Nach der Nationalen Sicherheitsstrategie – die nächsten Schritte

Die Nationale Sicherheitsstrategie hat in ersten Reaktionen einige Kritik erfahren. Ein Teil dessen schlägt sich in den folgenden Beiträgen nieder. Die meisten Kritiker waren sich aber auch einig darin, dass die Strategie zweierlei leistet. Sie dient als Standortbestimmung für deutsche Außen- und Sicherheitspolitik, bildet also eine Referenzgröße für die entsprechende Debatte innerhalb Deutschlands und mit unseren Partnern. Und sie entwickelt ein umfassendes Verständnis von Sicherheit, das Staat, Gesellschaft und Wirtschaft einschließt. Deren Träger werden dabei auch in die Pflicht genommen, einen Beitrag zur Sicherheit Deutschlands zu leisten. Dem werden drei Dimensionen von Sicherheit zugrunde gelegt: (1) der Schutz vor Krieg und Gewalt, mithin die Unverletzlichkeit des Lebens, (2) der Schutz von Demokratie sowie freiheitlicher Selbstbestimmung über die politische, soziale und wirtschaftliche Ordnung und (3) der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen. Diesen Schutzauftrag unterlegt das Dokument mit den Kernbegriffen Wehrhaftigkeit, Resilienz und Nachhaltigkeit.

Die Kritik an der Sicherheitsstrategie konzentriert sich vor allem auf deren zweiten Teil, in dem diese Kernbegriffe in konkrete Handlungsfelder übersetzt werden. Dabei lassen sich die Vorbehalte in drei wesentliche Blöcke fassen. Erstens wird in diesem Teil keine oder zumindest keine explizite Prioritätensetzung vorgenommen. In den 14 einzelnen Kapiteln des Abschnitts werden insgesamt 129 Handlungsfelder benannt, die teilweise auf sehr unterschiedlichen Abstraktionsebenen liegen. Der Verzicht auf Prioritätensetzung ist umso augenfälliger, als – zweitens – an prominenter Stelle hervorgehoben wird, dass durch die Umsetzung der Strategie jenseits der bereits zur Verfügung gestellten Mittel keine zusätzlichen Belastungen für den Bundeshaushalt entstehen dürfen. Damit sich zusätzliche Aufgaben wahrnehmen lassen, muss es also Umschichtungen geben, was wiederum Priorisierungen erfordert. Drittens verzichtet das Dokument auf Vorschläge, wie die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik durch strukturelle und prozedurale Reformen effizienter und effektiver gemacht werden kann.

Die nachfolgenden Beiträge greifen diese Kritikpunkte auf und orientieren sich dabei im Wesentlichen an den einzelnen Kapiteln im zweiten Teil der Strategie. Sie benennen gravierende Auslassungen, nehmen Prioritätensetzungen vor, drängen auf strukturelle Veränderungen und skizzieren notwendige nächste Schritte. Sie verstehen sich damit als Anstoß zur Fortsetzung und Intensivierung der strategischen Debatte über deutsche Außen- und Sicherheitspolitik.

Die Nationale Sicherheitsstrategie verzichtet auf eine klare Benennung von Ordnungsvorstellungen, formuliert aber durchaus einen deutschen Gestaltungsanspruch. So lassen sich konkrete Bezugspunkte für diese Ordnung im Dokument wiederfinden.

Erstens wird an vier Stellen, unter anderem im Vorwort des Bundeskanzlers, darauf verwiesen, dass die Welt zunehmend multipolar sei. Ohne Multipolarität als Ziel zu benennen, vermittelt dieser Befund, dass der Vorstellung von Bipolarität klar entgegengetreten wird.

Zweitens relativiert die Strategie die bisher gültige Festlegung auf eine regelbasierte multilaterale Weltordnung: Wiederholt und als Interesse formuliert wird von einer freien internationalen Ordnung gesprochen, die auf der Charta der Vereinten Nationen, dem Völkerrecht und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte beruht. Dies kann als Angebot an all jene verstanden werden, die Reformbedarf bei solchen Elementen der gegenwärtigen globalen Ordnung sehen, die eine dezidiert westlich-liberale Prägung haben (beispielsweise die Bretton-Woods-Institutionen und die Welthandelsorganisation).

Die Betonung der Multipolarität impliziert wiederum, dass Systemunterschiede als gegeben und zumindest nicht als von außen veränderbar betrachtet werden, dass es einen Wettbewerb der Mächte um Einfluss und Unterstützung geben wird und dass es gilt, Schnittstellen für Kooperation zwischen den verschiedenen Systemen zu gestalten. Denn die Stärkung von „Partnerschaften mit den aufstrebenden Ländern Asiens, Afrikas oder Amerikas“, ein Fokus der Sicherheitsstrategie, erfordert die Bereitschaft zum Perspektivwechsel sowie ein Verständnis für die Werte und Interessen anderer Länder.

Gleichzeitig macht es die Gestaltung der erwähnten Schnittstellen notwendig, eigene Werte und Interessen zu reflektieren, etwaige Widersprüche zwischen ihnen zu erkennen und entsprechende Priorisierungen vorzunehmen. Die in der Strategie aufgeführten Werte – Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte, politische und Religionsfreiheit, Gleichheit und Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit – werden nicht unmittelbar zu den neun darauffolgenden Interessen in Bezug gesetzt, von denen wiederum die erstgenannten als Kerninteressen verstanden werden können: Schutz der Menschen sowie der territorialen Integrität und Souveränität des eigenen Landes und der Bündnispartner, Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, Stärkung der Europäischen Union sowie der Freundschaft mit Frankreich und schließlich die Festigung der transatlantischen Allianz. Unerörtert bleiben jedoch mögliche Kollisionen zwischen einzelnen Werten und Interessen. Entsprechende Zielkonflikte werden zwar angedeutet, aber nicht erläutert. Daraus ergeben sich zwei Notwendigkeiten: Prioritäten zu benennen, damit sich Zielkonflikte überhaupt bewältigen lassen, und Ressourcen zuzuweisen, derer es zur Erreichung der Ziele bedarf.

