Die EU und Global Britain: So nah, so fern

Selbstdarstellung als globale Führungsmacht

Schon die ehemalige Premier­ministerin Theresa May hatte als Narrativ der bri­tischen Außenpolitik nach dem Brexit »Global Britain« ausgerufen (vgl. SWP-Ak­tuell 29/2018). Boris Johnson will das VK nach vollzogenem Brexit als eigenständige glo­bale Führungsmacht be­haupten. Mit der Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy (IR) hat seine Regie­rung nun ihre Vor­stellungen von »Global Britain« kon­kretisiert. Im Vor­dergrund stehen vier Aspekte: (1) eine akti­vere Nut­zung von Partnerschaften und Alli­anzen; (2) Groß­britanniens Rolle als energischer Ver­fechter des freien und offenen Handels; (3) eine eigenständige Außenpolitik, die For­schung und Entwicklung, Entwicklungszusammen­arbeit und »soft power« ver­bin­det, sowie (4) eine schlagkräftige Sicher­heits­politik mit glo­baler Reichweite.

Das Ambitionsniveau von »Global Britain« ist dabei (rhetorisch) hoch: Großbritannien sieht sich als »game changer nation«, »a force for good in the world« und »science and tech superpower«. Es möchte nach dem Brexit eigenständig in internatio­nalen Fragen ent­scheiden, zum Beispiel als Vorreiter gegen den Klimawandel, aber auch als Agenda­setter, etwa durch schnelle Sanktionen gegen Belarus im Sommer 2020.

Ablehnung der EU als außen­politischer Akteur und Partner

Eine Zusammenarbeit mit der EU in der Außen- und Sicherheitspolitik lehnt die britische Regierung bisher weitgehend ab. Während die Kooperation in diesem Be­reich mit einzelnen EU-Staaten, allen voran Frankreich und Deutschland, großteils vom Brexit ab­ge­kop­pelt wurde, hat die Zusammenarbeit mit der EU an sich deutlich ge­litten. Pre­mier Johnson unterschrieb noch im Januar 2020 gemeinsam mit dem Aus­trittsabkommen die (rechtlich unverbind­liche) poli­tische Erklärung über die zu­künftigen EU-VK-Beziehungen, die unter anderem das Ziel einer engen »Sicherheitspartnerschaft« be­inhaltete. Hierzu sollten ein regelmäßiger Austausch in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungs­politik ge­hören, eine Abstim­mung bei Sanktionen oder die Beteiligung des VK an Operationen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP).

Davon ist bei der Aushandlung des künf­tigen Verhältnisses 2020 nichts geblie­ben. Wenige Tage nach Unterschrift der politi­schen Erklärung veröffentlichte die britische Regierung ihr Verhandlungsmandat, in dem sie keine institutionalisierte Zusammen­arbeit mit der EU in der Außen- und Sicher­heitspolitik mehr vorsah. Das Wort »Vertei­digung« oder Bezüge zur Ko­opera­tion auf diesem Gebiet fehlten. Als Folge sucht man Regelungen zur Koope­ra­tion in der Außen- und Sicherheitspolitik im HKA ver­geblich. Ein Austausch über diese Themen ist selbst in den mit dem HKA ge­schaffe­nen EU-VK-Institutionen nicht ge­plant. US-Außen­minis­ter Antony Blinken nahm jüngst am EU-Außen­minis­terrat als Gast teil – der­gleichen wünscht London nicht.

Auch in der IR blendet London die EU als Akteur oder gar Partner in der Außen- und Sicherheitspolitik aus; erwähnt wird sie ausschließlich als Partner in der Klima­politik. Zudem hat das britische Außen­ministerium dem EU-Bot­schafter die diplo­matische Anerkennung mit dem Argument verwehrt, damit einen Präzedenzfall für andere internationale Orga­nisationen zu setzen. Dies ist wenig über­zeugend, zumal nicht nur alle anderen 140 Drittstaaten mit EU-Delegation deren Bot­schafter anerkennen, sondern auch das VK bis zu seinem EU-Austritt Personal für den Europäischen Auswär­tigen Dienst gestellt und mit diesem zusammenge­arbeitet hat. In seiner Rede auf der Münch­ner Sicherheitskonferenz 2021 skizziert Boris Johnson ein »Global Britain«, das sich für das Erstarken des Wes­tens und die multilaterale Weltordnung einsetzt – in der die EU aber in der Außen- und Sicher­heitspolitik nicht vorkommt.

