Die internationale Dimension europäischer Klimapolitik

Auswirkungen auf Partnerländer

Aus allen in Graphik 1 gelisteten Rechts­akten ergeben sich für Nicht-EU-Staaten direk­te oder indirekte Kosten und Verpflichtungen. Sie lassen sich in drei Grup­pen auftei­len. Im ersten Fall geht es darum, dass Ab­gaben beispielsweise auf Importe erho­ben oder diese durch höhere Standards ver­teuert werden, um unterschiedliche Wett­bewerbsbedingungen auszugleichen. Dazu gehören etwa die ETS-Schifffahrt-Integra­tion und der CO₂-Grenzausgleichs­mecha­nis­mus (CBAM). Mit einer zweiten Gruppe von Maßnahmen wird versucht, die Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der EU durch größere Unabhängigkeit und Resi­lienz zu verbessern. Zu diesem Zweck setzt man etwa auf eine höhere Unabhängigkeit von Energieimporten (REPowerEU) oder auf Zielvorgaben für die Produktion strategisch wichtiger Technologien, mit denen das Netto-Null-Ziel in der EU (NZIA) erreicht werden soll. Eine dritte Kategorie an Maß­nahmen bringt keine direkten Kosten mit sich, wohl aber Dokumentationspflichten, mit denen die Ziele des Green Deal auch für internationale Lieferketten etabliert werden sollen. Hierzu zählen unter ande­rem die Verordnung Entwaldungsfreie Lie­ferketten (EUDR) und die Europäische Lieferkettenrichtlinie (CSDDD).

Implikationen für die EU

Je nach den Folgen der Rechtsakte für Nichtmitgliedstaaten ergeben sich für die EU selbst unterschiedliche Konsequenzen, welche für die außenpolitische Begleitung richtungsweisend sind. Drei Aspekte lassen sich unterscheiden. Erstens erschwert der zunehmende internationale Widerstand – wie etwa durch Brasilien im Falle der Ent­waldungsverordnung – schon jetzt die Gestaltung oder Umsetzung der genannten Rechtsakte. Die USA unter einer Trump-Präsidentschaft könnten auf die Methan-Regulierung oder den CBAM mit asym­metrischen Gegenmaßnahmen reagieren.

Zweitens verschlechtern sich die Bedingungen für internationale Klimakoopera­tion gerade dort, wo wirtschaftsschwache Entwicklungsländer von den Rechtsakten berührt sind. Denn hier droht das Vertrauen in die EU als Vorreiter und fairen Ver­mittler in internationalen Formaten unter­graben zu werden. Brüssel hat es etwa verpasst, den CBAM kompatibel mit den Entwicklungsinteressen von Partnerländern zu gestalten. So unterblieb es, ärmere Län­der entweder auszunehmen oder zusätz­liche Exportkosten durch gezielte Unterstützung der betroffenen Sektoren auszu­gleichen.

Drittens droht es die EU außenpolitisch insgesamt zu schwächen, dass der inter­nationalen Dimension des Green Deal eine strategische diplomatische Flankierung fehlt. Maßnahmen wie der CBAM und die EUDR ziehen deutliche Kritik von großen Schwellenländern wie Brasilien, Indonesien oder Südafrika auf sich – ebenjenen Län­dern, die die EU angesichts der geopolitischen Situation eigentlich als Partner in anderen Politikfeldern gewinnen will.

Außenpolitische Instrumente

Der EU steht eine Vielzahl an Instrumenten zur Verfügung, die effektiver zur diplomatischen Begleitung europäischer Klima­politik genutzt werden könnten. Bestehende Instrumente sollten gestärkt und konse­quenter an bereits im Green Deal beschlos­sene Rechtsakte ausgerichtet wer­den; neue Instrumente gilt es von Beginn an ent­spre­chend zu konzipieren.

Die Global-Gateway (GG)-Initiative zielt etwa schon darauf ab, den zunehmenden Fokus der EU auf Wettbewerbsfähigkeit und strategische Interessen mit dem Engagement für die Zusammenarbeit mit internationalen Partnern zu verbinden. Im Vergleich zu anderen Infrastrukturprojekten wie der chinesischen Belt and Road Initiative (BRI) ist das angekündigte Budget von GG, das 300 Milliarden Euro bis 2027 umfasst, allerdings gering. Überhaupt ist Global Gateway von Fragmentierung und Strategielosigkeit geprägt. Abgesehen davon, dass für GG keine neuen EU-Mittel zur Verfügung stehen, besteht Zweifel, ob die Brüsseler Garantien tatsächlich private Investitionen in der anvisierten Höhe von 135 Milliarden Euro anlocken können.

Zusammen mit den angekündigten Partnerschaften für sauberen Handel und Investitionen (Clean Trade and Investment Partnerships, CTIP) könnte eine gestärkte GG-Initiative das beschädigte Vertrauen in die EU als Vorreiter und fairen Vermittler erneuern. Dazu müsste Global Gateway die EU-Interessen in den Bereichen Handel und Investitionen besser mit Entwicklungs- und Klimazielen in Einklang bringen. Erforderlich dafür wäre wiederum, die Prioritäten der Partnerländer vermehrt zu berücksichtigen und die Koordinierung zwischen den involvierten EU-Institutionen, den Mitglied­staaten und den Finanzinstituten zu ver­bessern. Gerade im Hinblick auf den stärker wettbewerbspolitischen Fokus der Kommission können beide Instrumente strategischer eingesetzt werden, um beispielsweise den Widerstand gegen CBAM oder EUDR zu verringern. Die CTIP sollten hier ein um­fas­sendes und klares Angebot an ausgewählte Länder machen, das bestehende Initiativen einbindet.