In der Sicherheitsstrategie wird eine internationale Ordnung beschworen, die frei ist und doch regelbasiert. Diese Ordnung steht in der multipolaren Welt unter Beschuss. Dabei ist im Zeitalter des Anthropozän und der multiplen Krisen ein effektiver, vernetzter und inklusiver Multilateralismus (António Guterres) unverzichtbar, um Integrierte Sicherheit für uns und andere zu erreichen. Deutschland sollte deshalb in die Vereinten Nationen (VN) investieren und dabei drei Schwerpunkte setzen: Partizipation, Nachhaltigkeit, Zukunftsorientierung.

Partizipation: Die geopolitischen Gewichte haben sich verschoben, seit die VN 1945 entstanden sind. Schon lange wird kritisiert, dass dieser Wandel in der Organisation zu wenig Niederschlag findet, was ihre Legitimität schwächt. Deutschland greift die Kritik in der Sicherheitsstrategie auf und wirbt dafür, Lateinamerika, Afrika und Asien fairer an VN-Prozessen teilhaben zu lassen, ebenso nichtstaatliche Akteure. Auch unterstützt die Bundesregierung zusammen mit den USA und Frankreich das Anliegen, die Afrikanische Union in die G20 aufzunehmen, wo die EU bereits vertreten ist. Konsequenterweise sollte geprüft werden, wie sich ein EU-Sitz in einem reformierten und erweiterten VN-Sicherheitsrat ausgestalten ließe.

Nachhaltigkeit: Für die Mehrzahl der Staaten haben Entwicklungsthemen höchste Priorität. Daher gilt die 2015 im Konsens verabschiedete Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung als ein „Klebstoff“, der die VN zusammenhält. Die im Nachhaltigkeitskapitel der Sicherheitsstrategie angesprochenen Vorhaben sind wichtig, richtig und erfreulich konkret. Aber die Sicherheit unserer Lebensgrundlagen wird nur zu haben sein, wenn sie sich mit den wirtschaftlichen und sozialen Anliegen anderer Länder zusammenbringen lässt. Möglich sein wird dies nicht allein über „Interessenausgleich und die Klärung von Finanzfragen“ (wovon die Strategie spricht). Erforderlich ist ein weltweiter Kompetenzaufbau für Transformationsprozesse, die grundlegende Ursachen für selbstzerstörerisches Handeln beseitigen.

Zukunftsorientierung: Zusammen mit Namibia bereitet Deutschland den VN-Zukunftsgipfel im September 2024 vor. Ein zentrales Anliegen dort soll sein, globale Herausforderungen frühzeitiger zu erkennen, um schneller und wirksamer eingreifen zu können. Auch die Sicherheitsstrategie befürwortet ein vorbeugendes Handeln mit mittel- bis langfristiger Ausrichtung. Deutschland verfügt über vielfältige Kompetenzen im Bereich Vorausschau, die genutzt werden sollten. So könnte die Bundesregierung eine Plattform der Vereinten Nationen für Forecasting vorschlagen, die das Wissen der im VN-System Beschäftigten zur multiperspektivischen Vorausschau nutzt. Damit würde ein Appell aufgegriffen, den Generalsekretär Guterres jüngst in seiner „New Agenda for Peace“ an die VN-Mitgliedstaaten gerichtet hat: Prävention zu priorisieren.

Ausgehend vom russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine vollzieht die Bundesregierung mit der Nationalen Sicherheitsstrategie ein Umdenken hinsichtlich der „strategischen Souveränität Europas“. Vorrang hat nunmehr die Bündnis- und Landesverteidigung, mit einem klaren Schwerpunkt auf der Nato, einschließlich Stärkung des europäischen Pfeilers innerhalb der transatlantischen Allianz. Die EU bleibt jedoch in vier Aspekten relevant.

Erstens betrifft dies die nichtmilitärischen Bereiche der Sicherheitsstrategie. Mit dem integrierten Sicherheitsbegriff der Strategie betont die Bundesregierung die Bedeutung des Katastrophenschutzes, der Abwehr terroristischer Bedrohungen, der wirtschaftlichen Resilienz sowie des Umgangs mit irregulärer, teils instrumentalisierter Migration für die deutsche Sicherheit. Hier bleibt die EU jeweils zentraler Handlungsrahmen deutscher Politik.

Zweitens avanciert die Union beim zivilen und militärischen Krisenmanagement zum wichtigsten Akteur, da die Nato sich fast vollständig auf Territorialverteidigung konzentriert. Angesichts begrenzter Ressourcen werden die Europäer in geografischer wie funktionaler Hinsicht entscheiden müssen, wo Krisenmanagement im eigenen Interesse liegt. Die Bundesregierung will sich hier maßgeblich am Aufbau der verlegbaren schnellen Einsatzkräfte der EU beteiligen.

Die dritte Aufgabe der EU kann in der Koordination militärischer und rüstungspolitischer Kooperation bestehen. Mit der Europäischen Friedensfazilität sowie der Zusammenarbeit bei der Beschaffung von Munition trägt die EU bereits substantiell zur militärischen Unterstützung der Ukraine bei. Zugleich erhöhen die meisten EU-/Nato-Mitgliedstaaten noch recht unkoordiniert ihre Verteidigungsausgaben. Will die Bundesregierung sich ernsthaft um mehr europäische Handlungsfähigkeit bemühen, sollte sie wie bei der Munitionsbeschaffung auch in anderen Bereichen die europäische Koordination und Kooperation intensivieren.

Viertens ist die EU-Erweiterung wieder ein entscheidendes geostrategisches Instrument. Hier unterstreicht die Bundesregierung ihr Bekenntnis zur Erweiterungsperspektive für die Ukraine, die Republik Moldau und die Länder des Westlichen Balkans. Wenn die EU diese Perspektive ernst meint, muss sie dafür in der nächsten Legislaturperiode ihre Institutionen, ihren Haushalt und zentrale Politikbereiche reformieren.

Schließlich fällt in der Betrachtung der Sicherheitsstrategie mit europäischer Brille auf, dass nur zwei Partner Deutschlands konkret hervorgehoben werden: Frankreich in der EU und die USA in der Nato. Deutschlands Stärke liegt aber nicht nur in der Zusammenarbeit mit den beiden großen Partnern. Ebenso bedeutsam sind seine Funktionen als Vermittler, der auf Großbritannien, Polen oder Italien zugehen sollte, und als Anlehnungspartner für kleine und mittelgroße Staaten, etwa die Niederlande, die baltischen Staaten oder die Tschechische Republik.

