Flucht und Migration in den internationalen Klimaverhandlungen

Lösungsansätze

Sowohl nationale Behörden als auch inter­nationale Organisationen versuchen den Gefahren von Umweltereignissen und der von ihnen verursachten Vertreibung ent­gegenzuwirken. Dazu nutzen sie unter anderem Maßnahmen aus den Bereichen Zivil- und Katastrophenschutz, humanitäre Hilfe, Katastrophenrisiko­management und ‑mini­mierung und Entwicklungs­zusammen­arbeit. Zu den rele­vanten inter­nationalen Rahmenwerken gehören die Action Agenda der Nansen Initiative, das Sendai Framework for Disaster Risk Reduc­tion und die Action Agenda des Gene­ral­sekretärs der Vereinten Nationen (VN) zu Binnen­vertreibung. Die Land­schaft der internationalen Akteure, die in diesem Bereich tätig sind, ist eben­falls vielfältig. Nicht nur etab­lier­te inter­nationale Orga­nisationen wie das VN-Flüchtlings­kom­missariat (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR), die Internatio­nale Organisation für Migra­tion (IOM) und die Welt­bank widmen sich dem Thema klimawandelbedingte Migration, Flucht und Vertrei­bung oder bestimmten Teil­aspekten. Auch zwi­schenstaatliche Zusam­menschlüsse sind zunehmend in diesem Bereich aktiv, wie die Platform on Disaster Displacement (PDD) oder die Migrants in Countries in Crisis Initiative (MICIC) und thematisch fokussierte regionale Initiativen wie die erst vor einem Jahr gegründete African Climate Mobility Initiative.

Die Vielfalt der Tätigkeitsbereiche und die fragmentierte Akteurslandschaft er­schweren es, kohärente Lösungs­ansätze zu entwickeln. Hilfreich ist die von der IOM vorgeschlagene Unterscheidung zwischen »solutions for people to move«, »solutions for people on the move«, »solutions for people to stay« – also Lösungen, um (sichere) Migration zu ermöglichen, um Menschen unterwegs zu unterstützen und um Voraussetzungen für (siche­res) Bleiben zu schaffen. Diese Kategorisierung unterschiedlicher Handlungsfelder orien­tiert sich an den Mobilitätspräferenzen der Betroffenen und gestattet einen differenzierten Überblick dar­über, wo es bereits Lösungsansätze gibt und wo noch Lücken bestehen. So existiert vor allem in den beiden letzt­genannten Bereichen ein breites Repertoire erprobter Maßnahmen. Bei der Unterstützung von Menschen »on the move« zählen dazu etwa Preparedness, also Vorbereitung auf schlimmer werdende Katastrophen und vorausschauende huma­nitäre Hilfe. Früh­warnsysteme oder klima­resilienter Wieder­aufbau hingegen sollen Menschen das Bleiben ermöglichen.

Auch im Bereich »solutions for people to move« gibt es schon vielversprechende Ansätze. Sie beschränken sich aber bisher auf vereinzelte Pilotprojekte, deren Um­setzung noch am Anfang steht, etwa in Fidschi, oder das kürzlich verkündete australische Angebot, den Staatsangehörigen Tuvalus schritt­weise das Aufenthaltsrecht zu gewähren. In dem Maße, in dem unterschiedliche Regionen unwiderruflich unbewohnbar werden – sei es aufgrund steigenden Meeresspiegels oder extremer Hitze – werden solche geplanten Um­sied­lungen und die Schaffung legaler Migra­tionsmöglichkeiten weiter an Bedeu­tung gewinnen.

