Von ›Global Britain‹ zur Realpolitik – die aktualisierte »Integrated Review«

Neupositionierung im System­wettbewerb

Die IR23 antwortet in erster Linie auf den verschärften globalen Wettbewerb und hebt die Rolle inter­nationaler Partner in einem kompetitiven und konfliktreichen geostrategischen Um­feld hervor. Dabei nennt die britische Regie­rung nicht mehr das Ziel, die internationale regelbasierte Ordnung zu verteidigen, son­dern vielmehr, den aus ihrer Sicht unaufhaltbaren Wandel im internationalen System nach britischen Interessen mitzugestalten. Hierzu gehört immer noch, langfristig ein offenes und regel­basiertes internationales System auf­zu­bauen, das auf Wettbewerb und Zusam­men­arbeit sou­verä­ner Staaten fußt. In Kon­kur­renz sieht sich das Vereinigte König­reich dabei vor allem mit Russland und China.

Zukünftiges Verhältnis zur EU

Das veränderte Umfeld – der Krieg gegen die Ukraine ebenso wie die innen­politi­schen Ver­änderungen im Vereinigten König­reich – spiegelt sich am deutlichsten darin wider, wie sich das VK in Europa stra­tegisch posi­tio­niert. Die IR21 war das erste britische Stra­te­gie­dokument nach dem Brexit. Unter­füttert von der Ent­scheidung der Regierung Johnson, auf jed­wede strukturierte außen- und sicherheitspolitische Kooperation mit der EU zu ver­zichten, wurde die Union in der IR21 als außen­politischer Partner kom­plett ausgeblendet (siehe SWP-Aktuell 35/2021).

Die IR23 lässt diesen ideologischen Bal­last hinter sich und behandelt den Brexit als Fakt: Nach Vollzug des Austritts habe das VK wei­terhin Inter­esse, mit der EU zusam­men­zu­arbeiten. Diese pragmatischere Heran­gehens­weise hat sich bereits seit Be­ginn des Krie­ges gegen die Ukraine abge­zeichnet. Zum Bei­spiel hat sich London in der G7 eng mit der EU und den USA zu den Sanktionen gegen Russland abge­stimmt. 2022 hat es sich einem Pro­jekt der Ständi­gen Strukturierten Zusam­menarbeit (PESCO) für militärische Mobi­li­tät an­geschlossen. Im März 2023 hat die Regie­rung Sunak eines der Haupthinder­nisse für eine engere Kooperation mit der EU aus dem Weg geräumt, indem sie sich mit dieser über die Umsetzung des Nord­irland-Proto­kolls einigte (Windsor Framework) – ohne dass es gegen diese neue Grundlage in Lon­don größeren Widerstand gegeben hätte. Mit ihrem expliziten Verweis auf das Windsor Framework bietet die IR23 neues Potential für die Zusammen­arbeit mit der EU.

Dieses Potential sollte die EU ihrerseits aus­loten. Die IR23 betont nicht zuletzt die Bereit­schaft des VK, das vierte Treffen der neu geschaffe­nen Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG) im 2. Halb­jahr 2024 auszurichten.

London positioniert sich dabei jedoch weiterhin als unabhängiger, zentraler euro­päischer Sicherheitsakteur, der durch seine entschiedene Unterstützung der Ukraine in Nord-, Mittel- und Osteuropa als Partner wieder stark an Attraktivität gewonnen hat. Auch wenn Großbritannien nun der EU gegenüber offener ist, liegt seine eigentliche Priorität in Europa – wenig überraschend – auf der Nato und dem Ausbau bilateraler Beziehungen. In diesem Sinne beteiligt sich das VK an dem von Deutschland angestoße­nen und der Nato angegliederten Projekt ›Euro­pean Sky Shield Initiative‹.

Zudem hat das VK seit 2021 seine bi­late­ralen Abkommen mit fast allen euro­päi­schen Staaten ausgeweitet, wobei Nord- und Mitteleuropa im Vordergrund stehen (siehe SWP-Aktuell 16/2022). Als Schlüs­selpartner in der Außen- und Sicher­heitspolitik in Europa identifiziert die IR23 Frankreich. Fast zeitgleich mit der Veröffentlichung haben Rishi Sunak und Emma­nuel Macron auf dem ersten britisch-fran­zösischen Gipfel seit dem Brexit ver­einbart, ihre Zu­sam­men­arbeit wieder zu intensivieren, ins­beson­dere in außen- und sicher­heits­poli­tischen Fragen. Abstimmen möchte man sich etwa bei der Entsendung von Flug­zeug­trägern, zu Nuklear­waffen oder im Cyber­bereich. An zweiter Stelle folgt Polen als bedeu­ten­der Partner in Mitteleuropa.