Die Nationale Sicherheitsstrategie bezeichnet den Schutz der EU als Kernbestandteil deutscher Sicherheitsinteressen. Im Bereich der nichtmilitärischen Sicherheit verlangt dies eine besonders enge Koordination verschiedener Ebenen, von den Bundesländern bis zur EU. Ein zeitgemäßes Verständnis Integrierter Sicherheit bedeutet, auch die sogenannte innere Sicherheit systematisch themen- und grenzüberschreitend zu denken.

Diesem Anspruch wird die Nationale Sicherheitsstrategie nur zum Teil gerecht. Positiv ist etwa, dass sie den Bevölkerungsschutz und die Bekämpfung von Geldwäsche auf nationaler wie europäischer Ebene stärken will. Auf viele Sicherheitsfragen wird unter der Überschrift des „europäischen Friedensprojekts“ jedoch nur knapp eingegangen. Deutsche Vorstellungen zur sogenannten Sicherheitsunion – diesen Begriff verwendet Brüssel – sollten klarer herausgearbeitet werden. Dies zeigt sich zum Beispiel darin, wie das Dokument die komplexe Herausforderung durch hybride Bedrohungen behandelt: Die internationale Zusammenarbeit mit der Nato und der EU findet zwar Erwähnung, inhaltlich werden aber nur allgemeine Zielsetzungen aus dem Strategischen Kompass aus dem Jahr 2022 wiederholt („Werkzeugkästen“). Um sich deutlich zu positionieren, hätte Deutschland etwa fordern können, die Investitions- und Exportkontrolle auszubauen und ein verbindliches technologisches Risikomanagement auf EU-Ebene einzurichten. Die Stärkung des Wirtschaftsschutzes wird in der Nationalen Sicherheitsstrategie ausschließlich national gedacht, wohingegen die EU zunehmend umfassende Konzepte für wirtschaftliche Sicherheit vorschlägt.

Weitere Kernaufgaben der EU-Innenpolitik beleuchtet die Nationale Sicherheitsstrategie ebenfalls nur unzureichend: Sie unterstreicht die Anstrengungen im gemeinsamen Außengrenzschutz, um schließlich eine kontroverse Verbindung zwischen der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und dem Erhalt des europäischen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu ziehen. Der zentrale Grundpfeiler jeglicher europäischen Sicherheitskooperation – der Erhalt der Rechtsstaatlichkeit – wird hingegen nur unter dem Gesichtspunkt menschlicher Sicherheit gestreift. Die Zielvorstellung menschlicher Sicherheit wäre vielmehr mit Blick auf irreguläre Migration und Asyl anzuwenden, inklusive der Seenotrettung. Das Papier nennt als einzige konkrete Position zur Vertiefung der europäischen Sicherheitsunion die jahrzehntealte Idee Deutschlands, Europol zu einem „Europäischen Kriminalamt mit eigenen operativen Möglichkeiten“ weiterzuentwickeln. Angesichts der erst 2022 erfolgten letzten Revision des Europol-Mandats sowie grundsätzlicher vertragsrechtlicher Grenzen (Art. 88 AEUV) ist dies weder dringlich noch erfolgversprechend. Stattdessen sollte Deutschland die Stärkung der Europäischen Staatsanwaltschaft priorisieren, unter anderem damit diese Sanktionsbeschlüsse durchzusetzen vermag. Als langfristige Vision böte sich zudem an, die Kompetenzen der EU für legale Migration auszubauen – im Hinblick auf internationale Partnerschaften.

Die Nationale Sicherheitsstrategie setzt bei Abschreckung und Verteidigung auf Kontinuität. Die Ideen aus dem Koalitionsvertrag (2021) und dem Strategischen Konzept der Nato (2022) sind darin enthalten. Damit ist sie ein solides Status-quo-Dokument, buchstabiert aber zukünftige Herausforderungen und neue Ansätze kaum aus. Dennoch hat sich etwas verändert: Während Verteidigung und Abschreckung zu Beginn der Legislaturperiode kontrovers diskutiert wurden, besteht seit Russlands Überfall auf die Ukraine größere Übereinkunft über ihre Notwendigkeit. Dies zeigt sich auch darin, dass das Thema unter dem ersten („Wehrhaft“) der drei Bestandteile Integrierter Sicherheit genannt wird. Problematisch bleibt, dass die in der Sicherheitsstrategie formulierten Ziele nicht mit Ressourcen hinterlegt sind.

Für die Umsetzung sind drei Maßnahmen prioritär:

Erstens ist eine verlässliche Finanzplanung zur langfristigen Erhöhung des Verteidigungshaushalts unabdingbar, um die von der Bundesregierung zugesagten 2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts zu erreichen. Zwar steigt der Verteidigungshaushalt für 2024 um 1,7 Milliarden auf 51,8 Milliarden Euro; die angestrebte Steigerung auf 2 Prozent des BIP, circa 75 Milliarden, ist allerdings noch nicht gesichert und würde nur dank des 2022 verabschiedeten Sondervermögens von 100 Milliarden Euro gelingen. Dies schließt die größten Lücken, deckt aber nicht laufende Kosten, Instandsetzung und höheren Übungsaufwand. Sobald das Sondervermögen ausgegeben ist, stellt sich erneut die Frage, wie Deutschland seine Finanzzusage langfristig einhalten will. Insgesamt reichen die Verteidigungsausgaben für 2024 und die mittelfristige Finanzplanung bis 2027 nicht aus.

Zweitens wird Geld allein die Probleme der Einsatzfähigkeit nicht lösen, wenn die systemischen Probleme in Bundeswehr und Verteidigungsministerium weiterbestehen, insbesondere Verantwortungsdiffusion, komplexe Prozesse und verkrustete Strukturen, wie im Planungs- und Beschaffungswesen. Daher ist parallel die Reform der Prozesse und Strukturen fortzusetzen. Zentral dabei ist eine kohärente Rüstungspolitik, die Industrie, Bundeswehr und Politik in Deutschland, der EU und der Nato verbindet und die Einsatzbereitschaft der Bundeswehr sicherstellt.