Finanzierungslücken und politische Hürden

In allen drei Bereichen bestehen immense Finanzierungsbedarfe. Dies liegt zunächst an der generellen, sich weiter verschärfenden Mittelknappheit des chronisch unter­finanzierten humanitären Hilfe­systems, die regelmäßig in Hilfsaufrufen offenbar wird. Hinzu kommt, dass die zur Verfügung stehenden Mittel meist in akuten Krisen eingesetzt werden. Langfristige Anpassungs­maßnahmen dagegen werden vernach­lässigt. Zu­dem mangelt es an spezifischen Finanzierungsmechanismen und -insti­tutionen, mit denen klimawandelbe­ding­te Ver­luste und Schäden minimiert oder bewältigt werden können, vor allem im Kontext langsam eintretender Umwelt­veränderungen. Diese Engpässe in der (Klima-)Finanzierung bedeuten auch knap­pe Mittel für den Umgang mit mensch­licher Mobilität im Zusammenhang mit dem Klimawandel.

Abgesehen von den finanziellen Bedarfen fehlt es auch an technischer Unter­stützung und politischem Willen für migra­tionspolitische Lösungsansätze, gerade wenn es darum geht, sichere und geregelte Mobilitätsoptionen zu schaffen. Bislang gibt es weder ein effektives Schutzregime für Menschen, die aufgrund des Klima­wandels gezwungen sind, ihre Heimat zu verlassen, noch adäquate internationale Rahmen­werke, die Migration als Anpassungsstrategie erlauben. Hier sind nicht nur inter­nationale Akteure und Finanzinstrumente gefragt, sondern vor allem nationale Regie-rungen und Innenressorts. Sie stehen vor der kom­plexen Auf­gabe, Evakuierungen und Um­siedlungen zu organisieren und interne ebenso wie grenz­überschreitende Vertreibung infolge von Umweltereignissen zu bewältigen.

Grundstruktur und Funktionen des neuen Fonds

Das Abschlussdokument, das den Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention bei der diesjährigen VN-Klimakonferenz in Dubai zur Abstimmung vorgelegt wird, skiz­ziert die Grundstruktur der neuen Finanzierungsmechanismen und des Fonds für Verluste und Schäden. Dabei spiegelt es eine Reihe von Kompromissen wider.

Zu begrüßen sind die konkrete Benennung möglicher Anwendungsbereiche, die ex­pli­zit auch die Themen Vertreibung, Umsied­lung und Migration einschließt, sowie die gleichwertige Berücksichtigung wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher Verluste und Schäden. Grundsätzlich soll der Fonds Prioritätenlücken in der bisheri­gen Finanzierungsarchitektur kompensieren. Er soll dabei sowohl kurzfristige Not­hilfe als auch längerfristigen Wiederaufbau oder Unterstützung im Fall langsam einset­zender Umweltveränderungen finanzieren.

Gemäß den Präferenzen der Industrieländer, allen voran der USA, soll der Fonds bei der Weltbank angesiedelt werden – allerdings zunächst nur für vier Jahre und abhängig von zahlreichen Bedin­gungen, welche die Unabhängigkeit des Fonds sichern und seine Effektivität erhöhen sollen. So soll der Fonds nicht nur Kredite finanzieren, son­dern auch Zuschüsse ver­geben und für betroffene Länder und Gemeinden sowie lokale Gemeinschaften und indigene Gruppen direkt zugänglich sein. Dies ist ein wichti­ger Baustein zum Schutz und zur Unterstützung marginalisierter Menschen. Eine zwischenzeitlich diskutierte Festlegung auf thematische Unterfonds, von denen einer dem Thema menschliche Mobilität hätte gewidmet sein können, scheiterte an der Ablehnung der Entwicklungsländer. Diese sahen hierdurch die Auto­nomie des noch zu besetzenden Ver­waltungsrats des Fonds gefährdet.

Die Rechte des Zugriffs auf den Fonds sind breit formuliert. Statt einer Fokussierung auf die am wenigsten ent­wickelten Staaten und kleine Inselstaaten wird diesen zwar ein noch festzulegender Prozentsatz des Fondsvolumens zugesichert. Grundsätzlich zugriffsberechtigt sind aber alle Ent­wicklungsländer, die den Auswirkungen des Klimawandels gegenüber besonders vul­nerabel sind. Diese vage Formulierung bietet Raum für unterschiedliche Interpretationen, die in der Folge zu Konflikten, etwa um die Rolle von Schwellenländern als Geber bzw. Empfänger, führen können.

