Strategische Souveränität neu denken

Europas neue konfrontative Sicherheitsordnung

Im Laufe der letzten drei Deka­den ist die Idee einer europäischen Sicherheitsordnung degeneriert, nämlich von der Hoffnung auf eine »dauerhafte und gerechte Friedens­ordnung von Van­couver bis Wladiwostok« (Hans-Dietrich Genscher) zu einer zunehmend ant­agonistischen Konstellation zwi­schen dem Westen und Russland unter Füh­rung von Präsident Wladimir Putin. Ausdruck dieser Entwicklung waren bereits der Geor­gien-Krieg, die Annexion der Krim und das russische Vorgehen in Syrien.

Mit dem Ukraine-Krieg zeichnet sich der Übergang zu einer konfrontativen europäischen Sicherheitsordnung ab. Diese mani­festiert sich nicht nur in der Ukraine und im Verhältnis zwischen den EU- bzw. Nato-Staaten und Russland, sondern auch in der weiteren Nachbarschaft der EU wie etwa im Westbalkan, im Nahen Osten oder in Mali.

EU und Nato bestehen als wesentliche Säulen der »alten Ordnung« fort und schei­nen infolge des Angriffs sogar, nach innen gestärkt, an Bedeutung zu gewinnen. Gro­ßen Scha­den genommen haben dagegen jene Insti­tutionen, die nicht zuletzt dazu dienten, Russ­land in die europäische Ord­nung einzubinden, allen voran OSZE und Europarat. Nato-Russland-Rat und Nato-Russland-Grundakte sind möglicherweise dauerhaft zerstört.

Diese neue Konstellation hat unmittel­bare Auswirkungen auf die Möglichkeiten und Grenzen europäischer strategischer Souveränität. Erstens werden die Mitgliedstaaten der EU sowie die europäischen Nato-Partner erhebliche Kosten schultern müssen, um sich von Russland energie­politisch abzukoppeln und zugleich die sicherheits- und machtpolitischen Ambitio­nen des Kremls einzudämmen. Damit blei­ben weniger Aufmerksamkeit und Ressour­cen für Politikfelder, die nicht direkt mit dieser Herausforderung zusammenhängen.

Zweitens hat Putin deutlich gemacht, dass es ihm nicht nur um das Nachbarland geht, sondern um eine grundlegendere Neu­ordnung europäischer Sicherheit. Das hieße auch, die russische Vor­macht im »postsowjetischen Raum« wiederherzustellen. Damit eng verbunden ist ferner das Ziel, die USA politisch und sicherheitspolitisch aus Euro­pa zu ver­drängen.

Drittens müssen EU und Nato klären, wie sie ihre jeweiligen Erweiterungsprozesse und -perspektiven unter den Be­dingungen einer konfrontativen Sicherheits­ordnung fortführen wollen und kön­nen. Auf kürzere und mittlere Sicht wird vor allem in Schwe­den und Finnland über einen schnellen Nato-Beitritt debattiert (siehe SWP-Aktuell 19/2022). Bislang gibt es wenig An­zeichen dafür, dass auch andere bünd­nisfreie EU-Staaten wie Irland, Malta oder Österreich ihren Status ernsthaft überdenken wollen.

Mit neuer Brisanz stellt sich die Frage nach der sicherheitspolitischen Integration der Staaten in der östlichen Nachbarschaft der EU. Die Ukraine, die Republik Moldau und Georgien haben einen EU-Beitritts­antrag gestellt, und die geostrategische Konkurrenz mit Russland im westlichen Balkan spitzt sich zu. Aus­zu­loten ist, wie weit auch im Sinne strategischer Souve­ränität die Grenzen der euro­atlantischen Sicherheit reichen und wie die­se garantiert werden kann. Das ist gera­de auch für jene Staaten von Belang, die abseh­bar keine Aussicht auf Nato-Mitgliedschaft haben.

Was strategische Souveränität jetzt bedeutet

Diese fundamentalen Umbrüche in Europa erfordern es, die Ziele strategischer Souve­rä­nität neu zu definieren. Schon in den letz­ten Jahren war die Debatte um stra­tegische Souveränität, oder – je nach Ver­ständnis – strategische Autonomie Europas ein Fix­punkt des europapolitischen Dis­kurses.

