Staatlich-private Kooperationen für nachhaltige Rohstofflieferketten

Sozialer Sprengstoff im Bergbau

Die Einbeziehung von Bergbaufirmen in die Impfkampagne in Südafrika gilt als jüngstes Beispiel für eine erfolgreiche staatlich-pri­va­te Allianz. Es illustriert gleichzeitig, wie Nachhaltigkeit in einem Land gestaltet wer­den kann, in dem es häufig zu Konflikten im Rohstoffsektor kommt.

Für die südafrikanische Wirtschaft spielt die Rohstoffindustrie eine zentrale Rolle: Mit über 450.000 Beschäftigten zählt sie zu den größ­ten Arbeitgebern des Landes und hatte im Jahr 2020 einen Anteil von 8,2 Pro­zent am Bruttoinlandsprodukt.

Die südafrikanische Bergbaugesetzgebung hat hohe soziale und Umweltstandards etabliert, hinzu kommen freiwillige Selbst­verpflichtungen von Unternehmen. Die Regulierung des Bergbaus in Südafrika ist somit anschlussfähig an die regulatorischen Rahmenbedingungen der europäischen Lieferkettengesetze.

Dennoch kommt es in Südafrika immer wieder zu massiven Konflikten um den in­dustriellen Bergbau. Ein besonders dramati­sches Beispiel, das internationale Aufmerk­samkeit erfahren hat, war das Massaker von Marikana im Jahr 2012, bei dem die süd­afrikanische Polizei 34 Minen­arbeiter bei einem »wilden Streik« erschoss. Gegenstand des Konflikts waren die schlechten Arbeits- und Lebensbedingungen in den Siedlungen rund um die Platin-Mine Marikana in der Ge­meinde Rustenburg, die von der briti­schen Firma Lonmin betrieben wurde. Auch deut­sche Unternehmen waren als Hauptabneh­mer von Lonmin in die Lieferkette involviert.

Der Gewaltexzess von Marikana mag ein Einzelfall sein, aber er ist nur ein besonders krasser Ausdruck für einen Dauerkonflikt. Ein umfassender Bericht von Human Rights Watch aus dem Jahr 2019 beschreibt die Stim­mung in vielen Bergbaugemeinden Südafrikas als ein »Klima der Angst«, in dem Menschen, die Bergbauvorhaben kritisieren, bedroht wer­den, um ihr Leben fürchten und dabei auch unter staatlichen Repres­sionen leiden.

Das zeigt, dass zwischen regulatorischem Anspruch und der Wirklichkeit im südafrika­nischen Bergbausektor eine mas­sive Lücke klafft, zumal die Erwartungen hin­sichtlich der Entwicklungspotentiale, etwa die Schaffung von Arbeitsplätzen oder die Verbesserung der Infrastruktur, in den be­troffenen Gemeinden hoch sind. Umso bedeutsamer ist es, die Bedingungen für erfolgreiche Allianzen zwischen dem Staat, den Unternehmen und nicht-profitorien­tier­ten Organisationen in den Blick zu nehmen.

Kooperation zur Minimierung von Covid-19-Risiken im Bergbau

Noch während des strikten Lockdowns in Südafrika beschloss die Regierung im April 2020 die Wieder­aufnahme des Bergbau­betriebs mit halber Produktionskapazität. Dafür mussten allerdings umfassende Maß­nahmen zur Bekämpfung der Pandemie ergriffen werden. Die Arbeit in den meist engen und schlecht durchlüfteten Minen, und die Schwierigkeit, dort Abstandsregeln einzuhalten, sowie die weite Verbreitung von Vorerkrankungen unter der Belegschaft erhöhten das Risiko für Infektionen und schwere Krankheitsverläufe. Eine überdurch­schnittliche arbeitsbedingte Mobilität und prekäre Lebensbedingungen, insbesondere in den zahlreichen informellen, mit un­zureichender Infrastruktur ausgestatteten Bergbausiedlungen, erschwerten die Pan­demie­bekämpfung zusätzlich.

