Globales Ringen um sexuelle und reproduktive Gesundheit und Rechte

Politisierung von SRGR

Die Kontroversen um SRGR führen zu einer stärkeren Politisierung des Themas, sprich zu einer Betrachtung aus einer primär poli­tischen Perspektive, und zur Instrumen­talisierung als Wahlkampfthema. Hierbei werden häufig einzelne Elemente der SRGR beson­ders betont, zum Beispiel sichere Schwangerschaftsabbrüche. Diskurse in verschiedenen europäischen Län­dern, das Ende von »Roe v. Wade« in den USA und Debatten in internationalen Foren bezeu­gen die zahlreichen Bestrebungen konservativer, fundamentalistischer und autoritärer Kräfte, SRGR zu unter­minieren. Gerade der Umgang mit Schwangerschafts­abbrü­chen sticht in den kontroversen Debatten über SRGR besonders hervor und eignet sich aufgrund der speziellen Aufmerksamkeit, die dieser Frage weltweit zuteilwird, um exemplarisch den Prozess der Aushöhlung einzelner Aspekte von SRGR in inter­nationalen Foren zu skizzieren.

Norm-Spoiling bei SRGR

Im Kairoer Aktionsprogramm wurde 1994 die Bedeutung der reproduktiven Rechte erstmals anerkannt, indem die Staaten re­produktive Gesundheit und sexuelle Frei­heiten zum ersten Mal in ein internatio­nales Dokument explizit einbezogen. In Bezug auf Abtreibungen sollten Staaten das Problem unsicherer Abbrüche dadurch an­gehen, dass sie den Zugang zu sicheren Methoden der Ab­treibung und medizinische Versorgung im Anschluss daran ge­währ­leisten, sofern dies mit nationalem Recht vereinbar war. Ein Jahr nach der Kairoer Konferenz trug die Vierte Welt­frauenkonferenz 1995 in Beijing noch weiter dazu bei, dass sichere Abtreibung als ein Anliegen der öffentlichen Gesundheit wahr­genommen wurde. Zudem enthält die »Bei­jing Declaration and Platform for Action« die Aufforderung an Staaten, ihre Gesetze, sollten sie Strafmaßnahmen für illegale Abtreibungen vorsehen, zu überprüfen.

Neben diesen spezifischen Dokumenten finden SRGR Erwähnung in mehreren inter­nationalen Vereinbarungen und Abkommen, wie der Konvention zur Besei­tigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW) und dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kul­turelle Rechte (IPwskR). Der UN-Ausschuss für wirt­schaftliche, soziale und kulturelle Rechte (CESCR) führte bereits 2000 in seiner All­gemeinen Bemerkung Nr. 14 aus, dass SRGR ein Kernelement des internationalen Rechts auf Gesundheit sei. Er bekräftigte dies zu­dem in der Allgemeinen Bemerkung Nr. 22 unter Verweis auf das Kairoer Aktions­programm. Dieses setzt damit den Rahmen für die staatlichen Ver­pflichtungen der Vertragsstaaten des IPwskR gegenüber ihren Einwohner:innen im Bereich der reproduktiven Gesundheit.

Durch »general comments«, »recommendations« oder »concluding observations« weisen diverse UN-Vertragsorgane immer wieder auf die Einhaltung von Standards hin. Sowohl nach der CEDAW als auch nach dem IPwskR müssen die Vertragsstaaten dem UN-Generalsekretär regelmäßig Berichte darüber vorlegen, wie sie ihre Verpflich­tungen auf nationaler Ebene umsetzen. Zudem forderten verschiedene Vertrags­organe mehrfach die Entkriminalisierung von Abtreibungen unter bestimmten Um­ständen, etwa bei gesundheitlichen Risiken für Mütter oder in Fällen von Vergewal­tigung. Wegweisend forderte der CEDAW-Ausschuss unter Rekurs auf ein konkretes Sexualdelikt (L.C. v. Peru) die Regierung von Peru explizit dazu auf, Abtrei­bungen im Falle von Vergewaltigung oder sexuellem Missbrauch zu entkriminalisieren.