Spätestens seit Gründung der Euro­päischen Union mit ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik waren Grund­züge des Narrativs der »Selbst­behauptung Europas« (Helmut Schmidt) Teil der poli­ti­schen Be­gründung für die europäische Inte­gration. Doch erst Trumps Amtszeit als US-Präsident hat die Frage nach strategischer Autonomie in den Vordergrund gerückt.

Deren Befürworter waren trotz oder wegen der hohen sicherheitspolitischen Abhängigkeit von den USA haupt­sächlich von dem Problem getrieben, wie Europa auto­nom von Dritten seine eigenen Inter­essen und Prioritäten setzen kann (siehe SWP-Studie 2/2019). Das betraf neben den USA auch die anderen »Großmächte« China und Russland. Vor allem das Ziel »Mehr Autonomie gegenüber den USA« hatte zur Folge, dass viele mittel- und ost­europäische Staaten die Idee ablehnten. Mit Blick auf Russland bewerteten sie schon vor Beginn des Ukraine-Krieges das US-amerikanische Bündnisversprechen als existentiell.

Geprägt war die Debatte bisher stark von Disputen über die verschiedenen Defi­nitio­nen von Termini wie »strategische Autonomie«, »offene strategische Autonomie«, »euro­päische (strategische) Souveränität« oder »Handlungsfähigkeit«. Diese Schlüssel­begriffe bezeichnen unterschiedliche An­spruchsniveaus.

Der Begriff Handlungsfähigkeit bezieht sich vor allem auf die politischen und mate­riellen Voraussetzungen der gemeinsamen euro­päischen Außen- und Sicherheitspolitik. Handlungsfähigkeit erfordert politische Institutionen in oder außerhalb der EU, in denen sich möglichst schnell verbindliche Ent­scheidungen treffen lassen. Nötig sind auch hinreichende Ressourcen, um militä­risch, wirt­schaftlich, technologisch oder politisch handeln zu können. Das Ziel Hand­lungsfähigkeit allein sagt aber nichts dar­über aus, mit wem und in welchen Forma­ten die Europäer gemeinsam handeln.

Strategische Autonomie geht über reine Handlungsfähigkeit hinaus, denn damit ist im Kern die Fähig­keit gemeint, selbst Priori­täten zu setzen, Entscheidungen zu treffen und diese auch umzusetzen (siehe SWP-Stu­die 2/2019). Impliziert und umstritten ist daher besonders der Aspekt der Autonomie gegenüber den USA mit ihren Sicherheitszusagen für Nato-Europa.

Strategische Souveränität ist das anspruchs­vollste Ziel. Der französische Präsi­dent Emma­nuel Macron hat das Schlagwort während seiner Sorbonne-Rede 2017 in die Debatte eingeführt. Der politische Begriff Souveränität impliziert eine gemein­same politische Autorität, welche in demokratischen Staaten vom Volk ausgeht und Aus­gangspunkt für die staatliche Gewalt ist. Mehr noch als strategische Autonomie er­fordert Souveränität daher ein politisches Konstrukt, das jenseits des Nationalstaates bisher nur die EU bietet. Zwar ist diese weit davon entfernt, ein sou­veräner Staat zu sein. Dennoch ist sie schon heute ein einzig­artiges politisches Gebilde, das dazu taugt, gemeinsam Sou­veränität in der vollen Bandbreite staat­licher Politik auszuüben.

Strategische Souveränität wurde damit auch zu einem zentralen Narrativ für die Vertiefung der Europäischen Union. Nach Beginn des Ukraine-Krieges hat die Idee der Souve­ränität eine neue Bedeutung bekom­men. Die Gewährleistung von Sicher­heit und persönlicher Unversehrtheit gehört zu den Kernaufgaben der Staaten. So wie die Bür­gerinnen und Bürger in der Corona-Pan­demie erwarteten, dass die EU (unabhängig von formalen Kompetenzen) Verantwortung für die öffentliche Gesundheit übernimmt, erwarten sie ange­sichts der russischen In­va­sion der Ukraine, dass die EU für die Sicher­heit ihrer Staaten sowie ihrer Bürge­rinnen und Bürger Sorge trägt.