Ähnlich trüb sind die Aussichten in der Verteidigungs­politik. Die EU hat Großbritan­nien an­geboten, sich unter den regulä­ren Bedingun­gen für Dritt­staaten an GSVP-Ope­ratio­nen oder Projekten der Ständigen Struk­tu­rier­ten Zusammenarbeit zu beteiligen. Letzteres streben mittlerweile selbst die USA an. Die britische Regierung hingegen lehnt alle Möglichkeiten ab.

Mögliche Formate

In der Folge findet die Zusammenarbeit zwischen dem VK und den EU-Staaten in der Außen- und Sicher­heitspolitik zurzeit pri­mär in flexib­len Formaten statt. Diese soll­ten im gegen­seitigen Interesse genutzt wer­den, um – oft in parallelen Prozessen – London in inter­nationalen Fragen im euro­päischen Rahmen zu halten, externe Spal­tungs­versuche zu unterbinden und Groß­britanniens Beziehung zur EU aufrecht­zu­erhalten. Folgende Formate bieten sich an:

Das derzeit oft diskutierte E3-Format, be­stehend aus Frankreich, Großbritannien und Deutschland, bezieht seine Reputation vor allem aus den Verhandlungen zum Nuklear­abkommen mit dem Iran seit 2003. Seit 2016 ist seine Bedeutung gestiegen: Es gilt als Mög­lichkeit, trotz des Brexits außen­politische Ko­ordi­nierung zwischen den drei großen euro­päischen Ländern zu gewährleisten, der schwachen GASP Anstöße zu geben und den Umgang mit dem schwierigen US-Präsi­denten Donald Trump (2017–2021) abzustimmen. Treffen fanden häufiger statt, die Themenpalette wurde verbreitert (vom Südchinesischen Meer bis zur Vergiftung des Agen­ten Sergej Skripal), neben den Außen­ministern trafen sich die Verteidigungs­minister, Part­ner wurden assoziiert. Das E3-For­mat er­laubt, London auch ohne institu­tio­nelles Abkommen in EU-Entscheidungen indirekt einzu­beziehen, Positionierungen über EU-Themen hinaus abzusprechen und gemein­sam vor­zugehen.

Allerdings befürchten andere EU-Staaten ein exklusives und intransparen­tes Format, das die europäische Ge­schlossen­heit zu unter­minieren droht, Interessen anderer Staaten nicht berücksichtigt oder gar als Direk­torat Entscheidungen vorgibt. Die Atom­verhandlungen mit dem Iran wurden über eine einflussreiche Rolle des HV an die EU angebunden; dieser war bei der jüngsten Wiederbelebung des Formats jedoch nicht anwesend. Auch gilt es zu verhindern, dass London einen Erfolg der E3 als Miss­erfolg der EU-Außenpolitik deklariert und die normative Auseinandersetzung voran­treibt.

Erfolgversprechend mit Blick auf Ergebnisse und Akzeptanz scheint eine themenspezifische temporäre Ergänzung: E3 + X. Wenn es um die östliche Nachbarschaft der EU geht, könnte etwa Polen dazukommen. Für die EU-Nato-Ko­ope­ration böte sich E3 + Nato-General­sekretär + EU HV an. Berlin und Paris sollten darauf drängen, den HV einzubinden, um die Legitimität der Union zu stärken. Er könnte ihre Interessen ver­treten und als »watchdog« der anderen EU-Staaten deren Positionen einbringen. Per­spektivisch könnte auch der lang diskutierte »Europäische Sicherheitsrat« zur Einbettung Londons genutzt werden, zu dem aber noch viele Fragen geklärt werden müssten.

Die Quad, in diesem Fall die E3 und die USA, hat in der Vergangenheit auf Ebene der poli­ti­schen Direktoren gut funktioniert, was Infor­ma­tionsaustausch und Ko­ordinie­rung angeht. Seit Blinken US-Außen­minis­ter ist, traf sich zudem die Außenminister-Quad mehrfach, etwa zum Iran, zu Myan­mar und China.

