Von der Zukunftskonferenz zur Reform der EU

Die Zukunftskonferenz trifft auf eine Union im Wandel

Pandemie und Krieg verändern die Rahmen­bedingungen der Debatte über die Zukunft Europas. Dementsprechend sollten diese auch in der Dis­kussion über die Reform der EU berück­sichtigt werden, insbesondere wenn es um die Prioritäten europäischer Re­formen geht.

Das Ende der Zukunftskonferenz trifft auf ein sehr schwieriges wirtschaftspolitisches Umfeld. Zwei Jahre Covid-19-Pande­mie haben tiefe wirtschaftliche Spuren hin­ter­lassen, einige EU-Mitgliedstaaten hatten bis zum Frühjahr 2022 noch nicht wieder das Vor-Pandemie-Niveau erreicht. Die Infla­tion in der Eurozone ist auf den bisher höchsten Stand gestiegen und könnte dazu führen, dass Divergenzen zwischen den Euro­staaten und der Druck auf nationale Haushalte wach­sen. Die Aus­wirkungen des russischen Krieges, der EU-Sanktionen und russischen Gegensanktionen sind bereits als enorme Preis­steigerungen im Energiesektor zu spü­ren und werden wei­tere Wirtschafts­berei­che erfassen. Je länger der Krieg an­dauert, desto höher werden die wirtschaft­lichen Kos­ten sein. Wirtschaftskrisen eig­nen sich je­doch nicht als Hintergrund für abs­trakte De­bat­ten über die Reform der EU – viel­mehr ist diese als Solidaritätsanker und zur Stützung der Wirtschaft gefordert.

Gleichzeitig ist festzustellen, dass sich die EU unter dem Druck der Krisen in den letz­ten zwei Jah­ren erheblich weiterentwickelt hat, und zwar los­gelöst von Zukunftskonferenz oder Ver­tragsänderungen. Sie hat neue Verantwortung für öffent­liche Güter über­nommen, etwa indem sie Covid-19-Impf­stoffe beschafft, gemein­same Anlei­hen für den Wiederaufbaufonds heraus­gegeben sowie einen Rechts­staats­mecha­nis­mus ins Leben gerufen hat. Zudem hat die EU in den wenigen Monaten seit dem russi­schen Über­fall auf die Ukraine deutlich mehr Verant­wortung für die euro­päische Sicherheit über­nommen als bisher, zum Beispiel dadurch, dass sie Waffen­liefe­rungen an die Ukraine gemein­sam finan­ziert, dass sie bislang bei­spiellose Sanktionen im Finanzsektor erlas­sen hat und als zentraler Akteur in der inter­nationalen Koordination mit den USA, dem Vereinigten Königreich und ande­ren Part­nern auf­tritt. Perspektivisch will sie eine entscheidende Rolle spielen bei der Diver­sifizierung im Energiebereich, bei gemeinsamen Gas­käufen sowie der Koordination beim Auf­bau militärischer Kapazitäten.

Dabei steht die Union vor einer neuen Debatte über ihre (territorialen) Grenzen, über das Ver­hältnis zwischen Erweiterung und Vertie­fung sowie ihre Aufnahmefähigkeit. Die Beitritts­anträge der Ukraine, der Republik Moldau und Georgiens ebenso wie die auch von Deutschland geforderte Wieder­belebung der Beitrittsprozesse für die Staa­ten des westlichen Balkans eröffnen lang­fristig die Perspektive einer EU mit 35 und mehr Mit­gliedern. Zwar ist ein schnel­ler Beitritt bei keinem der Länder zu erwar­ten; für die Zukunft stellt sich aber dennoch die Frage, wie die EU in einer solchen Größe und Hete­rogenität handlungsfähig bleiben kann.