Drittens gilt es, das Konzept von Abschreckung weiterzuentwickeln. Die nukleare Ordnung wird komplexer, angesichts des Wegfalls von Beschränkungen (wie Rüstungskontroll- und Abrüstungsverträgen), des Zusammenspiels von Atomwaffen mit neuen Technologien, der wachsenden Bedeutung von Atomwaffen, chinesischer Ambitionen. Deutschland muss Abschreckung unter diesen veränderten Rahmenbedingungen neu sowie die nukleare und die konventionelle Dimension zusammendenken und sich gleichzeitig auf Umbrüche vorbereiten, etwa den Fall, dass die USA unter einer neuen Regierung ihre Rolle als Schutzmacht in Europa reduzieren.

Deutschlands Haltung zur Nuklearwaffenpolitik hat sich in den letzten anderthalb Jahren stark verändert. In den Koalitionsverhandlungen im Winter 2021 wurde noch darüber gestritten, ob nukleare Abschreckung und Teilhabe zeitgemäß seien. Unter dem Eindruck der Kriegs- und Nuklearrhetorik, die Russland seit dem Angriff auf die Ukraine pflegt, betont die Bundesregierung inzwischen, wie wichtig das transatlantische Bündnis und seine nuklearen Fähigkeiten sind. So stellt die Nationale Sicherheitsstrategie unmissverständlich klar, dass die nukleare Abschreckungsfähigkeit der Nato das „unverzichtbare Fundament“ der europäischen Sicherheit ist. Rüstungskontrolle spiele eine flankierende Rolle, und Abrüstung bleibe ein Ziel, auf das es hinzuarbeiten gelte. Damit vollzieht die Bundesregierung eine deutliche Abkehr von ihrem traditionellen Lavieren zwischen widersprüchlichen nuklearen Zielen.

Dabei hätte sie noch weiter gehen und im Rahmen des Strategie-Prozesses überholte Positionen aufgeben können. In der Sicherheitsstrategie heißt es jedoch, die Bundesregierung wolle die Voraussetzungen für eine nuklearwaffenfreie Welt im Dialog mit den Mitgliedern des Atomwaffenverbotsvertrags (AVV) schaffen – auch um Deutschlands Rolle als Beobachter bei den AVV-Vertragsstaatenkonferenzen abzusichern. Dabei sind nukleare Abrüstungsschritte derzeit aussichtslos. Dennoch konnten Befürworter des AVV dessen Erwähnung im Text der Sicherheitsstrategie durchsetzen. Diese Erwähnung lässt bei den Nato-Partnern Fragen nach Deutschlands Verlässlichkeit aufkommen. Die Bundesregierung fordert in der Sicherheitsstrategie außerdem alle Nuklearmächte dazu auf, sich an Rüstungskontrollbemühungen zu beteiligen. Da aber vor allem Russland und China Rüstungskontrollen blockieren, wirkt dieser Aufruf wirklichkeitsfremd.

Moskau und Peking stellen Berlin auch vor gravierende strategische Herausforderungen. Russland wird sich verstärkt auf sein nukleares Arsenal stützen müssen. Bleiben nach dem Auslaufen von New START im Jahr 2026 Beschränkungen bei strategischen Waffen aus, wird sich neben komplexen Nuklearfragen auch das Problem unzureichender konventioneller Fähigkeiten Europas stellen. China wiederum versucht, die nuklearen Vorteile der USA in Asien durch den raschen Ausbau seines eigenen Arsenals wettzumachen. Dies nährt bei den Verbündeten in der Region Zweifel an den amerikanischen Sicherheitsversprechen. Der Druck auf Europa, Washington bei der nuklearen Eindämmung Chinas zu unterstützen, wird folglich größer werden.

Versäumt es Deutschland, eigene Visionen für eine europäische Abschreckungsarchitektur und eine strategische transatlantische Kooperation im globalen Rahmen zu entwerfen, droht es noch mehr zum Spielball der Großmächte zu werden. Deshalb ist Berlin auf die Weiterentwicklung der europäischen Sicherheitsarchitektur in Zusammenarbeit mit Washington angewiesen.

Als übergeordnetes Leitdokument widmet sich die Nationale Sicherheitsstrategie auch der Cybersicherheit. Dabei bietet sie eine detaillierte Gesamtbetrachtung der betreffenden politischen Aktionsfelder. Die Bezüge reichen von der Rollenverteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft über den gemeinsamen Fähigkeitsaufbau mit internationalen Partnern bis hin zu angestrebten Grundgesetzänderungen, mit denen die Gefahrenabwehr zentralisiert werden soll. Damit erhebt das Papier den Anspruch, Cybersicherheit in den Dimensionen Resilienz, Wehrhaftigkeit und Nachhaltigkeit umzusetzen.

Eine so verstandene Cybersicherheitspolitik erfordert, eine strategische Lageanalyse vorzunehmen und die spezifischen (Struktur-)Merkmale des Cyber- und Informationsraumes öffentlich einzuordnen. Beides unterbleibt jedoch in dem Dokument, was es erschwert, die vorgeschlagenen Maßnahmen fundiert zu bewerten. Dies ist umso bedeutsamer, als der Übergang zu einer aktiven Cyberabwehr impliziert, dass sich deutsche Stellen an Einsätzen beteiligen, die auf ausländische Einrichtungen zielen und damit als offensives Handeln interpretiert werden könnten. Zwar schließt die Strategie sogenannte Hackbacks aus (ohne sie klar zu definieren oder von aktiven Cyberabwehrmaßnahmen abzugrenzen). Doch will man dem Papier zufolge prüfen, ob Behörden autorisiert werden, zur „Abwehr eines laufenden oder unmittelbar bevorstehenden Cyberangriffs“ intrusive Maßnahmen gegenüber ausländischen Einrichtungen durchzuführen.

Die strategische Neuausrichtung von einer defensiven hin zur aktiven Cyberabwehr ermöglicht ein weites Spektrum an Maßnahmen. Gerade der Einsatz intrusiver Instrumente erfordert eine sorgfältige Güterabwägung auf Bundesebene, weshalb dort Kompetenzen und deren Grenzen zu klären sind. Dazu bedarf es einer strategischen Umfeldanalyse von Lageinformationen unter Einbindung von Wirtschaft und Wissenschaft.