Wie bei den E3 liegt die Heraus­forderung der Quad darin, dass andere EU-Staaten ihre Nichtbeteiligung kritisieren, allen voran Polen, Italien und Spa­nien. Zu Recht ver­weisen Letztere darauf, dass sie bei bestimm­ten Themen genauso viel oder mehr Ein­fluss oder Fähigkeiten einbringen kön­nen wie die E3, etwa mit Blick auf die Süd­flanke der EU. Die USA haben aus Sorge vor sol­chen Beschwerden den Begriff »Quad« lange vermieden. Londons Fokus auf die E3 und die Quad deutet auf ein bri­tisches Politikverständnis hin, das auf die USA und große Staaten setzt, anstatt themenbezogen nach relevanten Akteuren zu suchen. Diese Les­art sollte sich Berlin nicht zu eigen machen, sondern wie beim E3-Format auf einer the­men­spezifischen tem­porären Erweiterung der Quad insistieren. So könnte Deutschland in seiner Brückenfunktion sicherstellen, dass auch die Interessen der EU-Partner einbezogen werden.

Auf globaler Ebene bietet sich als flexibles Format die G7 auch zur Koor­dination in der Außen- und Sicherheits­politik an. Lon­don hat während seiner G7-Präsident­schaft das Format für außen­politische Koordinierung genutzt, begünstigt durch den Macht­wechsel in Washington. Vorteil ist hier, dass die EU bereits G7-Mit­glied ist und der HV an den Erklärungen der G7-Außen­minister betei­ligt war. Nach Groß­britan­nien übernimmt 2022 Deutschland die G7-Präsi­dentschaft, könnte also die außen- und sicherheitspolitische Nutzung des Formats fortführen.

Die Nato bleibt das zentrale militärpolitische Forum für europäische und transatlantische Koordination. Es liegt daher in bei­der­seitigem Interesse, dass Großbritannien ein starker und verlässlicher Partner bleibt. Aus deutscher Sicht ergänzen EU-Vertei­di­gungsinitiativen die Nato-Verpflichtungen und erhöhen die europäische Handlungs­fähigkeit. Deshalb sollte die Nato-EU-Koope­ration für eine weitere Anbindung des VK an EU-Initiativen genutzt werden. Versuche, EU und Nato gegeneinander auszuspielen, gilt es indes zu unterbinden.

Überdies sollte Deutschland dort, wo es seinen Interessen entspricht, die bi­laterale Koordinierung mit London anstre­ben und durch regelmäßigen Austausch stärken. Bi‑ und minilaterale Gespräche mit London könnten zum Beispiel dazu dienen, EU-Sank­tions­entschei­dungen zu flankieren. London hat sich seit dem Brexit-Referen­dum um engere bila­terale Beziehungen be­müht, nicht zuletzt aufgrund der Annahme, Berlin könne die EU-Verhandlungen (und EU-Politiken allgemein) maßgeblich be­einflussen. Deutschland hingegen hat Wert darauf gelegt, die Zusammenarbeit mit den EU‑27 zu priorisieren und den Eindruck zu ver­meiden, eine bilaterale Kooperation könne diejenige innerhalb der EU unter­minieren.

Nach dem Vollzug des Brexits besteht Spielraum für Deutschland, diese Balance hin zu etwas mehr bilateraler Kooperation mit dem VK zu verlagern. Denn gerade in der Außen- und Sicherheitspolitik ist die Entscheidungsautonomie der EU nicht ge­fähr­det; vielmehr ist es sinnvoll und gebo­ten, London parallel einzubinden, solange dies in Ergän­zung und nicht anstelle der außen- und sicherheitspolitischen Kooperation inner­halb der EU stattfindet. Die seit langem geplante Unterzeichnung der ge­mein­samen Erklärung zur bilateralen Zusam­menarbeit in der Außen- und Sicher­heitspolitik könnte hier ein positives Signal senden.

Ad‑hoc-Koordinierung mit der EU: Schließlich sollte sich Deutschland dafür ein­setzen, dass trotz des schwierigen Ver­hält­nisses zwischen EU und britischer Regie­rung alle flexiblen Möglichkeiten zur EU-VK-Koordinierung ausgeschöpft werden. Vorbild hierfür könnte die zu­nehmende Abstimmung mit den USA sein: In Analogie zu den Besuchen von US-Präsident und US‑Außenminister im Europäischen Rat bzw. Außenministerrat könnte etwa der britische Außenminister eingeladen werden zu Bera­tungen zum Umgang mit Russland oder zum Vorgehen im Indo-Pazifik. Solche Ad‑hoc-Formate könnten schrittweise Ver­trauen aufbauen und in Einzelfragen den Nutzen gegenseitiger Ko­ordinierung unter­streichen, ohne dass die Entscheidungs­autonomie der EU oder die britische Souve­ränität eingeschränkt würden.