Festzuhalten ist, dass das Ende der Zu­kunftskonferenz trotz der neuen Rahmenbedingungen mit einem Zeitfenster für europäische Reformen zusammenfällt: Der Abschlussbericht wurde nicht zufällig im Mai 2022 verabschiedet, kurz nach den fran­zösischen Präsidentschaftswahlen. Jetzt bietet sich ein Gelegenheitsfenster bis zu den Europawahlen im Mai 2024, in dem (möglicherweise mit Ausnahme von Italien) keine großen nationalen Wahlen anstehen – dafür aber die großen EU-Gesetz­gebungs­vorhaben dieser Legislaturperiode, etwa zum Green Deal oder der digitalen Regulie­rung. Für die Europawahlen 2024 hat das Europä­i­sche Parlament außerdem einen Vorschlag für trans­nationale Wahllisten einschließlich EU-weiter Spitzenkandidaten vorgelegt.

Das komplexe Konstrukt Zukunftskonferenz

Unter diesen veränderten Rahmenbedingungen infolge von Pandemie und Krieg – schwierige Wirtschaftslage, Übernahme neuer Verantwortung durch die EU, Frage der Handlungsfähigkeit im Falle einer Erweiterung – fand das komplexe Konst­rukt ›Zukunftskonferenz‹ seinen Abschluss. Auf Grund interinstitutioneller Rivalitäten über Ziele, Aufbau und Arbeitsweise der Konferenz war ein komplexes Gebilde ent­standen, bestehend aus drei Ebenen (siehe SWP-Ak­tuell 20/2021). Diese Struktur sollte bei der Analyse und dem Follow-up zur Konferenz mit in Betracht gezogen werden:

Die erste Ebene bildete die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger. Dies war der innovativste Aspekt der Zukunftskonferenz und sollte über umfassende Möglichkeiten der Teilnahme europaweiten Input zur Weiterentwicklung der EU sammeln. Hierzu hatte die EU zum einen eine multi­linguale Konsultationsplattform eingerichtet, auf der Bürge­rinnen und Bürger Ideen ein­brin­gen und kommentieren konnten, wie die Union fortentwickelt werden könnte. Die Betei­ligung war allerdings eher mäßig, mit knapp 19.000 Vorschlägen von insge­samt etwas mehr als 50.000 aktiven Nutze­rinnen und Nutzern aus der ganzen EU. Schaut man genauer auf die Vorschläge, so hat die Platt­form vor allem Personen angesprochen, die klar ›pro‹ bzw. ›kontra EU‹ eingestellt sind. Eine breite, repräsentative europäische Öffent­lich­keit konnte damit nicht er­reicht werden, so dass sich aus der Platt­form auch kaum Legitimation für oder gegen politi­sche Entscheidungen ableiten lässt.

Zum anderen haben europäische und nationale Bürgerforen stattgefunden. Hier wurden Bürgerinnen und Bürger aus allen Mitgliedstaaten zusammengebracht, zufäl­lig aus­gewählt nach einem repräsentativen Schlüssel. Gemein­sam haben sie Vorschläge für die Weiterentwicklung der EU in vier Bereichen ausgearbeitet: ›Wirtschaft, soziale Gerechtigkeit und Beschäf­tigung‹, ›Demokratie in Europa, Rechtsstaatlichkeit und Sicherheit‹, ›Klimawandel, Umwelt und Gesundheit‹ sowie ›Europa in der Welt / Mig­ration‹. Thematisch wurden in den Bürger­foren also sowohl institutionelle als auch Fragen aus ganz verschiedenen Politikfeldern diskutiert. Auch diese Bürger­foren haben nur wenig Widerhall in den Medien gefunden. Aber sie bieten, anders als die Online-Plattform, wegen ihrer reprä­senta­tiven Zusammenstellung und des pan­euro­päischen Ansatzes einmalige Einblicke in die Erwartungen und Forderungen europä­ischer Bürgerinnen und Bürger.

