Die Resilienz der Klimapolitik der Biden‑Administration

Exekutive Maßnahmen und Klimaregulierung

Um diese Ziele zu erreichen, setzte Biden zum einen auf exekutive Maßnahmen. Mit dem Federal Sustainability Plan wies er die Bundesbehörden an, bei der Beschaffung neue Nachhaltigkeitskriterien zu beachten. Mit Hilfe der immensen Kaufkraft der Bundesregierung soll auf diese Weise bei­spielsweise die Produktion von grünem Stahl, CO₂-armen Baustoffen oder Elektrofahrzeugen angekur­belt werden. Zudem führten Behörden wie die Umweltschutzbehörde (Environmental Protection Agency, EPA) eine Reihe neuer Regulierungen ein, unter anderem für Kohlekraftwerke und Neubauten von Gaskraftwerken. Die Maß­nahmen sehen die Senkung der Emissionen von Kohle­kraftwerken um 90 Prozent bis 2032 vor. Ab dann können Kohlekraftwerke und neu errichtete Gaskraftwerke nur noch mit Hilfe der teuren Technologie zur Ab­schei­dung und Speicherung von CO₂ (Carbon Capture and Storage, CCS) betrie­ben werden. Im Verkehrssektor führte die EPA strengere Effizienzstandards für ver­schiedene Fahrzeugtypen ein mit dem Ziel, den Markt bis 2032 in Richtung Nullemis­sionsfahrzeuge zu verschieben. Zudem legte die EPA strenge Grenzwerte für Methan­emissionen in der Öl- und Erdgasproduktion fest. Für die USA als größten weltweiten Öl- und Gasproduzenten ist diese Maßnahme besonders wirkungsvoll. Einen temporären Stopp für die Genehmigung neuer Export­terminals für Flüssiggas (Liquefied Natural Gas, LNG) hob ein Bundes­bezirksgericht im Juli allerdings auf mit dem Argument, es gebe dafür keine recht­liche Grundlage.

Klimagesetzgebung

Zum anderen konnte Biden bei der klima­politisch relevanten Gesetzgebung nie da­gewesene Erfolge verzeichnen. Noch im ersten Jahr seiner Amtszeit verabschiedete der Kongress mit parteiübergreifender Zu­stimmung den Infrastructure Investment and Jobs Act. Mit dem Gesetz stehen unter anderem etwa 58 Milliarden US-Dollar an neuen Ausgaben für die Stromsektordekarbonisierung und 7,5 Milliarden US-Dollar für den Ausbau der Ladeinfrastruktur für Elektromobilität bereit.

Im August 2022 unterzeichnete Biden, ebenfalls mit Unterstützung sowohl der Demokratischen als auch der Republikanischen Partei, dann den CHIPS and Science Act. Er sieht zwischen 2023 und 2027 Aus­gaben in Höhe von 280 Milliarden US-Dol­lar vor, um die Halbleiterproduktion und ‌‑forschung zu fördern. Halbleiter sind eine zentrale Komponente für klimafreundliche Energietechnologien wie Elektrofahrzeuge und erneuerbare Energien.

Den größten Erfolg stellt schließlich das eigentliche Klimagesetz der Biden-Adminis­tration, der Inflation Reduction Act (IRA), dar. Das Gesetz wurde ohne eine einzige Stimme aus der Republikanischen Partei verabschiedet. Es sieht finanzielle Mittel in der beispiellosen Höhe von 370 Milliarden US-Dollar für Energiewende und Klimatrans­formation vor. Gefördert werden Techno­logien wie erneuerbare Energien, Wasserstoff, Elektrofahrzeuge, CCS und CO₂-Nut­zung (Carbon Capture and Utilization, CCU). Die Ausgaben erfolgen über einen Zeitraum von 10 Jahren in Form von Steueranreizen, Krediten, Kreditgarantien und Zuschüssen. Sie sind grundsätzlich nicht gedeckelt und werden inzwischen sogar auf bis zu 1,2 Bil­lionen US-Dollar geschätzt. Grund dafür ist eine größere Nachfrage nach sauberen Technologien, allen voran Elektrofahr­zeugen. Berechnungen zeigen, dass durch das Gesetz allein eine Emissionsminderung von 32–42 Prozent bis 2030 erreicht wer­den kann. Es bringt die USA also deutlich näher an ihr Klimaziel.

