Tanz auf der Brexit-Klippe

Breite Front gegen Chequers

Doch gerade diese politische Erklärung bildet das zweite große Hindernis für eine Einigung. Lange hat die britische Regierung vor allem mit sich selbst über das künftige Verhältnis zu den EU-27 verhandelt, während diese sich auf eine klare Position zurückgezogen haben: Das Vereinigte Königreich solle sich in die bestehenden Drittstaaten-Beziehun­gen der EU einordnen, also entweder wie etwa Norwegen mit allen Rechten und Pflichten am Binnen­markt teilnehmen oder als Dritt­staat wie Kanada ein vertieftes Freihandelsabkommen mit der Union schließen. Dann wäre zwar zollfreier Handel möglich, aber die Folge wären auch deutliche Ein­schnitte beim Marktzugang, so etwa für Arbeits­kräfte oder (Finanz-)Dienstleistungen oder durch Ausklammerung aus dem ge­mein­samen Regulierungsraum der Union.

Unter hohem politischen Druck hat Theresa May im Juli 2018 ihre Regierung auf eine Strategie eingeschworen, die nach dem Ort des Treffens Chequers-Plan ge­nannt wird. Demnach will sie Großbritannien über ein »gemeinsames Regelbuch« im Binnenmarkt für Waren der EU halten. Auch in der Zollunion soll das Land mittel­fristig bleiben, bis neue technische Möglich­keiten für eine Doppellösung gefunden sind. Aus den übrigen Freiheiten für Dienst­leistungen, Kapital und Personen hingegen will sie Großbritannien herausnehmen, ebenso wie aus den anderen Politikbereichen der EU. Für rein inländische Produkte sollen deren Regeln ebenfalls nicht gelten und das britische Parlament soll ein Veto­recht behalten.

Diese Lösung würde tatsächlich die Not­wendigkeit für Kontrollen in Nordirland fast völlig aufheben. Aber: Sowohl die harten EU-Gegner in Großbritannien als auch die EU-27 lehnen Mays Chequers-Plan strikt ab. EU-Gegner wie der einsti­ge briti­sche Außenminister Boris Johnson sehen im Chequers-Plan das Vorhaben, das Ver­einigte Königreich langfristig in einem »Vasallenstatus« an die Union zu binden, indem es Teile ihrer Gesetzgebung akzep­tiert, ohne darüber mitzubestimmen. Dagegen stellten EU-Verhandlungsführer Barnier und die 27 EU-Staats- und Regierungschefs klar, dass Teile des Chequers-Plans zwar eine gute Voraussetzung für die Verhandlungen seien, aber der wichtigste Vorschlag, näm­lich die partielle Beteiligung am Binnenmarkt ohne rechtsverbindliche Durchsetzung, rote Linien der EU überschreite. Die vier Freiheiten auseinanderzudividieren gefährde den Binnenmarkt und verschaffe gleichzeitig britischen Unter­nehmen unfaire Wettbewerbsvorteile gegenüber ihren Konkurrenten aus der EU.

Zusammengefasst: Um den nordirischen Backstop abzu­federn, sollte die politische Erklärung über das künftige Verhältnis von EU und Groß­britannien so spezifisch wie möglich sein. Doch je detaillierter die Erklä­rung wird, desto stärker wird die EU auf ihren roten Linien in Bezug auf die Integri­tät des Binnenmarkts beharren und mehr Zugeständnisse von den Briten fordern. Das wiederum erhöht die Gefahr, dass das Aus­trittsabkom­men bei den Brexit-Befürwortern im britischen Parlament durchfällt.

Szenario 1: Geordneter Brexit

Das Szenario, auf das die Verhandlungs­führer beider Seiten hinarbeiten, ist der geordnete Brexit am 29. März 2019. Voraus­setzung hierfür ist, dass sich die EU-27 und Großbritannien bis dahin auf das Austrittsabkommen und die politische Erklärung geeinigt haben. Aus Sicht der EU-27 erfor­dert dies zwingend eine rechtsverbindliche Regelung für die irisch-britische Grenze in Nordirland, die übrigen Trennungsmodalitäten und den Übergang. Um genug Zeit für die parlamentarischen Zustimmungs- und Umsetzungsprozesse zu haben, müssen sich die beiden Seiten im Herbst 2018 einigen. Das britische Parlament hat der Regie­rung eine Frist bis zum 21. Januar 2019 gesetzt, um die Austrittsverhandlungen abzuschließen. Andernfalls muss die Regie­rung die Zu­stimmung des Parlaments zu einem neuen Mandat einholen, was an­gesichts der Mehr­heitsverhältnisse schwie­rig werden dürfte.