Die Errungenschaften, die mit dem SRGR-Ansatz auf globaler Ebene erkämpft wur­den, stießen von Beginn an auch auf Kritik. Auch wenn die Kontro­versen um SRGR und das Thema Abtreibung daher kein neues Phänomen sind, scheinen sie zuletzt doch auf nationaler und internationaler Ebene eine neue Qualität anzunehmen, insbeson­dere durch das Erstarken ultrakonservativer sowie teils rechtsextremer und religiös-fundamentalistischer Stimmen. Bemerkenswert ist, dass solche Akteure SRGR wohl wegen des erreichten Grades an sprachlicher Etablierung und Kodifizierung in mehreren internationalen Verträgen meist nicht an sich ablehnen, sondern die SRGR-Normen dadurch schwächen, dass sie deren Inhalt und deren Reichweite in Frage stellen.

Die gezielte Aushöhlung von Normen wird häufig als »Norm-Spoiling« bezeichnet. Der Begriff beschreibt den Angriff auf Ver­einbarungen, Normen und Rechte mit dem Ziel, diese über kurz oder lang zu schwächen oder abzuschaffen. Eine Reihe von Ak­teuren betreiben gezieltes Norm-Spoiling, von Individuen und Zivilorganisationen, wie C-Fam, über Staaten bis hin zu Staaten­gruppen. All diese Kräfte sind also durch ihre gemeinsamen Bemühungen gekennzeichnet, internationale SRGR-Normen zu unterwandern. Sie unterscheiden sich jedoch in ihrer Motivation. So überwiegen in Russland und Ungarn pronatalistische Argumente, also das Bestreben, Rahmen­bedingungen für mög­lichst viele Geburten und Kinder zu schaffen, wäh­rend Staaten wie Nicaragua ihre Positionen auf christ­liche Werte stützen. Wieder andere Akteure wie Polen unter PiS-Führung und Brasilien unter der Bolsonaro-Administration greifen darüber hinaus auf eine ausländerfeindliche Rheto­rik zurück, um Schwangerschafts­abbrüche zu kriminalisieren. Zudem über­schneiden sich die diversen Argumentationen häufig. Pronatalistische Ziele können beispiels­weise auch aus religiöser Perspektive angestrebt werden; sie finden sich aber auch in der xenophoben Diktion Orbáns, wenn dieser Einschränkungen des Abtreibungsrechts fordert und gleichzeitig das Narrativ der »Great Replacement«-Theorie verbreitet.

Deutsche Position zur SRGR

Mit verschiedenen Strategien und Aktionsprogrammen positioniert sich die Bundesregierung regelmäßig zum internationalen Völkerrecht im Allgemeinen und zur Ver­teidigung der SRGR im Besonderen. In ihrem Konzept für eine feministische Außen- und Entwicklungspolitik (siehe dazu SWP-Studie 7/2024) verschreiben sich das Auswärtige Amt (AA) und das BMZ einer konsequenten Stärkung von SRGR weltweit und konstatieren, dass die Krimina­lisierung von Schwangerschaftsabbrüchen zu einer höheren Prä­valenz der Müttersterblichkeit führt. In den Leitlinien zur feministischen Außenpolitik beschreibt das AA, wie sich durch die zuneh­menden Spannungen und die »Spaltung der internationalen Gemeinschaft« Schwierig­keiten für die Aufrechterhaltung etablierter Rechte von Frauen und LGBTIQ+-Personen und spezifisch der SRGR ergeben. In diesem Zusammenhang verspricht das AA, mit Nachdruck für den Schutz dieser Rechte im internationalen System einzutreten. Wäh­rend die deutsche Bundesregierung also die Versuche einiger Akteure, bestehendes Recht zu schwächen, erkennt und diese ablehnt, will sie sich darüber hinaus für die Etablierung neuer Normen einsetzen.