Alle drei Gesetze enthalten sogenannte Local-Content-Klauseln: Gefördert wird ex­plizit die Produktion von Rohstoffen und Komponenten innerhalb der USA. Ziel ist die Schaffung von Arbeitsplätzen im Inland und die Steigerung der Resilienz von Liefer­ketten. Erklärtermaßen geht es auch darum, die teils immense Importabhängigkeit von China im Bereich der grünen Technologien zu verringern.

Die drei Gesetze verbessern die Voraussetzungen für Emissionsminderungen deut­lich und zeigen auch bereits volkswirtschaftliche Resultate. Die Investitionen im Bereich der Produktion von grünen Energie­technologien, zum Beispiel von Nullemis­sionsfahr­zeugen und Elektrolyseuren, sind seit der Verabschiedung des IRA stark ge­stiegen. Eine besondere Erfolgsgeschichte ist die Batteriefertigung. Hier gab es nach der Verabschiedung des IRA bei den jähr­lichen Neuinvestitionen im Vergleich zum Vorjahreszeitraum fast eine Verdreifachung auf rund 22 Milliarden US-Dollar. Auch im Bereich der Halbleiterproduktion sind Er­folge zu ver­zeichnen: Aktuell befinden sich allein in den Staaten Arizona und Texas 70 Halb­leiterfabriken im Bau.

Der IRA hat besonders international für viel Aufmerksamkeit gesorgt. Die US-Bevöl­kerung jedoch weiß wenig darüber: Um­fragen aus dem Sommer 2023 zeigten, dass der IRA 70 Prozent der Befragten in den USA kaum bekannt ist. Bleibt dies so, wird die Demokratische Partei für den Wahlkampf aus dem IRA nur schwer Kapital schlagen können.

Project 2025: Klimaagenda der konservativen Think-Tanks

Wenn auch Trumps klima- und energie­politische Auslassungen wie gewohnt erra­tisch klingen, so haben konservative Think-Tanks doch bereits detailliert vorausgeplant, wie sich die – in ihren Augen – extreme, von einer linken Ideo­logie getriebene Klimapolitik rückabwickeln ließe. Im so­genannten »Project 2025« haben sich unter Leitung der Heritage Foundation konser­vative Think-Tanks zusammengeschlossen, um die Amtszeit des nächsten republikanischen Präsidenten vorzubereiten. Ihre poli­tische Agenda haben sie im »Mandate for Leadership« zusammengefasst. Viele der Kapitel sind von ehemaligen Mitgliedern der Trump-Administration verfasst, was nahe­legt, dass Trump große Teile der Vor­schläge übernehmen würde.

In Bezug auf den Klimaschutz lautet die Prä­misse der beteiligten Denkfabriken, dass die politische Linke die Aus­wirkungen des Klimawandels übertrieben darstelle. Hier spiegelt sich die in den USA traditionell stark ausgeprägte parteipolitische Polarisierung in Bezug auf den Klima­schutz wider. Klimaschutz, so das »Mandate«, schade der US-Wirtschaft. Wirtschaftliches Wachstum soll stattdessen durch eine weitere Expan­sion der Produk­tion fossiler Energieträger erzielt werden.

Entsprechend liegt das Augenmerk der Autorinnen und Autoren des »Mandate« darauf, das Politikziel Klimaschutz aus der Arbeit aller exekutiven Behörden zu elimi­nieren. Dies soll erreicht werden durch Umstrukturierungen, inhaltliche Neu­ausrichtungen, Mittelkürzungen und die Rücknahme von Exekutivverfügungen und Regulierungen. Maßnahmen aus der Zeit von Trumps Präsidentschaft sollen wieder in Kraft treten.