Kommt die Einigung zwischen britischer Regierung und EU-27 zustande, sind noch einige Schritte zu gehen. Der kritischste ist, wie dargelegt wurde, die Abstimmung im britischen Unterhaus. Es deutet sich bereits die Strategie der Regierung May an, ihre eigenen Parlamentarier zur Zustimmung zu bewegen: Entweder akzeptieren sie Mays mit der EU ausverhandeltes Abkommen oder sie tragen persönlich die politische Verantwortung für die Konsequenzen eines »No Deal« und nehmen damit womöglich Neuwahlen oder gar ein zweites Referendum unter einer Labour-Regierung in Kauf.

Gelingt es May, das Abkommen im briti­schen Parlament durchzusetzen, ist zum Schluss noch die Zustimmung im Europäischen Parlament und im Rat der EU nötig. Zwar hat das EP ebenfalls klare Bedingungen an die Brexit-Verhandlungen geknüpft, allen voran den Schutz der Bürger­rechte und das Offenhalten der Grenze zu Nord­irland. Diese Bedingungen sind aber weit­gehend deckungsgleich mit den Priori­täten, welche die 27 nationalen Regierungen ver­abschiedet haben. Daher ist unwahrscheinlich, dass die Mitgliedstaaten dem Abkommen zustimmen, während das EP es ablehnt.

Großbritannien könnte dann zum 29. März 2019 geordnet aus der EU aus­treten und bis mindestens Ende 2020 als Teil der Übergangsphase de facto in Binnen­markt und Zollunion verbleiben. Gelöst werden können die Konflikte über das künf­tige Verhältnis zwischen EU und Groß­britan­nien jedoch erst in der Übergangszeit. Die Unsicherheit über die künftigen Be­ziehungen zwischen Großbritannien und EU bleibt also bestehen, die nächste Klippe droht dann zum 1. Januar 2021.

Szenario 2: Verlängerung

Lehnt das britische Parlament das Verhandlungsergebnis ab oder scheitern gar die Ver­handlungen an unvereinbaren Interessen, droht eine politisch wie wirtschaftlich äußerst volatile Situation. Eine Regierungs­krise in Großbritannien ist dann fast unaus­weichlich, ebenso wie neue Verhandlungen unter den EU-27 über das weitere Vorgehen. Logische Konsequenz in der Innenpolitik wären der Sturz Theresa Mays und entweder ein neuer Premier­minister aus der Konser­vativen Partei oder Neuwahlen.

Um während dieser innerbritischen Krise die Situation zwischen EU-27 und Großbritannien zu entschärfen, wäre es rechtlich am einfachsten, die Austrittsverhandlungen gemäß Artikel 50 EUV zu verlängern. Dazu wäre ein einstimmiger Beschluss des Euro­päischen Rates im Einvernehmen mit Groß­britannien nötig. Es gibt keine rechtlichen Grenzen dafür, wie lange oder wie oft die Frist verlängert werden kann. Während dieses Zeitraums bliebe Großbritannien EU-Mitglied mit allen Rechten und Pflichten. So müsste es im Mai 2019 Europawahlen abhalten, die sich leicht in eine Abstimmung über den Brexit wandeln dürften.

Allerdings haben die Brexit-Befürworter als Teil der Austrittsgesetzgebung in Groß­britannien durchgesetzt, dass das Austrittsdatum parlamentarisch auf den 29. März 2019 festgelegt wurde. Deshalb kann die britische Regierung eine Verlängerung nur beantragen oder ihr zustimmen, wenn sie dafür ebenfalls das Plazet des Parlaments bekommen hat. Etliche Brexit-Befürworter wie Landwirt­schaftsminister Michael Gove unterstützen die Strategie der Regierung indes nur, weil sie Großbritannien »über die Linie« bringen wollen. Aus diesem Grund wäre eine solche Verlängerung vor Neuwahlen mindestens so schwer durch das britische Parlament zu bekommen wie ein Verhandlungsergebnis.

Szenario 3: »Managed No Deal«

Kommt es weder zur Einigung noch zur Fristverlängerung, sieht der EU-Vertrag vor, dass Großbritannien automatisch die Union ohne jegliche Regelung verlässt. Beim Han­del gibt es dann zwar die WTO-Regeln als Rückfalloption einschließlich der verpflich­tenden Wiedereinführung von Zöllen. Viele andere Bereiche hingegen wären völlig un­geregelt. Die wirtschaftlichen, politischen und per­sönlichen Folgen wären gravierend.