Ein Beispiel dafür sind Deutschlands An­strengungen im Jahr 2019, im UN-Sicher­heitsrat eine Resolution zu sexueller Gewalt im Rahmen eines bewaffneten Konflikts zu verabschieden. Manche For­mulierungen innerhalb des von Deutsch­land vorgeschlagenen Textes führten zu heftigen Diskussio­nen und Protestaktionen anderer Akteure. Die USA unter der Trump-Administration drohten ein Veto an und drängten sogar auf die Streichung jedweder Nennung sexueller und reproduktiver Gesundheit und Rechte. Schließ­lich wurde eine Version der Reso­lution mit Enthaltungen von Russland und China verabschiedet, in der die SRGR keine Erwähnung fanden.

Zu ähnlich gelagerten Auseinander­set­zungen kommt es auch mit verschiedenen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, zu­letzt im Rahmen der Anhörung des designierten ungarischen Gesundheits­kommissars Olivér Várhelyi, der ebenfalls den Standpunkt einnahm, dass Regelungen des Zugangs zu sicheren Abtreibungen kein Teil von SRGR seien, eine rein nationale An­gelegenheit darstellten und nicht in seinen Zuständigkeitsbereich als Kommissar fielen.

Die Bundesrepublik Deutschland tritt in internationalen Foren wie dem WHO-Exe­kutivrat oder dem UN-Sicherheitsrat aus diplo­matischen Gründen zurückhaltend auf und sucht den Konsens, während die Gegner:in­nen ihre Position mit Maximalforderungen und Drohungen vortragen. Mit­tlerweile offenbaren das Scheitern ein­schlägiger Re­so­lutionen, die zunehmenden Vorstöße zur Aushöhlung der SRGR und die zahlreichen nationalen Rückschritte beim Zugang zu sicheren Schwangerschafts­abbrü­chen, dass der vermittelnde Ansatz der Bundesregierung aktuell wenig erfolg­reich ist. Ein konfrontatives Vorgehen könn­te zielführender sein. Eine solches Vorgehen könnte sich beispiels­weise an der Strategie Kanadas orientieren, das den Norm-Spoil­ing-Versuchen regelmäßig durch explizite Gegenrede entgegentritt.

Counter-Norm-Spoiling

Ein wichtiger Faktor, den es bei jedweden Bestrebungen deutscher und europäischer Politik in Bezug auf SRGR und allgemeine Frauen- und Menschenrechte künftig ver­stärkt zu bedenken gilt, ist die potentielle Fragilität geltender Normen. Norm-Spoiler könnten künftig noch deutlicher auf die sprachliche Umdeutung internationaler Normen hinwirken. Die liberal-demokra­tische Interpretation dieser Normen ist kein Automatismus und vulnerabel gegenüber einer mora­lisch ultrakonservativen Rheto­rik, die derzeit auf internationaler Ebene stärker wird. Ein geschärftes Bewusstsein für die Taktik und die Möglichkeiten dieser Akteure ist Voraussetzung dafür, dass effek­tive und nachhaltige Antworten auf deren Vorgehen gefunden werden. Als eine Vari­an­te der Reaktion auf die Diskursverlagerung würde sich empfehlen, ebenso explizit zu werden und den Diskurs nicht Norm-Spoilern zu überlassen. Die Fokussierung der Verteidiger reproduktiver Gesundheit und Rechte allein auf Fragen des Abtreibungsrechts birgt indes die Gefahr, dass andere Aspekte des Themenkomplexes wie Verhütung, Vermeidung oder Bekämpfung sexuell übertragbarer Krankheiten oder Auf­klärungsmaßnahmen ins Abseits geraten. Gleichwohl stehen eben Fragen des Ab­treibungsrechts im Zentrum der internationalen Debatten und deshalb sollte in dieser Sache eine klare Sprache angeschlagen werden, wenn eine menschenrechtsbasierte Politik an­gestrebt wird.