Vor diesem Hintergrund fanden seit Be­ginn der Pandemie intensive Verhandlungen zwischen dem Bergbauministerium, Unternehmen und Gewerkschaften statt. Das Ministerium reagierte zügig mit dem Erlass zunächst freiwilliger, später verbind­licher Arbeitsschutzrichtlinien für die Förder­unternehmen und kündigte Stich­kontrollen an, um deren Umsetzung zu überwachen. Der Minerals Council of South Africa (MCSA) – der bedeutendste Indus­trieverband und Repräsentant der größten Bergbaufirmen des Landes – kooperierte umfangreich und übernahm darüber hin­aus sogar die zentrale Rolle bei der Pan­demie­eindämmung innerhalb des Sektors. Der MCSA stimmte nicht nur den strikten Covid-Protokollen zu, sondern etablierte auch zahlreiche freiwillige Begleitmaßnah­men. Im Januar 2021 sagte der Verband öffentlich die Unterstützung der anlaufen­den nationalen Impfkampagne zu – und setzte sie im Bergbausektor erfolgreich um.

Die Rohstofffirmen haben hohe Test­kapazitäten aufgebaut und ein niedrig­schwelliges Impfangebot bereitgestellt. Im Bergbau wird doppelt so häufig getestet wie im Landesdurchschnitt. Die Industrie setzt dabei auf breite Auf­klärungskampagnen zu Covid und zur Impfung und schafft gezielte Impfanreize. Angestellte in Minen können sich in 75 Impfzentren, oft in direkter Nähe zu den Minen, immunisieren lassen. Nach An­gaben des MCSA waren Mitte Dezember knapp 71 Prozent der circa 450.000 Mit­arbeitenden im Sektor mindestens ein­mal geimpft, während die landesweite Impf­quote bei Erwachsenen bei 43 Prozent lag.

Voraussetzungen für die erfolgreiche Umsetzung der Impfkampagne

Eine Reihe von Faktoren hat die konstruk­tive Zusammenarbeit von Staat, Unter­nehmen und Gewerkschaften begünstigt:

Gemeinsames Interesse: Eine Hauptbedin­gung für die erfolgreiche öffentlich-private Kooperation zur Eindämmung von Corona war das gemeinsame Interesse aller drei Akteure, die Produktion im Bergbausektor aufrechtzuerhalten, nicht zuletzt in An­betracht der aktuell hohen Rohstoffpreise und der Aussicht auf maximale Gewinne. Trotz einiger pandemiebedingter Einschrän­kungen konnte die Versorgung der inter­nationalen Märkte auch tatsächlich gewähr­leistet werden Gemäß den Berechnungen der Südafrika-Niederlassung von Price Water­house Coopers (PWC) Südafrika war der südafrikanische Bergbau im Finanzjahr 2021 (Juli 2020 – Juni 2021) sehr profitabel. So stie­gen die Einnahmen im Sektor gegen­über dem Finanzjahr 2019 um 33 Prozent auf etwa 793 Milliarden Rand (rund 44 Mrd. Euro). Sie bescherten dem angespannten Staatshaushalt schätzungsweise 229 Mil­liarden Rand, etwa 12 Milliarden Euro. Im Finanzjahr 2021 bekräftigen die Rohstoff­förderer wieder ihre Rolle als wichtiger Arbeitgeber des Landes: Etwa 2,3 Millionen Arbeit­nehmer waren direkt im Bergbau oder in den vor- und nachgelagerten Bran­chen beschäftigt.

Von der Freiwilligkeit zum Unternehmens­standard: Dass die Impfkampagne im Berg­bausektor so erfolgreich war, verdankt sich einem Gerüst aus beständigen Kooperations- und Aushandlungsprozessen. So diente der Mine Health and Safety Council – in dem Vertreter der Regierung, der Unternehmen und der Gewerkschaften sitzen – als wich­tiges Gremium zur Koordination der Pan­demiebekämpfung. Während die meisten Arbeitnehmervertreter im Council das Vor­gehen des Ministeriums und der Industrie weitgehend widerspruchslos unterstützten, wählte die regierungskritische Gewerkschaft Association of Mineworkers and Construction United (AMCU) einen anderen Weg. Über einen Gerichtsprozess im April 2020 erreichte sie die gesetzliche Anerkennung von Covid-19 als Angelegenheit des Arbeits­schutzes. Damit war das Bergbauministe­rium verpflichtet, für die Unternehmen im Rohstoffsektor verbindliche Richtlinien zum Gesundheitsschutz zu erlassen.