Unbeantwortet bleibt die entscheidende Frage, wer welchen Beitrag zu dem neuen Fonds leisten soll. Potentiell ist der Kreis der Beitragenden groß: Industrieländer werden »aufgefordert« einzuzahlen, andere Länder »ermutigt«, zusätzlich sind auch Beiträge privater Geber sowie aus innovativen Quel­len möglich. Entgegen der Forderung der Entwicklungsländer, ein angestrebtes Finanz­volumen von zunächst 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr zu vereinbaren, enthält die Beschlussvorlage keine finan­zielle Zielgröße. Angesichts der dadurch entstehenden Konkurrenz zwischen ver­schiedenen Klimafinanzierungsinstrumenten ist es umso wichtiger, dass einzelne Geberländer durch eigene Beiträge und aktives Werben um die Beteiligung anderer Impulse setzen, die dem Fonds zu praktischer Wirkung verhelfen.

Von zivilgesellschaftlicher Seite werden diese Beschlüsse kritisch beurteilt. Neben der Verortung bei der Weltbank und dem unklaren finanziellen Ambitionsniveau bezieht sich die Kritik besonders darauf, dass in der Beschlussvorlage des Übergangs­komitees der zwischenzeitlich vorgesehene feste Zivilgesellschaftssitz im Verwaltungsrat ebenso fehlt wie ein klarer Menschenrechtsbezug.

Zusätzlich zu seiner Kernfunktion soll der Fonds eine wichtige Koordinierungsfunktion innerhalb der breiteren Finanzierungsarchitektur zu Verlusten und Schäden erfüllen sowie Komplementarität und Kohä­renz stärken. Hierzu gehören der Global Shield against Climate Risk mit der bei der Weltbank angesiedelten Global Shield Financing Facility, genauso wie Vorschläge zur Reform der Kreditvergaberegeln der Bridgetown-Initiative im Kontext klimawandelbedingter Verluste und Schäden und zu neuen Finanzierungsansätzen für die Unterstützung Binnenvertriebener.

Berücksichtigung menschlicher Mobilität

Nach aktuellem Verhandlungsstand wird Vertreibung, Umsiedlung und Migration sowohl in dem neuen Fonds als auch in der übergreifenden Finanzierungsstruktur eine zentrale Rolle zugesprochen. Diese lange beklagte Lücke in der Klimafinanzierung erfährt damit nun endlich mehr Aufmerksamkeit. In Anbetracht der unübersicht­lichen und zersplitterten Akteurslandschaft im Bereich Klima und Migration birgt die Ko­ordinierungsfunktion des Fonds zusätz­liches Potential: Sie kann gewährleisten, dass klimawandelbedingte menschliche Mobilität beim Umgang mit Verlusten und Schäden gezielter berück­sichtigt wird.

Hinsichtlich der Operationalisierung bleiben aber viele Fragen offen. Es fehlt eine allgemein gültige und inter­national anerkannte Terminologie bzw. ein gemein­sames Verständnis der unterschiedlichen Formen menschlicher Mobilität im Kontext des Klimawandels, das für die Bewer­tung von Verlusten und Schäden unerlässlich wäre. Komplex ist zudem die Bezifferung der Verluste und Schäden, die durch Ver­treibung und Um­siedlung ent­stehen. Bisher gibt es weder all­gemein akzeptierte Richt­werte und Berech­nungs­grundlagen, unter welchen Umständen Regionen als unbewohnbar gelten, noch eine systematische Datenerhebung zu den Kosten, die durch menschliche Mobili­tät verursacht oder ver­stärkt werden. Dies gilt vor allem für lang­sam eintretende Sze­narien. Darüber hinaus sind insbesondere nichtwirtschaftliche Verluste und Schäden wenig dokumentiert und schwer zu quan­tifizieren. Die Bezifferung der tatsächlichen wirtschaftlichen Kosten von Flucht und Vertreibung ist aber essentiell: Sie kann dazu beitragen, der Debatte über die Aus­weitung legaler Migra­tionswege für vom Klimawandel betroffene Personen neue Impulse zu geben, gerade auch im Kontext der wachsenden Vorbehalte gegen Zuwan­derung in vielen Industrieländern.