Aktionen in fremden Netzwerken müssen parlamentarisch begleitet und kontrolliert werden, wenn sie über exekutive Zuständigkeiten hinausgehen. Um dieser Verantwortung nachkommen zu können, ist der Bundestag auf klare Informationen zum Wirkungsbereich vorgesehener Maßnahmen angewiesen, insbesondere beim Eingriff in ausländische Systeme. Über parlamentarische Begleitung lässt sich auch erreichen, dass die Öffentlichkeit eingebunden und ein Bewusstsein für die veränderte Gefahrenlage geschaffen wird.

Die Demokratisierung einer aktiven Cyberabwehr entbindet den Staat nicht von der Notwendigkeit, sein Handeln in fremden Netzwerken international zu rechtfertigen. Sorgfaltspflichten, Normen zum staatlichen Verhalten im Cyberraum und das Völkerrecht bleiben dabei maßgebliche Leitplanken. Mit der Demokratisierung geht auch eine europäische und internationale Koordinierung einher. Unter europäischen und internationalen Partnern ist abzustimmen, wie die Offenlegung und Unterbindung von Cyberangriffen kommuniziert werden kann, so dass nicht nur an den Symptomen von Cyberunsicherheit angesetzt wird, sondern an ihren Ursachen.

Für die Neuordnung der Rüstungsexportpolitik gehen von der Nationalen Sicherheitsstrategie gemischte Signale aus. Einerseits bekräftigt die Bundesregierung, sie werde an ihrer „restriktiven Grundlinie“ festhalten und den Export von Rüstungsgütern an Drittstaaten zur begründeten Ausnahme machen. Andererseits legt die Sicherheitsstrategie für die Begründung keine präzisen Maßstäbe an, sondern fordert lediglich die Berücksichtigung von Bündnis- und Sicherheitsinteressen. Zudem beinhaltet die Strategie ein starkes Bekenntnis zur europäischen Rüstungskooperation, die ein höheres Maß an europäischer Harmonisierung der Exportpraxis erfordert. Die Bearbeitung dieser Zielkonflikte verschiebt die Bundesregierung auf spätere Dokumente wie das Strategiepapier der Sicherheits- und Verteidigungsindustrie und das geplante Rüstungsexportkontrollgesetz.

Im Sinne des Leitbegriffs der Integrierten Sicherheit sind zwei Aspekte von besonderer Bedeutung. Die Sicherheitsstrategie sieht Rüstungsexporte als Instrument einer weiter gefassten Außenpolitik, äußert sich aber nicht dazu, welchen strategischen Nutzen Exporte haben. Im Rahmen der Beratungen zum Rüstungsexportkontrollgesetz sollte der Bundestag die Bundesregierung dazu bewegen, hier Farbe zu bekennen. Präziser zu definieren wären vor allem die sicherheitspolitischen Interessen, die mit Hilfe von Rüstungsexporten gefördert werden könnten.

Laut Sicherheitsstrategie müsse die deutsche Rüstungsexportpraxis die „geostrategische Lage“ berücksichtigen, die aus der sich verschärfenden Systemkonkurrenz mit Russland und China resultiert. Sie trifft aber keine Aussage darüber, welche Schlussfolgerungen sich daraus für die Auswahl von Empfängerländern ergeben. Eine Möglichkeit wäre, die Liste der Drittländer zu erweitern, die bei Exporten EU- und Nato-Partnern gleichgestellt werden. Eine solche auf Kriterien basierende Liste würde die Flexibilität der Bundesregierung erheblich einschränken, dafür aber rüstungsexportpolitische Entscheidungen transparenter machen.

Darüber hinaus sollte die Bundesregierung Rüstungspolitik und Rüstungsexportpolitik stärker miteinander verschränken, um ihrem Anspruch an die angestrebte Integrierte Sicherheit gerecht zu werden. In einem ersten Schritt müssten Regierung und Parlament solide empirische Daten zur Verfügung gestellt werden, aus denen sich ersehen lässt, welche Rolle Rüstungsexporte für die Stärkung der nationalen und europäischen verteidigungsindustriellen Basis spielen. Ohne Kennzahlen zur Exportabhängigkeit der Industrie, zur Entwicklung von Arbeitsplätzen und Lieferketten und zur Dynamik auf maßgeblichen Empfängermärkten lassen sich Rüstungspolitik und Exporte politisch nicht gezielt steuern. Im Zuge der Aktualisierung des Strategiepapiers für die Sicherheits- und Verteidigungsindustrie ist seit Jahren eine Studie mit diesen Kennzahlen vorgesehen. Sie sollte künftig regelmäßig erstellt, ihre Kernaussagen sollten im Bundestag diskutiert werden.

Als Teil des Ansatzes der Integrierten Sicherheit bündelt das integrierte Friedensengagement Mittel und Instrumente für den Umgang mit Krisen und Gewaltkonflikten. Doch das entsprechende Kapitel in der Nationalen Sicherheitsstrategie enthält lediglich eine Aneinanderreihung bekannter Maßnahmen ohne Prioritätensetzung oder Innovation. Das zeigt sich schon in vorherrschenden Formulierungen wie „ausbauen“, „stärken“ oder „zusammenführen“. Dies verwundert, da das AA bereits in seinem Konzept für integriertes Friedensengagement vom Dezember 2022 Pragmatismus, Risikobereitschaft und flexible Steuerung propagierte. Ein „more of the same“ birgt dagegen die Gefahr, zentrale Lehren aus dem Engagement in Afghanistan und Mali auszublenden. Denn dort zeigte sich, dass starke Pfadabhängigkeiten bei Zielen und Instrumenten – etwa durch enge Anlehnung an internationale Partner – eigene Friedensanstrengungen unterminieren können.

Für einen Primat der Prävention, den die Bundesregierung in der Sicherheitsstrategie erneut betont, sind Leitplanken und Prozesse unabdingbar, mit denen sich ein integriertes Friedensengagement entlang von Werten und strategischen Interessen steuern lässt. Zusätzlich bedarf es stärkerer politischer Impulse für die Administration, koordiniert und frühzeitig zu agieren. Für beides bietet die Sicherheitsstrategie wenig Orientierung. Freilich sind wissenschaftsbasierte Prozesse für Krisenfrüherkennung oder globale Partnerschaften relevante Ansatzpunkte. Hier stehen sie aber ohne inneren Zusammenhang neben Maßnahmen und Instrumenten, die teils besser in anderen Kapiteln aufgehoben wären, wie Migrationspartnerschaften und die Bekämpfung von Hungerkrisen.