Gesundheits- und Arbeitsschutzrechte: Ein wei­terer zentraler Treiber der produktiven staatlich-privaten Zusammenarbeit bei der Pandemiebekämpfung waren die bereits etablierten rechtlichen Rahmenbedingungen. Mit dem »Mine Health and Safety Act« war 1996 nicht nur der erwähnte Coun­cil gegründet worden; das Gesetz hatte auch umfangreiche Gesundheits- und Arbeitsschutzstandards im Sektor verankert. So sind für Minenarbeiter jedes Jahr ärzt­liche Vorsorgeuntersuchungen vorgesehen, durch die Gesundheitsrisiken früh erkannt und bestehende Erkrankungen überwacht wer­den. Da die Corona-Prävention wie er­wähnt inzwischen auch als Arbeitsschutzmaßnah­me gilt, ist eine entsprechende Vorsorge gegen die Verbreitung von Covid-19 mittler­weile eng­maschig in den Arbeits­alltag in­tegriert.

Gesundheitsinfrastruktur: Um den Anforderungen des Arbeitsschutzes trotz der schlech­ten öffent­lichen Versorgung gerecht zu werden, haben die meisten Unternehmen eigene Gesundheitszentren aufgebaut und mit qualifiziertem Personal ausgestattet. Zudem profitiert der Sektor von seiner langjährigen Erfahrung im Kampf gegen Tuberkulose und HIV/AIDS. Diese private Gesundheitsinfrastruktur konnte während der Pandemie genutzt werden und An­gestellte im Bergbau waren somit nicht auf das schwache und stark fragmentierte Gesundheitssystem Süd­afrikas angewiesen. Im Rahmen der Sozial- und Beschäftigungs­pläne, die an die Vergabe der Bergbau­lizen­zen geknüpft sind, wurden bereits vor der Pandemie vielerorts Gesundheitseinrichtun­gen in Bergbaugemeinden verbessert oder neu errichtet. Auf diese konnte während der Pandemie zurückgegriffen werden.

Grenzen der Impfkampagne

Die Grenze der Impfkampagne beginnt vor dem Firmentor. Während der Großteil der Belegschaft inzwischen geimpft ist, sind viele Menschen in den Anrainergemeinden des Bergbaus weiterhin ungeschützt – und deren Unzufriedenheit wächst.

Die Interessen der Bergbaugemeinden werden weder von den südafrikanischen Gewerkschaften vertreten noch vom Minis­terium ausreichend berücksichtigt. Auch fehlt den Kom­munen ein eigenständiger Zugang zu eta­blierten Foren wie dem Mine Health and Safety Council. Zwar müssen Delegierte von Gemeinden nach dem Ge­richtsurteil vom April 2020 in Multi-Stake­holder-Konsultationen mit einbezogen wer­den. Die vom Bergbau betroffenen Gemein­den beklagen jedoch, dass diese weiterhin ohne sie statt­finden. Das wichtige Instrument der Gemeinden und ihrer Vertreterinnnen und Vertreter, durch Protest und Streik auf sich aufmerksam zu machen und so Einfluss zu nehmen, ist wegen der Pan­demie gegenwärtig nur eingeschränkt ein­setzbar.

Der MCSA hat zugesagt, die Impfkampa­gne auf die Bergbaugemeinden auszuweiten. Doch diese Ankündigung scheint bis­lang nicht umfassend umgesetzt worden zu sein. Zwar gibt es vereinzelt Presseberichte über Impfaktionen in Gemeinden, aber Zahlen, die Aussagen über Impferfolge im Umfeld der Minen zulassen würden, liegen nicht vor. Diese fehlende institutionelle Einbeziehung der Bergbaugemeinden, kom­biniert mit dem Frust über unzureichende materielle Teilhabe an den Profiten der Förderindustrie, erhöht das Konfliktpotential im Umfeld der Minen. Das Beispiel der Corona-Bekämpfung im Bergbau zeigt dabei erneut auf, dass das Engagement der Fir­men die mangelnde staatliche Sorgfaltspflicht nur sehr begrenzt ausgleichen kann.