Ein Beispiel, wie Vorhaben und Maßnah­men im Bereich der sexuellen und repro­duktiven Gesundheit Einzug in außenpolitische Strategien erhalten können, bietet unter ande­rem Frankreichs internationale Politik zum Thema SRGR für den Zeitraum 2023–2027. Frankreich bezieht in seinen außen­politischen Handlungsleitlinien im Hinblick auf den Zugang zu sicheren Schwangerschaftsabbrüchen explizit Stel­lung. Konkret fördert Frankreich finanziell den Zugang zu Leistungen der SRGR aus dem Muskoka-Fonds. Der Fonds wurde im Anschluss an den G8-Gipfel 2010 in Mus­koka, Kanada, ins Leben gerufen und finan­ziert seither Maßnahmen verschiedener UN-Organe, die dem Erreichen der SDGs im Bereich der SRGR und der Reduktion der Mütter- und Kindersterblichkeitsraten in zehn frankophonen Ländern Afrikas dienen.

Im Jahr 2018 schloss sich auch Dänemark der Finanzierung des Fonds an. Damit würde Frankreich sicherlich einen geeigne­ten Partner darstellen, sollte es sich Deutsch­land zum Ziel setzen, ähnliche Maßnahmen zu fördern und so zum »Counter-Norm-Spoiling« auf internationaler Ebene beizu­tragen. Anstelle auf neue Normen unter dem Dach der SRGR hinzuwirken, wie es Deutschland zum Beispiel mit der UN-Sicherheitsratsresolution vorhatte, könnte sich die Bundesregierung in internationalen Foren gemeinsam mit diesen Part­nern pri­mär auf die Verteidigung bereits bestehender Normen und auf deren Umsetzung, auch durch außen- und entwicklungspolitische Strategien, konzen­trieren. Auf dieser Grundlage lassen sich die folgenden kon­kre­ten Empfehlungen für die deutsche und europäische Politik aus­sprechen:

• Wenn es das Ziel deutscher Politik ist, die SRGR diskursiv zu stärken, sollten sich ihre Vertreter:innen in internatio­nalen Foren auch durch entschiedenes Auftreten und unzweideutige Formulierungen nachdrücklicher für die Beibehal­tung der bereits getroffenen Normen ein­setzen. Das würde dazu beitragen, dass Norm-Spoiler mit ihren Bemühungen, die Defi­nitionsmacht über SRGR-Kon­zepte zu erlangen, erfolglos bleiben.

• Zudem sollte Deutschland in der Dis­kussion über die Spann- und Tragweite von SRGR klar artikulieren, was es unter einschlägigen Rechten wie dem Zugang zu sicheren Abtreibungen versteht. Hier­bei ist keineswegs die uneingeschränkte Legalisierung gemeint, wie es Gegner:in­nen oft behaupten, sondern eine Entkriminalisierung von Abbrüchen mit zeit­lichen Begrenzungen oder unter bestimm­ten Indikationen, wie bei Vergewaltigungen oder gesundheitlichen Risiken durch die Schwangerschaft.

• Mit Blick auf die EU empfiehlt es sich, zunächst eine Entscheidung darüber zu treffen, ob angesichts der häufig abweichenden Positionen zu SRGR in verschie­denen Mitgliedstaaten eine gemeinsame Position in internationalen Foren vertreten werden kann. Wenn sich keine ge­meinsame Position auf EU-Ebene finden lässt, sollte sich die Bundesregierung für die Debatten in internationalen Foren geeignete, ähnlich gesinnte Part­ner, wie etwa Frankreich, suchen, auch auf die Gefahr hin, dann nicht mehr mit einer gemeinsamen EU-Stimme zu sprechen.

• Zur Stärkung von SRGR auf globaler Ebene bedarf es stabiler Strukturen, auf die sich Partner ungeachtet der Veränderung politischer Ausrichtungen von Regierungen verlassen können. Ein Weg hierzu wäre die Bereitstellung mehrjähriger und flexibler Budgets, etwa im ent­wicklungspolitischen Kontext, für neue, aber auch für bereits etablierte Programme und insbesondere für zivil­gesell­schaftliche Organisationen, die un­abhän­gig von Regierungen arbeiten und in die Lage versetzt werden müssen, Counter-Norm-Spoiling zu betreiben.