Trotz dieser Debatte haben die EU-Euro­päer zwischen dem Amts­antritt von Donald Trump als US-Präsident und dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine nur wenig konkrete und praktische Fortschritte hin zu mehr Souveränität erzielt. Die Verteidigungshaushalte der meisten EU- und Nato-Staaten sind zwar moderat gestie­gen, blie­ben aber größtenteils weit unter dem in der Nato vereinbarten Ziel von 2 Prozent des BIP.

Die EU hat in Gestalt der Stän­di­gen Struk­turierten Zusammenarbeit (PESCO) und des EU-Verteidigungsfonds institutionelle Verfahren geschaffen, aber ihre mili­tärische Handlungsfähigkeit bis dato kaum gestärkt. Mehr greifbare Fortschritte stehen dagegen in wirtschaftlichen Berei­chen zu Buche, etwa im Rahmen der Initiativen zum Schutz vor wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen, zu technologischer Resilienz und zur Projektion europäischer Wirtschaftskraft außerhalb der EU (Global Gateway).

Neubewertung der Beziehungen zu Partnern und Drittländern

Strategische Souveränität setzt die Zusammenarbeit sowohl mit engen Partnern vor­aus, welche die Werte und Ziele der EU weitgehend teilen, als auch mit Drittstaaten, bei denen das nicht der Fall ist. Der Um­gang mit Russland sowie den wirtschaft­lichen und politischen Folgen des Ukraine-Krieges wird auf absehbare Zeit ein Schwer­punkt, vielleicht sogar der Gra­vitations­punkt für die europäische Außen- und Sicherheitspolitik sein. Deshalb werden sich auch deren Interaktionsmuster und Ab­hän­gigkeiten verändern.

Die Europäer in EU und Nato werden daher neu bewerten müssen, wofür sie Partner brauchen werden, welchen Stel­len­wert Wertepartnerschaften nach der »Zei­ten­wende« haben und in welchem Maße ein »neuer Realismus« gefordert sein wird.

Schlussfolgerungen

Das Streben nach europäischer strategischer Souveränität ist durch den neuen großen militärischen Konflikt in Europa dringlicher geworden. Die Transformation hin zu einer konfrontativen euro­päischen Sicher­heitsordnung erfordert jedoch ein Umdenken, mit welchen Zielen, Rahmen, Prioritä­ten und Partnern stra­tegische Souveränität umgesetzt werden kann und soll. Daraus sollte die deutsche und europäische Politik vier Schlussfolgerungen ziehen:

Erstens sollte die EU ihren Kurs ändern. Nicht mehr autonome Handlungsfähigkeit, sondern strategische Souveränität sollte an erster Stelle stehen. Dabei sollte die EU den Schwerpunkt auf die Sicherheit ihrer Mit­glieder legen, mit allen Konsequen­zen. Die EU ist der politische Handlungs­rahmen, in dem strategische Souveränität in ihrer ge­samten Breite wirken könnte, etwa in Berei­chen wie Handels­politik und Sanktionen, Energiesicherheit und Minderung der Ab­hängigkeit von strategischen Ressourcen, Digitales und Technologie sowie Wirtschaft und Finanzpolitik. Hier kann und sollte die EU ihre Stärken aus­spielen.

Zweitens offenbart der russische Krieg gegen die Ukraine einmal mehr die Achilles­ferse der EU als Handlungsrahmen für strategische Souveränität, nämlich die weiterhin schwache gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

Es ist absehbar, dass die EU- und Nato-Staaten ihre indi­viduellen und kollektiven Verteidi­gungsanstrengungen deutlich ver­größern werden. Dennoch dürften Jahre vergehen, bis diese Mittel – darunter das im Februar 2022 von Bundeskanzler Olaf Scholz angekündig­te Sondervermögen Bundeswehr in Höhe von 100 Milliarden Euro – in spür­bar gesteigerte militärische Fähigkeiten über­setzt werden.