Aus Berliner Sicht bedenkenswert ist, dass Deutschland in der Außen- und Sicher­heits­politik nahezu ausschließlich als Part­ner in multilateralen Kontexten wie der G7, der transatlantischen Quad (Deutschland, Frank­reich, USA, VK) oder den E3 (Deutschland, Frankreich, VK) erwähnt wird. Denn während Deutschland in London in der Europapolitik als Schlüsselpartner gilt, man­gelt es in der Sicherheits- und Verteidigungs­politik an konkreten bilateralen Initiativen.

Begrenzte Steigerung der Verteidigungsausgaben

Einer der kritischsten innenpolitischen Kon­flikte um die IR23 war die Frage nach Um­fang und Zeitplan bei der Steigerung der Ver­teidigungsausgaben. Das Vereinigte König­reich hat aktuell den größten Ver­tei­digungshaushalt unter den europäischen Nato-Staaten und durchweg das 2‑Prozent-Ziel eingehalten. Gleichzeitig haben auch die britischen Streitkräfte nach zwanzig Jahre dauernden Ein­sätzen im Irak und in Afgha­nistan mit Ausstattungsproblemen zu kämp­fen. Die strategische Präsenz sowohl in Europa als auch im Indo-Pazifik birgt die Gefahr einer Überdehnung. Hinzu kommt die mili­tärische Unterstützung für die Ukra­ine: Großbritannien hat große Mengen an Pan­zer- und Flugabwehrraketen sowie Muni­tion geliefert und darüber hinaus die Liefe­rung von Challenger‑2-Panzern in Aus­sicht gestellt – wobei noch ungeklärt ist, ob und wann diese ersetzt werden können.

Der britische Verteidigungsminister Ben Wallace hat daher gefordert, den britischen Verteidigungs­etat deutlich anzuheben; lang­fristiges Ziel sollte ihm zufolge sein, dass 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) für Verteidigung ausgegeben würden. Rishi Sunak war nach dem Scheitern von Liz Truss aber gerade mit dem Anspruch ange­treten, die britische Finanzpolitik zu stabili­sieren und weniger neue Schulden zu machen.

Der zeit­nah zur IR23 vorgestellte neue britische Haushalt sieht in der Kon­sequenz vor, den Verteidigungsetat in den nächs­ten beiden Jahren um 5 Milli­ar­den GBP zu er­höhen. Das langfristige Ziel ist jetzt, einen Ver­teidigungshaushalt von 2,5 Pro­zent des BIP zu erreichen, »wenn die fiska­lischen und wirtschaftlichen Umstände es zulas­sen«. Von den zusätzlichen Mitteln sollen knapp 3 Milliarden GBP in die nukle­are Ab­schreckung fließen, einschließlich der Um­setzung der AUKUS-Verein­barung; 2 Mil­liar­den GBP sind einge­plant, um nach Hil­fen an die Ukraine die Bestände aufzufüllen.

Zum Vergleich: Insgesamt hat das Ver­einigte Königreich gemäß dem ›Ukraine Support Tracker‹ des Instituts für Weltwirtschaft in Kiel bis März 2023 Militärhilfe in Höhe von circa 4,9 Milliarden Euro (ca. 4,3 Mrd. GBP) geleistet. Da der Großteil der zusätzlichen 5 Milliarden GBP der nuklearen Abschreckung zugutekommt, bleibt der Druck auf die britischen Streitkräfte hoch.