Sicherung der Produktionsabläufe

Krisen wie die gegenwärtige Covid-19-Pan­demie erhöhen für die Akteure innerhalb eines Wirtschaftszweigs – Staat, Firmen und Gewerkschaften – den Anreiz, durch ein gemein­sames Arrangement die Pro­duktionsfähigkeit »ihres« Sektors aufrechtzuerhalten. Der südafrikanische Staat pro­fi­tiert durch die Fortführung der Abbautätig­keit von den fiska­lischen Mehr­einnahmen und von der Sicherung dringend benötigter Arbeitsplätze und kann an seinem roh­stoff­basier­ten Entwicklungsmodell festhalten. Die Bergbau­firmen wiederum haben keine finanziellen Ausfälle durch Produktions­unterbrechungen. Die Gewerkschaften, die im korporatistisch angelegten Regierungssystem Südafrikas eine zentrale Stellung einnehmen, tragen ihren Teil zur Erhaltung der Arbeitsplätze bei und beziehen weiter­hin die damit verbundenen Mitgliedsbeiträge. Darüber hinaus sichern sie ihre poli­ti­sche Stellung, indem sie die Arbeitnehmer­interessen durchsetzen.

Staatliche Interessenkonflikte

Die starke Fokussierung des südafrikanischen Staats auf den reibungslosen Ablauf wirtschaftlicher Produktionszyklen spiegelt sich bereits in der Gesetzgebung des Landes wider. Diese zielt deutlich darauf ab, den Bergbau­firmen durch schlanke Verfahren und wenig Einspruchsmöglichkeiten durch ex­terne Akteure einen störungsfreien Geschäfts­betrieb zu ermöglichen. Für die Umsetzung des Bergbaugesetzes ist das Berg­bauministerium zuständig, dessen Außen­stellen An­träge auf Erteilung von Schürfrechten prü­fen, die wiederum vom Bergbauminister abgesegnet werden. Das Ministerium ge­neh­migt auch die Sozial- und Beschäfti­gungs­pläne und kontrolliert den Arbeits­schutz in den Minen. Seit 2014 ist es zudem für die Umsetzung der Umwelt­gesetze zuständig. Das Umweltministerium kann lediglich Ein­spruch erheben, wenn bei ihm Beschwerden gegen die Genehmigung von Schürfrechten eingehen.

Dadurch entsteht innerhalb des Bergbau­ministeriums ein Interessenkonflikt. Auf­gabe und oberste Priorität des Ministeriums ist es, den Bergbau in Südafrika zu fördern und neue Investitionen anzuziehen, um die staatlichen Einnahmen aus dem Sektor zu erhöhen. Die Durchsetzung umfassender Umweltstandards wird dabei eher als Hin­dernis wahrgenommen, dessentwegen sich Pro­zesse verzögern.

Die Defizite bei der Durchsetzung von Sozial- und Umweltstandards werden da­rüber hinaus durch den Umstand zemen­tiert, dass in allen Ministerien Kapazitäten und Ressourcen fehlen, um die Einhaltung von Standards gründlich zu kontrollieren. Dieser Sachverhalt wird durch Korruption inner­halb der Ministerien, insbesondere im Bergbauministerium, und in den Kommunen noch verschärft. Mögliche externe Ef­fekte der Bergbauaktivitäten, wie Wasser- oder Umweltverschmutzung, können aus diesem Grund nicht hinreichend überprüft werden. Die Umsetzung der gesetzlich ver­ankerten Standards hängt in Bergbauregionen somit zunehmend vom Willen der Fir­men ab, während der Staat durch die Aus­lagerung öffentlicher Auf­gaben an private Firmen wichtige Kompetenzen und Hand­lungsspielräume verliert.