Migrationsbezogene Finanzie­rungsbedarfe konkretisieren

Die Verankerung menschlicher Mobilität in der Klimafinanzierung schafft Ansatzpunkte, um die schon bestehenden Bemü­hungen mit finanziellen Ressourcen in neuer Größen­ordnung auszustatten. Die Umsetzung in die Praxis erfordert allerdings eine weitere inhaltliche Ausgestaltung der mobilitätsbezogenen Anwendungsbereiche in allen Phasen klimawandel­bedingter Mobilität, einschließ­lich Präven­tion, Schutz und dauer­hafter Lösungen. Große und perspektivisch weiter wachsende finanzielle Bedarfe beste­hen insbesondere in drei Bereichen.

Erstens steigt der Bedarf an Evakuierungen und geplanten Umsiedlungen. Einwoh­nerinnen und Einwohnern von Regionen, die durch schleichende Umweltveränderungen graduell unbewohn­bar werden, sollen sozial verträg­liche, menschenrechtskonforme und gemeinsam mit den Betrof­fenen gestaltete Zukunfts­perspektiven eröffnet werden. Der für Umsiedlungs­projekte aufgesetzte Fonds in Fidschi hat Vorbildcharakter, ist aber nicht ausreichend finan­ziert. Hier könnten Mittel aus dem neuen Fonds für Verluste und Schä­den einen wesentlichen Beitrag leisten. Auf lange Sicht werden Ausgestaltung und Finanzierung freiwilliger Umsiedlungen als Betätigungsfeld von Entwicklungspolitik im Bereich Klimamobilität immer wichtiger werden.

Ein zweiter Bereich mit hohem Handlungs- und Finanzierungsdruck ist die klimawandelbedingte Binnenvertreibung. Hier besteht nicht nur Bedarf an der För­derung dauerhafter Lösungen wie lokaler Integration. Es geht auch darum, Binnenvertriebene systematisch in Maßnahmen der Katastrophenrisikominderung sowie in Klimaanpassungs- und Entwicklungsplänen zu berücksichtigen.

Ein dritter Anwendungsbereich ist die Unterstützung für Städte. Im Zuge des Klimawandels verstärken sich Urbanisierungstrends. In den dadurch entstehenden informellen Siedlungen sind Basisdienstleistungen häufig gar nicht oder nur ein­geschränkt verfügbar; ein Leben in Sicher­heit und Würde ist nicht gewährleistet. Hier bedarf es vorausschauender Pla­nung für adäquaten Wohnraum sowie für quan­titativen Ausbau und klimaangepassten Umbau städtischer Infrastruktur und von Dienstleistungen wie Wasserversorgung oder Nahverkehr.

Technische Unterstützungs­strukturen stärken

Neben der Bereitstellung von Finanzierung ist technische Unterstützung ausschlag­gebend dafür, einen effektiven Einsatz der Mittel zu ermöglichen. Dazu sollten regio­nale, staat­liche und subnationale Anstrengungen zu Aufbau und Stärkung insti­tu­tioneller Kapazitäten und lokaler Syste­me, etwa für Katastrophenrisikominderung, unterstützt werden. Gerade jene Länder und Bevölkerungsgruppen, die am drin­gendsten auf Unterstützung angewiesen sind, ver­fügen meist über nur geringe Kapa­zitäten, auf internationale Fonds zuzugreifen und eingeworbene Mittel fristgerecht und regelkonform abfließen zu lassen. Betroffenen Gemeinden direkte Finanzierung bereitzustellen bietet Potential für einen besonders zielgerichteten und be­darfs­orientierten Mitteleinsatz. Gleichzeitig wird hierbei die große Bedeutung technischer Begleitung über den gesamten Projekt­zyklus ersichtlich – vom Projektentwurf über die Antragstellung bis hin zur Um­setzung konkreter Maßnahmen.