Das Energieministerium soll beispielsweise zukünftig darauf hinarbeiten, die US-Energiedominanz »wiederzuerlangen«. Der Schwerpunkt soll dabei auf der Förderung fossiler Energien liegen, etwa durch die Ver­einfachung von Genehmigungsverfahren für LNG-Exportterminals und die Steigerung des Verkaufs von Öl- und Gaslizenzen. Erneuerbare Ener­gien und Energieeffizienz sollen hingegen in den Hintergrund rücken, entsprechende Abtei­lungen abgeschafft werden. Beson­ders abgesehen haben es die Autorinnen und Autoren des »Mandate« auch auf die EPA. Die Umweltbehörde soll sich nur noch auf Umweltschutz und öffentliche Gesundheit konzentrieren. Nach Möglichkeit soll ihr die rechtliche Grund­lage entzogen werden, um den Ausstoß von Treibhausgasen zu regulieren. Wissenschaftliche Beratungsgremien im Bereich Klimaschutz sollen reformiert und Gelder für die Klimaforschung sollen, zumindest temporär, ausgesetzt werden. Schließlich sieht das »Mandate« auch den Ausstieg aus dem Pariser Klimaabkommen und der UN‑Klima­rahmenkonvention vor.

Mehr Durchschlagskraft soll das »Man­date« dadurch erhalten, dass eine neue Kategorie von Staatsbediensteten geschaffen wird. Angestellte in dieser »Schedule F«- Kategorie wären politisch eingesetztes Per­sonal, das leichter kündbar ist als reguläre Beamte. Schätzungen zufolge würden, wenn die Pläne reali­siert werden, mindestens 50.000 An­gestellte statt bisher 4.000 von der Politik eingesetzt sein. Trump würde so in allen Behörden eine Schicht loyaler Anhängerinnen und -Anhänger platzieren, die seine Agenda unterstützen.

Der konservative »Climate Caucus«

Optimistischer liest sich die Agenda des Con­servative Climate Caucus, eines stetig wachsenden Zusammenschlusses von in­zwischen gut einem Drittel der Republikanischen Abgeordneten im Repräsentantenhaus, der grundsätzlich bereit ist, den Klima­wandel zu bekämpfen. Der Climate Caucus betrachtet fossile Energieträger in Kombination mit »innovativen Technologien« als einen zentralen Baustein bei der Minderung der weltweiten Treibhausgas­emissionen. Fossile Energien sollen also weiter ge­fördert werden, aber die Emissionen durch Technologien wie CCS reduziert werden. Hier gibt es somit durchaus zu­mindest einen klimapolitischen Minimal­konsens mit der Demokratischen Partei.

Der IRA im Kreuzfeuer

Den IRA komplett rückgängig zu machen, dürfte schwierig sein. Dies hat institutio­nelle und strategische Gründe. Um ein Gesetz zu streichen, braucht es ein neues Gesetzesverfahren und in aller Regel eine Mehrheit von 60 Stimmen im US-Senat. Sollte die Republikanische Partei bei den Wahlen im November eine Mehrheit im Senat erlangen, wird diese laut Prognosen jedoch knapper ausfallen. Eine Ausnahme davon könnte es theoretisch nur geben, wenn mit Zustimmung beider Häuser des Kongresses ein »Reconciliation«-Verfahren beschlossen wird. Bei diesem selten angewen­deten Verfahren, das auch beim IRA zum Zuge kam, sind nur 50 Stimmen im Senat notwendig, um ein Gesetz zu verabschieden.