Daher trifft die britische Regierung Vor­kehrungen für den Fall, dass keine Eini­gung zustande kommt. Sie glaubt, die Kon­sequenzen eines solchen Scheiterns durch eine Serie von Einzelabsprachen abfedern zu können, sei es mit der EU als Ganzes oder ihren Mitgliedstaaten. Im Sinne eines solchen »Managed No Deal« hat die briti­sche Regierung bereits an alle 27 EU-Mit­glied­staaten geschrieben, etwa um im Notfall bilateral den Zugang zu ihren Luft­räumen für britische Fluggesellschaften auszuhandeln. Auch Vertreter der betroffenen Bürgerinnen und Bürger werben immer wieder dafür, deren Rechte nötigen­falls über sepa­rate Absprachen zu sichern.

Die Voraussetzungen für einen »Managed No Deal« sind jedoch denkbar schlecht. Dazu zählen ein volatiles politisches Um­feld in Großbritannien, gerade geplatzte Verhandlungen, ein mög­licher Stopp briti­scher Haushaltszahlungen an die EU, ein Europaparlament mitten im Wahlkampf und ein enormer Regelungs­bedarf. All dies lässt Zweifel aufkommen, dass kurzfristig ein einvernehmliches Management ohne Austrittsabkommen möglich ist.

Szenario 4: »Disruptive No Deal«

Der Übergang zum negativsten Szenario, einem disruptiven Brexit ohne gemeinsame Vereinbarungen, ist daher fließend. Recht­lich bleibt dies die Nulloption: Großbritan­nien verlässt die EU ohne Übergangsphase, Regelung für Bürgerinnen und Bürger der EU und Ausblick auf künftige Kooperation.

Doch auch in diesem Fall sollten und werden die Administrationen auf beiden Seiten daran arbeiten, die Folgen zu mil­dern und völliges Chaos zu vermeiden. Die Europäische Kommission geht in ihren Mitteilungen zur »Brexit Preparedness« davon aus, dass zumindest kurzfristig nur unilaterale Maßnahmen beider Seiten möglich sind, um die schlimmsten Kon­sequenzen abzufedern. Auch wenn dann die Flugzeuge noch den Ärmelkanal über­queren: Allein die Wiedereinführung von Zöllen und die abrupte Herauslösung der zweitgrößten EU-Wirtschaft aus dem euro­päischen Regulierungsraum werden erheb­liche Turbulenzen nach sich ziehen.

Aber selbst dann wird man im Gespräch bleiben müssen. Großbritannien wird in jedem Brexit-Szenario nach wie vor einer der wichtigsten Nachbarn der EU sein. Selbst wenn die Zusammenarbeit über Jahre beeinträchtigt wäre, werden beide Seiten auch und gerade nach einem disruptiven Brexit an den Verhandlungstisch zurückkehren müssen, um die Scherben aufzusammeln und Kooperation zu ermöglichen.

Randszenario: Zweites Referendum

Ein zumindest denkbarer Ausgang bei Scheitern der Verhandlungen ist schließlich ein zweites Referendum. Grundsätzlich haben europäische Politiker wie der Präsi­dent des Europäischen Rates, Donald Tusk, immer wieder die Möglichkeit betont, dass Großbritannien noch in der EU bleiben könne. Nach herrschender Meinung gilt dies recht­lich zumindest so lange, bis der Brexit im März 2019 formell vollzogen ist.

Politisch liegt eine weitere Volksabstimmung jedoch in weiter Ferne. Bisher ist kein Meinungsumschwung in der Frage des Brexits zu beobachten. Abgesehen von ein­zelnen Ausreißern zeigen Umfragen seit 2016 durchweg, dass die Bevölkerung im Hinblick auf eine EU-Mitgliedschaft in nahezu zwei gleich große Hälften gespalten bleibt, zuletzt mit marginalem Vorsprung für den Verbleib.

Außerdem müsste das britische Parlament einem neuerlichen Referendum zustimmen. Das dürften die aktuellen Mehrheitsverhält­nisse verhindern. Hinzu kommt der Faktor Zeit, denn das Verfahren zum letzten Refe­rendum 2016 dauerte über sechs Monate. Zwingend nötig wären also Neuwahlen im Vereinigten Königreich, der Wahl­sieg einer Partei oder Koalition, die sich für eine neue Volksabstimmung ausspricht, und eine ver­längerte Verhandlungsfrist gemäß Artikel 50 EUV, um dieses Referendum abzuhalten.

Diese Kette von Ereignissen ist möglich geworden, seit Labour auf ihrem Parteitag im September 2018 eine zweite Volks­abstimmung als Rückfalloption prinzipiell befürwortet hat. Allerdings konnte sich Labour bisher nicht dazu durchringen, ausdrücklich den Verbleib in der EU als Option bei dem Referendum zu fordern.