Zudem bleibt abzuwarten, inwiefern die neue sicherheitspolitische Lage den politi­schen Willen und die Ko­hä­renz in der EU erhöht, um ge­mein­sam Fähigkeiten auf­zu­bauen und im Krisen- oder Kriegsfall auch einzusetzen. So bleiben auf mittlere Sicht die USA und mit ihr die Nato unverzicht­bare verteidigungspolitische Akteure für die Verteidigung der territorialen Integrität auch der EU.

Strategische Souveränität in ihrer Gesamt­heit kann also nur euro-atlantisch gedacht werden – mit dem Ziel, europäische Handlungs- und Verteidigungsfähigkeit im Bündnisrahmen sukzessive zu stär­ken. Angesichts der Unsicherheit über die langfristige Ausrichtung US-amerika­nischer Sicherheitspolitik müssen die EU und ihre Mitgliedstaaten dieses Ziel noch konsequenter verfolgen. Der im März 2022 verabschie­dete Strategische Kompass der EU hat dafür leider nicht das erforderliche Ambitions­niveau. Ein wesentliches Defizit des Kom­passes liegt darin, dass die EU-Mitglied­staa­ten im sicherheits- und verteidigungs­poli­ti­schen Bereich dort weiterhin stark auf das zivile und militärische Krisen­management abheben.

Drittens ist zu betonen, dass strategische Souveränität nicht über kleinere Reformen auf europäischer Ebene erlangt werden kann. Es reicht nicht, nur auf den – nach wie vor blockierten – Wechsel hin zu Mehrheitsentscheidungen in der Außen- und Sicherheitspolitik zu drängen oder an den Stellschrauben der PESCO-Projekte zu drehen. Vielmehr braucht die europäische Politik ihre eigene Zeitenwende, in der sämt­liche Anstrengungen unternommen werden, um EU-Politiken auf gemeinsame strategische Souveränität auszurichten. Dies kann zu einem einenden Narrativ für die europäische Integration werden, mit dem sich auch die Interessen der EU-Mit­gliedstaaten zusammenbringen lassen.

Die Bürgerempfehlungen bei der Konferenz zur Zukunft Europas deuten zudem darauf hin, dass auch viele Bürgerinnen und Bürger der EU Sicherheit und Selbst­behauptung als tragende Säule für die Union im 21. Jahrhundert sehen. Hierfür müsste die strategische Souveränität aber gemeinsam mit der wirtschaftlichen Trans­forma­tion im Sinne eines Green Deal und der Digitalisierung als drittes Leitmotiv der europäischen Poli­tik gedacht und umgesetzt werden.

Viertens schließlich erfordert das Streben nach strategischer Souveränität auch mehr Führungsverantwortung von Deutschland. Die Initiativen für strategische Souveränität gingen bis dato vor allem von Paris aus, während Berlin eher eine abwartende Rolle gespielt hat.

Als größte europäische Wirtschaftsmacht kommt Deutschland eine besondere Füh­rungsverantwortung zu – sowohl mit Blick auf die nichtmilitärischen Komponenten strategischer Souveränität innerhalb der EU als auch auf die Koordinierung und Inte­gration bei der Stärkung militärischer Hand­lungsfähigkeit in EU und Nato. Stra­tegische Souveränität, etwa durch Reduzierung von Abhängigkeiten bei Energieimporten und strategischen Rohstoffen, wird sich nur durch interne Lastenteilung und mehr Haus­haltsflexibilität herstellen lassen.

Aus Sicht vieler mittel- und osteuro­pä­ischer Partner markiert der russische Angriffskrieg aber auch das Scheitern der deutschen Außenpolitik eines »Wandels durch Handel«, und die Glaubwürdigkeit Deutschlands hat im Vorfeld des Krieges stark gelitten. Soll strategische Souveränität erfolgreich vorangetrieben werden, müssen Berlin und Paris die Inter­essen aller Mit­gliedstaaten im Blick haben und diese Inter­essen europäisch gemeinsam schützen.