Trump kann den IRA jedoch deutlich schwächen: Er kann Prozesse verlangsamen, beispielsweise indem er, wie in seiner ers­ten Amtszeit, die Arbeit des Loan Programs Office (LPO) im Energieministerium tempo­rär anhält. Das LPO verwaltet Kredite und Kreditgarantien im Rahmen des IRA. Zu­dem kann Trump mittelfristig die Richt­linien verändern, die das Finanzministerium für die Vergabe von Steuererleichterungen und Zuschüssen für grüne Technologien fest­gelegt hat. Elemente, die von beiden Par­teien unterstützt werden, wie beispielsweise die Förderung von Biokraftstoffen, Kern­energie und CCS, wären davon wahrschein­lich nicht betroffen. Die Sub­ventionen für Elektrofahrzeuge sind jedoch in der Repu­bli­kanischen Partei besonders unbeliebt. Sollten sich die Richtlinien ändern, könnte sich das negativ auf den Markthochlauf von Elektrofahrzeugen aus­wirken: Zuschüsse beim Kauf von E-Autos und Steuer­erleich­terungen für Automobilhersteller sind aktuell ein wich­tiger Treiber der steigenden Verkaufszahlen von Elektrofahrzeugen in den USA. Auch könnten die Steuererleichterungen für die Wind- und Solarkraft an­gegriffen werden, was den benötigten Zubau stark verlangsamen könnte. Auf der strate­gischen Seite wäre eine komplette Rück­nahme des IRA zum einen politisch nicht opportun, weil das Gesetz zur Belebung der Wirtschaft beiträgt und Schätzungen zu­folge bereits nach knapp zwei Jahren mehr als 100.000 neue Stellen geschaffen hat. Zum anderen fließt der Großteil der Gelder aus dem Gesetz an republikanische Staaten, auch wenn diese allesamt gegen den IRA gestimmt haben. Die Staaten könnten daher wieder für eine gewisse Stabilität der US-Klima­politik sorgen – theoretisch.

Die US-Staaten als (potenzieller) Stabilitätsanker

In der Tat dürfte in vielen republikanischen Staaten eine komplette Abschaffung des IRA unerwünscht sein, da sie seit dessen Verabschiedung überproportional von den sprunghaft gestiegenen Investitionen in grüne Technologien profitieren. Zum einen ist dies den Umweltgerechtigkeitsklauseln zu verdanken, die sich durch Bidens ge­samte Klimapolitik ziehen: 40 Prozent der Gelder, die der Staat für die Klimatrans­formation ausgibt, sollen benachteiligten Gemeinden zugutekommen (»Justice40«). Zu diesen zählen auch (ehemalige) Kohle­reviere, Gegenden mit Öl- und Gasproduk­tion oder Gegenden, die von Strukturwandel und hoher Arbeitslosigkeit betroffen sind. Soll eine Investition in solchen Regionen, die überwiegend republikanisch dominiert sind, stattfinden, fallen die IRA-Steuer­erleichterungen höher aus. Zum anderen befinden sich unter den republikanischen Staaten viele große Flächenstaaten, die besonderes Potential für den Ausbau von Wind- und Solarenergie haben.

Generell gelten einige der US-Staaten und auch viele Großstädte seit vielen Jahren als Pioniere beim Klimaschutz. Wäh­rend der ersten Amtszeit Donald Trumps zeigte sich, dass nicht nur klassische Vorreiter wie Kalifornien und New York in der Klima­politik besonders aktiv sind; auch konser­vative Staaten, wie Louisiana, haben eigen­ständig den Kampf gegen den Klimawandel aufgenommen. Doch viele US-Staaten blie­ben klimapolitisch weiterhin komplett in­aktiv. Die Gesetze der Biden-Administration könnten hier nun zumindest für etwas Bewegung gesorgt haben: Das Infrastruktur­gesetz verpflichtete beispielsweise alle 50 Staaten, Pläne für den Ausbau der Lade­stelleninfrastruktur für Elektrofahrzeuge einzureichen. Durch den IRA konnten Staaten Gelder für die Erstellung sogenannter Priority Climate Action Plans erhalten. Neben einer Inventur der Treibhausgas­emissionen sollten diese Pläne Vorschläge enthalten, wie Anreize für die Emissionsminderung in verschiedenen Sektoren gestaltet werden könnten. Fast alle Staaten haben tatsächlich einen Klima­aktionsplan erstellt – viele zum ersten Mal überhaupt.