Deutschland ist weltweit größter Geber im Bereich zivile Friedensförderung und einer der wichtigsten Finanziers von VN-Friedensmissionen, der Friedens- und Sicherheitsarchitektur der Afrikanischen Union, humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit. Daher sollte die Bundesregierung eine Führungsrolle beim Friedensengagement übernehmen und eigene Vorschläge in internationalen Prozessen auch außenpolitisch konsequent nutzen. Es geht nicht nur um einen Zuwachs an Mitteln, sondern darum, wie (und wo) diese verwendet werden. Ein gemeinsamer Fonds für zivile Konfliktbearbeitung, gepaart mit Steuerungs- und Lernmechanismen, könnte mehr Ressortkohärenz zwischen AA und BMZ schaffen. Die Bundesregierung sollte in Abstimmung mit zivilgesellschaftlichen Organisationen zivile Planziele zur langfristigen Finanz- und Personalplanung entwickeln, wozu sie sich im Koalitionsvertrag verpflichtet hat. Diese würden zum Beispiel helfen, mehr Polizeikräfte für internationale Friedensmissionen verfügbar zu machen. Zivile Fähigkeiten könnten so perspektivisch leichter in Koordination mit militärischen Instrumenten wie Ertüchtigung eingesetzt werden.

Bei der Implementierung der Sicherheitsstrategie sollte die Bundesregierung das eigene Profil schärfen, Synergien nutzen und klare Prioritäten verfolgen.

Die Bundesregierung setzt in der Nationalen Sicherheitsstrategie umfassende Ziele für wirtschaftliche Resilienz und unterstreicht damit deren enorme sicherheitspolitische Bedeutung für Deutschland und seine exportorientierte Industrie. Zu den Zielen zählen die Verringerung der Importabhängigkeiten in strategisch relevanten Bereichen, die Sicherung der Rohstoffversorgung durch den Aufbau weltweiter Partnerschaften, die Bildung von Reserven und die Stärkung der Resilienz von Lieferketten (etwa durch Sicherung von Transportwegen wie Seerouten). Indes steht in Frage, ob die Mittel ausreichen, die die Bundesregierung hierfür aufwenden will.

Die Diversifizierung von Lieferketten ist einerseits eine wirtschaftspolitische Aufgabe. Andererseits bedarf sie privatwirtschaftlicher Entscheidungen, auf die Politik in einer Marktwirtschaft begrenzt einwirken kann. Viele Lieferketten sind fest etabliert und nur mittels erheblicher Investitionen veränderbar. Dies zeigt sich am Rohstoffsektor: Die massiven Abhängigkeiten von China – bedingt durch dessen Machtstellung bei der Schmelz- und Raffinadeproduktion – lassen sich nur verringern, wenn die Kapazitäten zur Weiterverarbeitung in Europa und in rohstoffreichen Staaten durch umfassende Investitionen in Infrastrukturprojekte ausgeweitet werden.

Die Sicherheitsstrategie stellt die erkennbaren Grenzen des Bundeshaushalts in Rechnung, entsprechend werden nur bedingt zusätzliche Mittel bereitgestellt. Über die Global-Gateway-Initiative der EU und die Partnership for Global Infrastructure and Investment der G7 hinaus weist die Sicherheitsstrategie keine weiteren Finanzmittel für den Infrastrukturausbau aus. Das ist riskant: Deutschland ist aufgrund seiner Industriestruktur und der Bedeutung des Maschinenbaus und der Automobilindustrie besonders abhängig von Importen, vor allem von Rohstoffen. Darum kann es sich nicht ausschließlich auf die europäische Ebene verlassen, um die strategische Diversifizierung der deutschen Industrie voranzubringen. Dies gilt insbesondere in Anbetracht der Unsicherheiten bei der Zusammenarbeit mit einigen europäischen Mitgliedstaaten.

Gleichzeitig ist es gerade angesichts dieser Unsicherheiten wichtig, dass sich die Sicherheitsstrategie deutlich zur europäischen Zusammenarbeit bekennt. Die Ausführungen zur Stärkung des europäischen Binnenmarktes fallen indes erstaunlich dünn aus. Mit Blick auf die Schaffung finanzieller Resilienz werden über die wichtigen Vorschläge zur Bekämpfung von Finanzkriminalität und Geldwäsche hinaus keine weiteren Maßnahmen benannt, beispielsweise zur Herbeiführung einer europäischen Bankenunion. Überraschend ist das erklärte Streben nach einem schnellen Abschluss ambitionierter Handelsabkommen. Eine baldige Ratifizierung bereits unterzeichneter Abkommen ist zwar geboten, um geostrategische Partnerschaften einzugehen oder zu festigen. Dies sollte aber nicht zu Lasten der Verankerung hoher Nachhaltigkeitsstandards gehen, die für die Akzeptanz solcher Partnerschaften eine wichtige Voraussetzung ist.

Die Nationale Sicherheitsstrategie definiert Nachhaltigkeit im Sinne von Schutz und Stabilität unserer natürlichen Lebensgrundlagen, einschließlich intakter Ökosysteme und eines zivilisationsfreundlichen Klimas, als eine der drei zentralen Dimensionen von Sicherheit. Der Klimawandel als Krisenverstärker und die grüne Transformation zu seiner Eindämmung bilden dabei zentrale Referenzpunkte der Gesamtstrategie. Auch die Entwicklungszusammenarbeit, verstanden als nachhaltige Sicherheitspolitik, soll klimapolitische Aspekte integrieren. Friedensfördernde Maßnahmen und humanitäre Einsätze will man klimasensibel gestalten. An nationalen Maßnahmen ist etwa vorgesehen, dass wissenschaftliche Institute gemeinsam mit dem Bundesnachrichtendienst untersuchen, wie sich die Klimakrise auf die Sicherheit des Landes auswirkt. Beim geplanten Dachgesetz zur kritischen Infrastruktur sollen klimaspezifische Sicherheitsrisiken berücksichtigt werden. Unerwähnt lässt das Dokument dagegen Anpassung und Klimaschutz im Rahmen militärischer Kapazitäten und Infrastruktur – immerhin einer von vier Schwerpunkten der kürzlich auf EU-Ebene verabschiedeten Gemeinsamen Mitteilung zum Klima-Sicherheits-Nexus.