Die zweite Ebene der Zukunftskonferenz war das Konferenzplenum, in dem die unter­schiedlichen Institutionen der EU direkt ver­treten waren. Es ähnelte vom Aufbau her einem Konvent zu EU-Vertrags­ände­run­gen. Das Plenum setzte sich zusam­men aus je 108 Ab­geordneten des Europäischen Parla­ments und der nationalen Par­lamente, 54 Vertretern und Vertre­terinnen der Mitglied­staaten aus dem Rat und 3 der EU-Kommis­sion sowie 108 Bürgerinnen und Bürgern aus den Bürgerforen. Darüber hinaus waren die beratenden EU-Gre­mien, die Sozial­part­ner und die Zivil­gesellschaft vertreten. Die knapp 450 Personen haben sich in 9 Arbeits­gruppen organisiert, die sich jedoch nach Widerstand aus dem Rat erst spät kon­sti­tu­iert haben. Erst gegen Ende der Kon­fe­renz hat die Arbeit in den Arbeitsgruppen Fahrt auf­genommen und ist mit den Emp­feh­lungen der Bürgerforen in die Abschluss­ergebnisse eingeflossen.

Die maßgebliche Entscheidungsebene war die dritte, in Form eines Exekutiv­ausschus­ses. Hier wurde die Konferenz gesteu­ert von den zentralen EU-Organen, das heißt vom Rat (vertreten durch die rotierenden Ratspräsidentschaften, also in der entscheidenden Phase Frankreich), der Kommis­sion und dem Parlament. Es ist dieser Exekutivausschuss, der konsensual den Abschlussbericht zur Konferenz for­mu­liert und am 9. Mai den drei EU-Insti­tu­tio­nen formell übergeben hat. Der Abschlussbericht greift vornehmlich die Empfehlungen der Bürgerforen auf und ergänzt sie durch einzelne Punkte aus der Online-Platt­form und aus den Beratungen der Arbeitsgruppen des Konferenzplenums. Insgesamt umfasst er 49 Aspekte mit 320 detail­lierten Vorschlägen, die das ge­samte Spektrum der EU-Politiken abdecken.

Nun sollen alle drei Institutionen »gemäß ihren Kompetenzen und im Einklang mit dem EU-Vertrag« ihre Schlussfolgerungen aus dem Bericht ziehen. Die politisch wichtigste Phase der Zukunftskonferenz steht somit noch bevor – die politische Verarbeitung der Vorschläge in tatsächliche Reformen der EU, ob auf sekundärrecht­licher Ebene oder sogar mit Vertragsänderungen. Auf diese Umsetzung kommt es an; hier entscheidet sich, ob das Experi­ment Zukunftskonferenz einen Beitrag zur Weiter­entwicklung der EU leistet oder ob der Ab­schlussbericht lediglich zur Kenntnis genom­men wird und ohne große Wirkung in Ver­gessenheit gerät.

Institutionelles Ringen um die Ergebnisse der Zukunftskonferenz

Die Konferenz zur Zukunft Europas hat weder in der Öffentlichkeit noch in der euro­päischen Politik die Zugkraft eines star­ken Reformmoments der EU entfaltet. Den­noch – oder auch gerade deswegen – las­sen sich drei sehr unterschiedliche Schluss­folge­run­gen aus der Konferenz ziehen.

Zurück in die Zukunft

Die Europäische Union steht wieder einmal vor einer Bewährungsprobe. Die weitgehend von den Ereignissen überlagerte Zukunftskonferenz konnte allerdings nur bedingt dazu beitragen, die Frage nach den notwen­digen Reformen der Union zu be­ant­worten. Dafür reicht weder die Legitimationskraft der zufällig, wenn auch repräsentativ zu­sammengesetzten Bürgerforen aus, noch ist es im Rahmen des Konferenzplenums ge­lun­gen, die gegensätzlichen Interessen zwi­schen und innerhalb der EU-Institu­tio­nen zu überbrücken. Insbesondere die Lager der Mitgliedstaaten, die für bzw. gegen Vertrags­änderungen sind, haben sich im Laufe der Zukunftskonferenz kaum verschoben. Dennoch lassen sich aus dem Prozess und dem Abschlussbericht vier Schlussfolge­rungen ziehen, die für die Debatte über die Reform der EU zentral sind:

Erstens zeigen die von den Bürgerforen erarbeiteten Vorschläge, welche Erwartungen die Bürgerinnen und Bürger an die EU stellen, nämlich: Sie solle mehr Verantwortung übernehmen, geeint in der Welt auf­treten und mit ihren Stärken, das heißt ihrer Regulierungsmacht und ihrer Wirt­schaftspolitik, die großen Transformationsprojekte Green Deal und Digitalisierung vorantreiben. Diese Zielmarken sollten leit­gebend sein für die entscheidende zweite Hälfte der aktuellen Legislaturperiode und die großen Vorhaben der EU. Der allergrößte Teil dieser Ziele lässt sich auch ohne Ver­trags­änderungen realisieren. Die Umsetzung der Zukunftskonferenz aus­schließlich auf die Frage von Vertragsänderungen zu konzentrieren würde weder den Anforderungen der EU gerecht noch den Wünschen der Bürgerinnen und Bürger.

Zweitens zieht sich die Forderung durch die Empfehlungen der Bürgerforen, dass die EU transparenter werden und auch jenseits des Experiments Zukunftskonferenz besser kommunizieren und mehr Möglichkeiten anbieten solle, Bürgerinnen und Bürger ein­zubinden. Dies sollte ebenfalls eine Auf­gabe für die Weiterentwicklung der EU sein. Eine konkrete Lehre aus der Zukunftskonfe­renz ist, dass das Modell transeuropäisch und repräsentativ zusammengesetzter Bür­ger­foren eine echte europäische Debatte schaffen und wertvollen Input geben kann. Dieses Modell sollte die EU für große Vor­haben verstetigen, und zwar als Ergänzung – nicht als Ersatz – zu ihren regulären Gesetzgebungsprozessen mit Beteiligung des Europäischen Parlaments. Denkbar wären zum Beispiel spezifische europäische Bürger­foren zu den Initiativen des Green Deal 2023 / 2024. Dies sollte gemeinsam disku­tiert werden mit den Vorschlägen zur Demo­kratisierung der Europawahlen mit­hilfe transnationaler Listen, die das Bürger­forum zu Demokratie unterbreitet hat und die aktuell im Europäischen Parlament erst­mals auf eine breite Mehrheit stoßen.

Drittens ist der Versuch gescheitert, die Frage nach Vertragsänderungen offen­zu­lassen und diese weder explizit ins Man­dat der Zukunftskonferenz zu schreiben noch auszuschließen. Eine Teilantwort hat die Konferenz aber auf die Frage gegeben, wel­che Vertragsänderungen zur Diskussion stehen. Und diese Antwort fällt nicht so voll­umfänglich aus wie bei den großen Vertragsrevisionen der 1990er und 2000er Jahre von Maastricht bis Lissa­bon, sondern konzentriert sich auf die Aspekte Ausweitung von Mehrheitsentschei­dungen / Hand­lungsfähigkeit, be­grenzte Ausweitung der EU-Kompeten­zen sowie, aus Sicht des EP, institutionelle Reformen zur Stär­kung des EP und der Rechtsstaatlichkeit. Zumindest der erste Punkt lässt sich, den notwendigen politischen Willen vorausgesetzt, über die Passerelle-Klausel auch ohne Vertragsänderungen umsetzen.

Viertens ist das Ringen über die strategische Ausrichtung der EU zurückgekehrt. Die nordöstlichen Mitgliedstaaten, die keine Vertragsänderungen wollen, sind ausdrücklich für die EU-Mitgliedschaft der Ukraine und für eine Erweiterung über die Ukraine hinaus, aus geopolitischen Grün­den. Auch und gerade mit Blick auf die geostrategische Transformation Europas sollte Deutschland aber darauf drängen, dass eine neue Erwei­te­rungsrunde nur mit Vertragsreformen und vertiefter Integration, beispielsweise in Form von mehr qualifizierten Mehrheitsentscheidungen, möglich ist. Andernfalls droht die EU ihre Handlungsfähigkeit ganz zu ver­lieren, wenn ihre Heterogenität weiter steigt, was zu erwarten ist. Beides zu vereinen ist die Reformaufgabe der EU in der nächsten Dekade.