Risiken für Firmen

Für die Bergbaufirmen mag die Übernahme öffentlicher Zuständigkeiten auf den ersten Blick attraktiv sein. Doch begeben sie sich damit in Tätigkeitsbereiche, die außer­halb ihres Kerngeschäfts – des Abbaus und der Verarbeitung von Rohstoffen – liegen. Die Förderung von Entwicklung auf lokaler Ebene erfordert viel Sensibilität und Exper­tise, die Bergbaufirmen sich mühsam und in der Regel nach der Versuch-und-Irrtum-Methode aneignen müssen. Das verursacht hohe Kosten für die Unternehmen, während die erhoffte Wirkung der beachtlichen Aus­gaben der Firmen für Investitionen in den vom Bergbau betroffenen Kommunen, so­genannte Corporate Social Investments, oft aus­bleibt. Auch dies erklärt, warum viele soziale Proteste am Werkstor beginnen und nicht vor den Türen der lokalen Gemeindeverwaltung.

Bergbauunternehmen in Südafrika ver­folgen bei der Umsetzung ihrer sozio-öko­nomischen Verpflichtungen einen Com­pliance-orientierten Ansatz, das heißt sie orientieren sich an der Einhaltung der gesetzlichen Min­destanforderungen. In vielen Fällen führt dies jedoch nicht dazu, dass die Bedürfnisse der betroffenen Ge­meinden in angemessener Weise erfüllt werden und sich die dortigen Lebensbedingungen spürbar verbessern.

Dieses Manko wird dadurch verstärkt, dass die Sozial- und Beschäftigungspläne von Firmen oft nicht mit den integrierten Entwicklungsplänen der Kommunen ab­gestimmt sind, in denen diese im Fünf­jahresturnus ihre Modernisierungsziele nieder­legen. Ein Abstimmungsprozess zwischen den beiden Dokumenten wäre notwendig, um zu verhindern, dass die Gemeinden bei der Ausarbeitung der Sozial- und Beschäftigungspläne umgangen bzw. ignoriert werden und dadurch Unzufrieden­heit entsteht. Die mangelnde Koordination befeuert geradezu unvermeidlich Strei­tig­keiten zwischen den Bergbaufirmen und den Kommunen über Zuständigkeiten, beispielsweise in der Frage der Unter- und Instandhaltung der von den Firmen finan­zierten Infrastruktur wie Straßen, Schulen oder Krankenhäuser.

Viele Bergbauunternehmen investieren schon alleine aus Gründen der Risikominde­rung freiwillig in Infrastruktur und öffent­liche Versorgung. Denn viele sehen mitt­ler­weile in der sogenannten »sozialen Betriebs­lizenz« (Social License to Operate) das größ­te Störpotential innerhalb der Lieferkette. Eine fehlende gesellschaftliche Akzeptanz für die Akti­vitäten von Bergbaufirmen führt in den vom Bergbau betroffenen Ge­meinden oft zu Konflikten, zu Streiks und Protesten und mit­unter zur Unterbrechung der Produktion – mit hohen Kosten für alle Firmen entlang der Lieferkette.

Jenseits des Werkstors: Folgen fehlender staatlicher Fürsorge

Die starken Gewerkschaften fungieren im südafrikanischen Fall als Korrektiv, dank dessen – bis zu einem bestimmten Punkt – zumindest fundamentale Arbeitnehmerrechte geschützt wer­den können. Dies ist sogar im Interesse der Betriebe, da durch die Einhaltung von Arbeitsstandards der Produktionszyklus auf­rechterhalten werden kann. Die Sicherung bestimmter Rechte und Privilegien für gewerkschaftlich organisierte Beschäftigte birgt aber das Risiko, dass sich in den Bergbaukommunen eine Zwei-Klassen-Gesell­schaft herausbildet, da die Belegschaft am Arbeitsplatz von zusätz­lichen Leistungen profitiert, die anderen Mitgliedern der Gemeinde nicht unbedingt zur Verfügung stehen.

Zudem können Bergbaufirmen vom Gesetzgeber nur für die Betriebsdauer der Mine zur Erbringung von Leistungen im sozialen, Gesundheits- und Infrastruktur­bereich verpflichtet werden. Auch die frei­willige Bereitstellung von Leistungen erfolgt nur, solange eine Mine in Betrieb ist, um negative Auswirkungen auf die Geschäftsaktivität und dadurch entstehende Kosten abzuwenden. Wird eine Mine still­gelegt, verliert die lokale Bevölkerung den Zugang zu diesen Leistungen.