Die Sicherheitsstrategie rekurriert, wie das EU-Papier, stark auf die existentielle Bedrohung durch den Klimawandel. Unberücksichtigt bleibt die potentiell disruptive Wirkung der Transformation für bestimmte Sektoren und Länder – und damit die Frage, wie sich regionaler Destabilisierung und einer Vertiefung von Ungleichheit entgegenwirken lässt. Die Bedeutung von Klimafinanzierung und der substantielle Beitrag Deutschlands werden betont, darüber hinausgehende Gerechtigkeitsfragen aber nicht angesprochen, etwa wie Transformationslasten verteilt werden sollen oder wie mit unvermeidbaren Verlusten und Schäden umzugehen ist.

Der spezifische Abschnitt zur Klimakrise beschränkt sich weitgehend darauf, Verpflichtungen und Zusagen zu bekräftigen, die im multilateralen System und aufgrund von Partnerschaften etwa im G7-Rahmen bestehen. Im Herbst will die Bundesregierung ihre Klimaaußenpolitik-Strategie vorlegen. Dort wird es gerade auch darauf ankommen, die in der Sicherheitsstrategie angerissenen Handlungsfelder, Ziele und Prioritäten deutscher Klimaaußenpolitik – einschließlich ihrer sicherheitspolitischen Dimension – klarer auszuformulieren, durch Maßnahmen zu unterfüttern und mit der EU-Ebene zu verzahnen. Ein Schwerpunkt sollte sein, wie Deutschland im Zuge des Strukturwandels zu „gerechten Übergängen“ (just transitions) beitragen kann, die national wie international nicht zuletzt der politischen Stabilität dienen. Neben bi- und plurilateralen Initiativen ist dabei eine faire Ausgestaltung von Wirtschafts- und Handelsbeziehungen entscheidend. Und es braucht eine konkrete Vision für eine bedarfsorientierte Reform der Klimafinanzierung, für eine nachhaltige Ausrichtung öffentlicher wie privater Investitionen und einen entsprechenden Umbau der internationalen Finanzarchitektur. Dies wäre ein wichtiger Schritt, um der Klimakrise zu begegnen und internationale Kooperation – wie auch Sicherheit – zu stärken.

Seit dem russischen Angriff auf die Ukraine, einem großen Agrarakteur mit Einfluss auf die globale Nahrungsversorgung, gewann das Thema Ernährungssicherheit hohe außenpolitische Aufmerksamkeit. Entsprechend nimmt es im Unterschied zur Europäischen Sicherheitsstrategie von 2009 in der Nationalen Sicherheitsstrategie großen Raum ein.

In der Sicherheitsstrategie dominiert die globale Dimension von Ernährungssicherheit, der ein eigener Abschnitt gewidmet ist. Die darin genannten Maßnahmen zur Sicherstellung der Nahrungsversorgung finden sich auch in aktuellen außenpolitischen Erklärungen etwa der G7.

Obgleich dieses Querschnittsthema auch in anderen Abschnitten der Sicherheitsstrategie angesprochen wird, erwähnt sie keine relevanten Maßnahmen, die dem expliziten Sicherheitsstrategie-Ziel einer Integrierten Sicherheit gerecht würden:

Zur Sicherung der eigenen Versorgung werden im Teil zum Katastrophenschutz die zivile Notfallreserve und die Bundesreserve Getreide genannt. Der Bundesrechnungshof kritisiert beide seit Jahren als zu teuer und inneffektiv. Ohnehin lassen sich mit Nahrungsreserven nur kleine Gruppen für kurze Zeit versorgen. Gänzlich unerwähnt bleibt der in der Coronapandemie geschaffene Europäische Mechanismus zur Krisenvorsorge und Krisenreaktion im Bereich der Ernährungssicherheit (EFSCM). Er basiert auf einem Monitoring möglicher Knappheiten, denen vor allem dadurch begegnet werden soll, dass der Binnenmarkt auch in Notsituationen funktionsfähig bleibt. Die europäische Ebene bietet per se umfangreichere Möglichkeiten der Versorgung in Krisenzeiten als jede nationale Reserve. Vor allem aber entlastet der Binnenhandel Märkte und Preise. Gerade dadurch ist dieser Mechanismus zielführender im Hinblick auf ein Sicherheitsrisiko, das in Deutschland derzeit vordringlicher ist als Knappheit: mögliche gesellschaftliche Spannungen infolge hoher Inflation gerade bei Lebensmitteln.

Die Sicherheitsstrategie will den strategischen Einsatz von Sanktionen auch durch Fähigkeiten zur Analyse von Wirkungspotentialen verbessern. Hier aber bleiben mögliche unintendierte Sanktionswirkungen für die Nahrungsmittelversorgung unerwähnt. Einem völkerrechtlichen Konsens folgend belegt die EU humanitär relevante Produkte wie Nahrungsmittel zwar nicht mit direkten Sanktionen. Dennoch bestehen unerwünschte Versorgungsrisiken etwa durch Unternehmen im internationalen Agrarhandel: Obwohl ihnen Lebensmitteltransporte in sanktionierte Staaten oder über deren Gebiet hinweg erlaubt sind, können sie diese Transporte unterlassen, etwa aus Sorge vor Reputationsverlust. Neben humanitären birgt dies sicherheitspolitische Risiken: Vorwürfe an sanktionierende Staaten, Hunger zu verursachen, wirken lange nach und können destabilisierende Allianzen versorgungsanfälliger Länder fördern. Auf Grundlage einer auch indirekte Effekte umfassenden Wirkungsanalyse könnten humanitäre Hilfspakete Sanktionen von Beginn an begleiten und als geopolitisches Signal gegen Schuldzuweisungen dienen.

Die Bundesregierung hat die Themenbereiche Prävention, Vorsorge und Bekämpfung von Pandemien in die erste Nationale Sicherheitsstrategie aufgenommen. Das ist angesichts des deutschen Engagements in der globalen Gesundheitsgovernance keine Überraschung. Zudem ist es nur konsequent, dass die Bundesregierung auch die sicherheitspolitischen Aspekte der globalen Überwachung von Gesundheitsgefahren und Lieferketten für medizinische Güter anerkennt. Weniger zu erwarten war jedoch die explizite Aufnahme des „One Health“-Ansatzes.