Zielkonflikte mit Blick auf die künftige Zusammenarbeit

Die Einbindung Großbritanniens in außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Ko­operation(en) stellt gerade Deutschland vor erheb­liche Zielkonflikte, muss es doch zwei durch den Brexit gegensätzlich gewor­dene Interessen ab­wägen: Einerseits bleibt das Vereinigte Königreich ein wich­tiger Part­ner, mit dem Deutschland viele Interessen, Werte und Herausforderun­gen teilt. Ande­rerseits erschwert die ideo­logisch getriebene grund­sätzliche Ab­leh­nung Groß­britan­ni­ens, mit der EU in der Außen- und Sicher­heitspolitik zu ko­ope­rie­ren, die Ab­stim­mung derzeit beträchtlich. Solange die briti­sche Regierung eine Zusammenarbeit mit der EU hier so ka­te­gorisch ablehnt, sind Partner wie Deutsch­land und Frank­reich gezwungen zu wäh­len: zwi­schen einer Koordination inner­halb der EU und einer bi- bzw. multilateralen Zu­sam­men­arbeit mit dem VK. Dieser Ziel­konflikt wird sich angesichts der ver­här­te­ten Positio­nen nicht kurzfristig lösen lassen.

Mittelfristig ist daher mit »ad hocism« und Kooperationen in kleineren Formaten (wie den E3) zu rechnen. Informelle Kontakte zwi­schen dem VK und der EU bzw. einzel­nen EU-Staaten werden dominieren, dar­über hinaus wird bei gemeinsamen Inter­essen eine themengebundene Koordination stattfinden, beispielsweise bei Sanktionen. Die belas­teten EU-VK-Beziehungen setzen jedoch auch der bilateralen Kooperation Grenzen, denn je weiter sich der Konflikt zwischen der EU und dem VK zuspitzt, etwa was Nordirland oder die Impf­stoff­verteilung angeht, desto schwieriger wird es für Deutschland und andere EU-Staaten wie Irland, normale Beziehungen zu Lon­don zu pflegen. Gleich­zeitig kann eine erfolgreiche mittelfristige Kooperation (z. B. in den E3, der G7 oder bilateral) funktionierende Arbeitszusammenhänge wiederher­stellen, Vertrauen aufbauen und posi­tive Ergebnisse zeiti­gen – und somit die Basis für eine lang­fris­tige institu­tionalisierte Kooperation legen. Deutschland sollte sich dafür einset­zen, dass sich die EU-Länder untereinander über ihre bila­terale Zusammen­arbeit mit dem VK aus­tauschen, damit sie nicht gegen­einander ausgespielt werden.

Thematisch ist sich die EU bzw. Deutsch­land mit Großbritannien bei den meis­ten außenpolitischen Dossiers einig. Hier ist Kooperation möglich, etwa mit Blick auf die COP26, den Iran oder Russland. Einige we­nige Felder bergen Konfliktstoff, vor allem han­delspolitische und regulatorische Fragen sowie pandemiebezogene Themen (Impf­stoffe). Diese drohen das angespannte Ver­hältnis zu dominieren, wie der aktuelle Konflikt um das Nordirland-Protokoll zeigt.

Langfristiges Ziel sollte eine Normalisierung und Institutionalisierung der EU-VK-Beziehungen sein. Voraussetzung hierfür wären eine größere Offenheit der EU; eine veränderte politische Position Londons; eine erfolgreichere EU-Außenpolitik, die die Union als Partner attraktiver macht, oder eine Veränderung der internationalen Sicher­heitslage, die mehr Kooperation erfordert. Das Superwahljahr 2024, in dem in den USA, in Großbritannien und der EU gewählt wird und sich alle drei Akteure potentiell neu aufstellen, könnte den Weg ebnen für qua­li­tativ neue Bezie­hungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich.

Bis dahin sollte das deutsche Interesse darauf ausgerichtet sein, durch regelmäßigen Austausch eine enge Koordi­nation mit London zu gewährleisten, und zwar in bi- und minilateralen For­maten sowie in der Nato. Das übergeordnete Ziel sollte stets sein, die Außen- und Sicher­heitspolitik der EU grundsätzlich und nachhaltig zu stärken. Jegliche Versuche Londons, kleinere For­mate gegen die EU als Ganzes oder einzelne EU-Staaten gegeneinander auszuspielen und damit die Union zu schwächen oder vor­zuführen, müssen abgewehrt werden. Die EU wie ihre Mitglied­staaten müssen sich darüber im Klaren sein, dass die Zu­sam­menarbeit mit London auf absehbare Zeit schwierig sein wird.