Hierfür wären länderspezifisch differenzierte Ansätze wünschenswert, doch solche gestalten sich schwierig angesichts der viel­fältigen Allianzen von EU-Mitgliedstaaten mit Partnerländern und häufig stark diver­gierender Interessen, etwa was den Umgang mit China betrifft. In der Konsequenz bleibt für Partnerländer häufig unklar, worin der Mehrwert einer Zusammenarbeit mit der EU liegt, so dass bilaterale Kooperationsformate der Mitgliedstaaten als vielversprechender angesehen werden. Die Mitglieder der Group of Friends for an Ambitious EU Climate Diplomacy, darunter Deutschland, sollten es sich zu einem Schwerpunkt machen, existierende Zielkonflikte offen­zulegen, Interessenunterschiede zu mini­mieren und sicherzustellen, dass die jewei­ligen Kooperationsformate der EU-Staaten stärker als bisher berücksichtigt werden.

EU-interne Zusammenarbeit

Da weder Global Gateway (für das GD INTPA zuständig ist) noch die CTIP (GD TRADE) hauptverantwortlich im Cluster von Kom­missarin Teresa Ribera liegen, sind eine Zusammenarbeit über Generaldirektionen hinweg und eine klare Verteilung von Kom­petenzen notwendig, etwa dem Ansatz der Team-Europe-Initiative folgend. Eine stär­kere Einbindung und ein proaktives Enga­gement der EAD-Delegationen in ausgewählten Partnerländern können die Koor­dination unterstützen.

Als ersten Schritt erhielt Ribera mit von der Leyens »Mission Letter« das Mandat, eine »Vision für die Klima- und Energie­diplomatie« zu entwickeln. Dieses Leitbild sollte die außenpolitische Flankierung des European Green Deal als Ausgangspunkt nehmen. Es könnte auch als Anstoß für eine Reihe informeller Inter-GD-Koopera­tionsformate auf Arbeitsebene genutzt werden, um innerhalb von Riberas Cluster systematisch durch Zielkonflikte zu navi­gieren. Darauf aufbauend sollte die Euro­päische Kommission einen breiteren Strate­gieprozess anstoßen; die Erfahrungen mit der deutschen Klimaaußenpolitik-Strategie ließen sich hier als Referenz und Ideen­ge­ber nutzen. Die im Anschluss an die 2040-Ziel-Empfehlung neu geschaffene Taskforce zu internationaler CO₂-Beprei­sung und CO₂-Markt-Diplomatie wiederum könnte ein Impulsgeber und Startpunkt für eine wei­tere Taskforce mit breiterem Mandat sein. Dieser Prozess sollte alle EU-Institutionen und auch die Regierungen der Mitglied­staaten einbeziehen. Zur Umsetzung der Strategie könnte die Kommission ein ko­ordinierendes Gremium auf hoher Ebene einsetzen, ähnlich der deutschen Staats­sekretärsrunde für die Klimaaußenpolitik.

Im Europäischen Parlament könnte sich eine ausschussübergreifende Arbeitsgruppe bilden, bestehend aus Vertreter:innen der Ausschüsse für auswärtige Angelegenhei­ten (AFET), für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (ENVI), Industrie, Forschung und Energie (ITRE) sowie internationalen Handel (INTA). Damit ließe sich eine Plattform für den Austausch und neue Initiativen hinsichtlich der außenpolitischen Dimension europäischer Klimapolitik etablieren.

Schließlich wird es auch darum gehen, die klimaaußenpolitischen Aktivitäten der Mitgliedstaaten regelmäßig zu sammeln und dann auf Synergien sowie etwaige widersprüchliche Aktivitäten und politische Prioritäten hin zu analysieren. Hierzu be­darf es klarer Zuständigkeiten bzw. einer strukturierten Zusammenarbeit zur Klima­diplomatie zwischen den Ratsformationen auswärtige Angelegenheiten, Wettbewerbsfähigkeit, Umwelt und gegebenenfalls Ver­kehr, Telekommunikation und Energie. Darüber hinaus wäre denkbar, die natio­nalen Energie- und Klimapläne, die regel­mäßig zu aktualisieren sind, künftig um eine klimaaußenpolitische Dimension zu ergänzen. Sie könnten so als Monitoring-Instrument und Ausgangspunkt für die Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten genutzt werden und europäische wie natio­nale Initiativen anstoßen.

Die neue Kommission sollte erste Schritte zur Verwirklichung der genannten Vor­schläge frühestmöglich und im Kontext des Clean Industrial Deal einleiten, der für die ersten 100 Tage nach Amtsantritt angekündigt wurde. Möglichkeiten zur Umsetzung bieten auch das 2040-Reduktionsziel und das darauf folgende Legislativpaket für die Fortschreibung der Klimapolitik nach 2030 und für das 2040-Reduktionsziel, ebenso der nationale Klimabeitrag der EU für das Pariser Abkommen.