Unter Berufung auf die Nationale Sicherheitsstrategie könnten Sicherheitsbehörden in die Lage versetzt werden, frühzeitig Krankheitsausbrüche zu erkennen. Diese Behörden können Zugang zu wichtigen, aber vertraulichen Informationen haben, die für den Schutz vor Gesundheitsbedrohungen wesentlich sind. Angesichts wachsender internationaler Spannungen und einer hohen Abhängigkeit von nichtdemokratischen Zulieferern könnte die Bundesregierung, zusammen mit der EU, potentielle Hersteller medizinischer Güter bei der Suche nach alternativen Lieferquellen unterstützen.

Im Gegensatz dazu ergibt sich der sicherheitspolitische Bezug des „One Health“-Ansatzes nicht unmittelbar. In seinem Fokus steht die Wechselwirkung zwischen Menschen, Tieren und Umwelt, die beim Schutz menschlicher Gesundheit zu berücksichtigen ist und eine sektorübergreifende Zusammenarbeit erfordert. Der Begriff wird in der Sicherheitsstrategie direkt mit einer wirkungsvollen Pandemieprävention in Verbindung gesetzt. Indirekt wird mit der Erwähnung von „One Health“ auch die Notwendigkeit der horizontalen Zusammenarbeit verschiedener Ressorts anerkannt.

Die Aufnahme des Themas Pandemieschutz in die Sicherheitsstrategie birgt die Gefahr, dass Gesundheitsthemen überwiegend als Sicherheitsproblem betrachtet werden. Dies kann dazu führen, dass etwa Erkenntnisse zum Ursprung von Krankheiten und zur Verfügbarkeit der medizinischen Güter als geheim eingestuft werden und die Zivilgesellschaft in der Folge aus Prozessen ausgeschlossen wird. Das könnte einem besseren Schutz vor Pandemien zuwiderlaufen, für den gesamtgesellschaftliches Engagement nötig ist.

Letztlich ist unklar, welche sicherheitspolitischen Prioritäten den drei genannten Themenbereichen zukommen werden, da die öffentliche Aufmerksamkeit für Investitionen in Pandemiebekämpfung schwindet und der Gesundheitsetat für 2024 gekürzt wurde. Weil aber weniger Mittel zur Verfügung stehen dürften, sollten die vorhandenen personellen und finanziellen Ressourcen für Gesundheit an den originär zuständigen Stellen des Gesundheitsministeriums gebündelt und nicht anderen Ressorts zugeteilt werden. Das aktuell in der Weltgesundheitsorganisation verhandelte Pandemieabkommen bietet die Möglichkeit, global die sicherheitspolitischen Komponenten von Gesundheit konkreter zu definieren. Über die Sicherheitsstrategie hinaus ist eine multilaterale Zusammenarbeit nach wie vor das beste Mittel, um einen wirksamen Schutz gegen Pandemien zu erreichen.

Bundeskanzler Olaf Scholz hat am 14. Juni 2023 bei der Vorstellung der Nationalen Sicherheitsstrategie bereits den Weg gewiesen, als er davon sprach, das Dokument solle nicht „Endpunkt, sondern Ausgangspunkt“ für einen kontinuierlichen Prozess sein. Offensichtlich gibt es in der Bundesregierung ein Bewusstsein dafür, dass ein Vorhaben wie die Entwicklung der Sicherheitsstrategie erst dann prägende Kraft entfalten kann, wenn es verstetigt wird. Einige Leitplanken müssten in diesem Kontext aber eingezogen werden, damit sich der Prozess erfolgreich gestalten lässt.

Erstens gilt es den Kreis derjenigen, die mit der Formulierung des Nachfolgedokuments beauftragt sein werden, möglichst klein zu halten. Im Sinne des Leitbilds der „Integrierten Sicherheit“ ist es zwar durchaus sinnvoll, die Anregungen möglichst vieler Akteure aus Politik und Gesellschaft einzuholen. Dies darf aber nicht als Anspruch auf redaktionelle Beteiligung missverstanden werden. Die historische Erfahrung zeigt, dass strategische Papiere, die Wirkung entfaltet haben – etwa die Europäische Sicherheitsstrategie aus dem Jahr 2003 oder das Strategische Konzept der Nato von 2010 –, mit einem sehr kleinen Redaktionsstab in einem engen zeitlichen Rahmen entstanden. Knappe, konzise Strategien waren das Ergebnis.

Zweitens lehren diese Beispiele, dass die inhaltlichen Impulse für ein solches Dokument vom politischen Machtzentrum ausgehen müssen. Es handelt sich um einen Grundlagentext der Bundesregierung, der das sicherheitspolitische Umfeld im großen Maßstab vermisst und über klassische außen- und verteidigungspolitische Fragen hinausgeht. Gerade deshalb wäre es geboten, die Federführung für das Folgedokument im Kanzleramt anzusiedeln.

Dies öffnet, drittens, den Blick für die institutionelle Dimension des Prozesses. Wenn Strategien aufeinander aufbauen und aneinander anknüpfen sollen, benötigen sie nicht zuletzt ein institutionelles Gedächtnis und einen permanenten Ort, an dem die erforderliche Expertise gesichtet und bewertet wird. Ein dauerhaftes, im Kanzleramt anzusiedelndes „Zentrum für Nationale Sicherheit“ könnte die Abläufe strukturieren und Zwischenschritte zur Erreichung der sicherheitspolitischen Vorgaben setzen.

Viertens sollte eine Verstetigung des Prozesses mit seiner Verregelung einhergehen. Angesichts der unstrittig größeren Strategiebedürftigkeit der deutschen Sicherheitspolitik darf es nicht ins Belieben der Bundesregierung gestellt werden, ob, wann und in welchem Umfang sie Rechenschaft über ihre sicherheitspolitischen Prioritäten ablegt. In dem Sinne, wie der amerikanische Kongress die US-Regierung zu einer regelmäßig aktualisierten National Security Strategy verpflichtet hat, sollte auch der Bundestag mit einem „Gesetz zur nationalen Sicherheit“ eine entsprechende Grundlage schaffen.