Rückkehr zur Realpolitik

Die Aktualisierung der »Integrated Review« durch die Regierung Sunak ist vor allem eine Abkehr von ›Global Britain‹ und stimmt das Vereinigte Königreich auf eine kompeti­tive inter­nationale Politik ein. Russ­land wird fort­während als akuteste staatliche Bedro­hung benannt, die Unter­stützung für die Ukraine klar priorisiert. Bei der China-Poli­tik orientiert sich London an den Ver­bün­de­ten und stuft das Land als »epochale Heraus­forderung« für die regel­basierte Welt­ord­nung ein, lässt aber noch Raum für Koope­ration in multilateralen Fragen. Dreh- und Angelpunkt der strate­gi­schen Bestandsaufnahme ist die gewachsene Konkurrenz, mit der sich das VK und seine west­lichen Part­ner auseinandersetzen müssen.

Um den Gefahren entgegenzuwirken, stellt das VK die Rolle von Partnern sowie eine veränderte geographische Gewichtung in den Vordergrund. Zum einen konzent­riert sich London auf die euroatlantische Region und will sich als zentraler europäischer Sicher­heitsakteur positionieren. Gerade in Polen, im Baltikum, in Schweden und Finnland sowie in der Ukraine selbst hat das VK da­mit stark an Glaubwürdigkeit ge­wonnen – nicht zuletzt im Vergleich zu Deutschland und Frankreich, die aus Sicht von an Russ­land angrenzenden Staaten zögerlicher agie­ren. Dabei passt die IR23 auch die Gewich­tung der europäischen Partnerschaften des VK an. Während Deutschland zu­mindest in der Sicherheitspolitik eine weniger bedeu­tende Rolle zu­gesprochen bekommt, wer­den die Beziehungen zu Polen, den balti­schen Staa­ten und der Ukraine aufgewertet. Besonders viel Aufmerksamkeit erfährt die Zusam­men­arbeit mit Frankreich – auch mit Blick auf den indopazifischen Raum.

Zum anderen untermauert Großbritannien seine Präsenz im Indo-Pazifik: durch AUKUS, seinen Status als Dialogpartner der ASEAN-Staaten und indem es grünes Licht für seinen Beitritt zur CPTPP bekommen hat. Diese Region entwickelt sich damit zu einem Grundpfeiler der britischen Außen­politik, wobei deren Hauptmotiv darin liegt, die Part­nerschaft mit den USA zu stärken.

Darüber hinaus wird in der IR23 insbeson­dere das Verhältnis zur EU neu bewertet. Im Gegensatz zur IR21, welche die EU völlig ausge­klammert hat, unterstreicht die IR23, dass die aktu­elle briti­sche Regie­rung prag­ma­tisch mit der Union kooperieren möchte. Abge­sehen von der weiteren Zusammen­arbeit mit der Ukra­ine bleibt allerdings un­klar, wie die strate­gi­schen Ziele der IR23 um­gesetzt werden sollen. Ihrerseits sollte die EU das Momentum nutzen und sich mit dem VK über Ziele und Formen der Zusammen­arbeit verständigen. Zu empfehlen ist hier weiter­hin kein strukturierter formalisierter Ver­trag zur außen- und sicherheitspolitischen Abstimmung, sondern ein pragmatischer Weg, der die Kooperation schrittweise ver­tieft. Dies könnte zum Beispiel im Rah­men der EPG erfolgen. In Bezug auf Russ­lands Krieg gegen die Ukraine könnten Sank­tio­nen bi­lateral enger koordiniert und wei­tere Betei­ligungen des VK an PESCO-Projek­ten voran­gebracht werden.

Hier­für sollte aber auch die EU flexibler sein, wenn sie Drittstaaten in Projekte der Sicherheits- und Verteidigungspolitik ein­bindet: So beteiligt sich etwa Norwegen an der gemeinsamen Beschaf­fung von Muni­tion für die Ukraine und am Europäischen Verteidigungsfonds, allerdings ohne großes eigenes Mitspracherecht. Angesichts der wirtschaftlichen Bedeu­tung der britischen Verteidigungs­industrie müsste hier jedoch eine Sonder­lösung gefunden werden.

Im Hinblick auf die veränderte internatio­nale Sicherheitslage und den Wunsch des VK, seine nationale Resilienz zu stärken, sollte auch Deutschland intensiver mit ihm kooperieren, damit es ein wichtiger bilate­raler Partner des VK bleibt. Die Gemeinsame Absichtserklärung über die deutsch-briti­sche außenpolitische Zusammenarbeit aus dem Jahr 2021 bietet hierfür eine gute Basis.