Eine Schlüsselrolle kommt hier dem 2019 gegründeten Santiago Network on Loss and Damage zu. Es hat den Auftrag, besonders gefährdeten Ländern Zugang zu technischer Expertise und Ressourcen zu eröffnen, um klimawandelbedingte Ver­luste und Schä­den abzuwenden oder ihre Auswirkungen zu minimieren. Bei der finanziellen Aus­stattung des Netzwerks muss sichergestellt werden, dass es nicht nur punktuelle Unterstützung leisten, son­dern auch zum Kapazitätsaufbau beitragen kann. Um die Unterstützungsmaßnahmen nachhaltiger zu gestalten, sollte das Netz­werk in seiner Arbeit darüber hinaus auf partizipative Methoden aus der Ent­wicklungszusammen­arbeit zurückgreifen. Dies schließt ein, indigene Expertise in Entscheidungsprozesse einzubinden und die unterschiedlichen Risiken, Ver­wundbarkeiten und Bedürf­nisse von Frauen und Mädchen sowie mar­ginalisierten Personengruppen wie in­di­genen Bevölkerungen, LGBTQIA+-Personen oder Menschen mit Behinderungen syste­matisch zu beachten.

Migrationspolitische Lösungen bereitstellen

Die Berücksichtigung menschlicher Mobi­lität im neuen Fonds für Verluste und Schäden vergrößert den finanziellen Hand­lungsspielraum, Voraussetzungen für siche­res Bleiben zu schaffen oder Menschen auf der Flucht zu unterstützen. Das reicht aber nicht aus, um weitgehend selbstbestimmte Mobilitätsentscheidungen zu ermöglichen und Migration als Anpassungs- und Risiko­minderungsstrategie zu unter­stützen: Im Einklang mit den Zielen des Globalen Pakts für sichere, geordnete und reguläre Migra­tion müssen hierfür legale Migrationswege für vom Klimawandel besonders betroffene Personen ausgeweitet werden.

Folgende Handlungsfelder bieten sich an: Für Schutzbedürftige stehen sichere Zu­gangswege in Staaten des Globalen Nordens im Vordergrund, etwa in Form des häufig diskutierten Klimapasses. Auch die Förde­rung regionaler Freizügigkeit kann dazu beitragen, dass gefährdete Menschen siche­re und reguläre Mobilität als Anpassungsstrategie zur Verfügung haben. Zusätz­lich sollte Klimawandelbetroffenheit bei der Arbeitskräfteanwerbung aus Partner­ländern als wichtiges Auswahlkriterium hinzu­gezogen werden, um den bestehenden Migra­­tionsdruck mit Hilfe selbstbestimmter Mobi­lität abzufedern.

Angesichts der polarisierten Debatte über Flüchtlingsschutz und der Wider­stände gegen Zuwanderung in Deutschland und anderen EU-Mitglied­staaten sind derartige Initiativen politisch voraussetzungsvoll. Vor dem Hintergrund des weiter wachsenden Migrationsdrucks sind sie aber un­erlässlich, um Zuwanderung aktiv zu ge­stalten. Die derzeit von vielen Regie­run­gen verfolgte Politik der Migrations­abwehr ist keine dauerhaft trag­fähige Alternative. Abgesehen von den hohen menschenrechtlichen und wirtschaftlichen Kosten ist sie in An­betracht der bevorstehenden kli­ma­tischen Veränderungen letztlich zum Schei­tern verurteilt.