Resilienzförderung als Lösung für langandauernde Fluchtsituationen?

Langandauernde Flucht­situationen

Oft entwickeln sich dort sogenannte lang­andauernde Fluchtsituationen (protracted refugee situations). Eine solche ist nach UNHCR-Definition gegeben, wenn 25.000 oder mehr Flüchtlinge derselben Nationa­lität fünf oder mehr Jahre lang in einem Aufnahmeland leben. Solche Situationen halten oft über Jahrzehnte an. Sie stellen in der Regel keine unmittelbaren Notlagen dar, die lebensrettende Maßnahmen erfor­dern; gleichzeitig ist aber eine dauerhafte Lösung in naher Zukunft nicht absehbar.

Da der Großteil aller Flüchtlinge weltweit von Ländern des Globalen Südens auf­genommen wird, sind diese auch über­proportional stark von solchen Fällen be­troffen. Die damit verbundenen Heraus­forderungen sind bekannt. Oft verschärft die Anwesenheit von Flüchtlingen bereits existierende Probleme. Sie verändert nicht nur das demographische Gleichgewicht, sondern führt auch zu kritischem Druck auf soziale, wirtschaftliche, institutionelle und natürliche Ressourcen, was die Kapazi­täten von Aufnahmeländern häufig über­lastet und so ihre Entwicklung gefährdet. Dies betrifft bei weitem nicht nur arme Länder des Globalen Südens, sondern auch solche mittleren Einkommens wie Kenia, Pakistan oder Iran.

Flüchtlingsschutz und Entwicklung

Trotz der Wechselwirkungen zwischen der Aufnahme von Flüchtlingen und der Ent­wicklung der aufnehmenden Länder wur­den beide Aspekte in den Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg von der internationalen Gemeinschaft zunächst separat voneinan­der behandelt. UNHCR war verantwortlich für den Flüchtlingsschutz, während UNDP, das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (VN), sich Entwicklungsfragen widmete. Ausgestattet mit je eigenen Man­daten, brachten die beiden Organisationen unterschiedliche operative Strukturen und institutionelle Kulturen hervor. Als huma­nitärer Akteur implementierte UNHCR seine Maßnahmen rein nach Bedarfen, un­abhängig von den Interessen und Prioritäten einzelner Regierungen. Dagegen arbei­tete UNDP mit Regierungen zusammen und setzte Maßnahmen nur im Einklang mit deren politischen Vorgaben um. Die beiden Organisationen hatten nur begrenzt mit­einander zu tun; Entwicklungszusammen­arbeit (EZ) und die Unterstützung von Flüchtlingen wurden als zwei getrennte Handlungsfelder betrachtet. Während Ent­wicklungsprojekte sich dabei auf struktu­relle Herausforderungen konzentrierten, so die Minderung von Armut, Krankheiten, Hunger und Analphabetismus, lag der Fokus bei der Flüchtlingsunterstützung darauf, humanitäre Hilfe bereitzustellen. Dies geschah oftmals durch Strukturen, die parallel zu bestehenden nationalen Syste­men neu aufgebaut wurden. Die lokale Bevölkerung von Aufnahmeländern blieb dabei meist unberücksichtigt, obwohl sie häufig ähnliche Bedarfe hatte wie die Flüchtlinge.

Erst in den 1960er Jahren setzte sich all­mählich die Erkenntnis durch, dass Flucht und Entwicklung miteinander in Zusam­menhang stehen und dass beide Bereiche nicht getrennt voneinander bearbeitet werden können, sollen hier wie dort nach­haltige Ergebnisse erzielt werden. Im Folgenden gab es zwar Bemühungen der internationalen Gemeinschaft, humanitäre Hilfe und EZ zu verknüpfen. Doch führten entsprechende Ansätze in Fluchtsituationen meist nicht zum gewünschten Ziel; viel­mehr wird der Großteil davon in Wissenschaft und Praxis als gescheitert betrachtet. Die Diskussionen darüber, wie man die beiden Bereiche verbinden kann, halten indes weiter an. Seit einigen Jahren hat da­bei das Konzept von Resilienz an Auf­merk­samkeit gewonnen.

Resilienz als Konzept

Das Konzept an sich ist nicht neu. Es wird schon seit dem frühen 19. Jahrhundert von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaft­lern genutzt, um Phänomene in unter­schiedlichen Disziplinen zu erforschen, etwa der Physik, Ökologie oder Psychologie. In den frühen 2010er Jahren haben schließ­lich auch staatliche Akteure sowie große internationale Organisationen das Konzept aufgegriffen. Der »Humanitarian Emer­gency Response Review« der britischen Regierung von 2011 gilt als Auslöser, der die Idee von Resilienz auch in der humanitären Hilfe und EZ prominent machte, in­dem er sie ins Zentrum von Überlegungen stellte, wie die beiden Bereiche besser miteinan­der verknüpft werden könnten.

In der Folge verbreitete sich der Resi­lienzgedanke nicht nur in nationalen Stra­tegien und in Programmen humanitärer und EZ-Organisationen, sondern erreichte mit der Agenda 2030 für nachhaltige Ent­wicklung auch die globale Ebene. Unter Resilienzförderung wurden dabei gemein­hin Ansätze verstanden, die darauf ab­zie­len, vorhandene Potentiale und Kapazitäten von Menschen oder Institutionen so zu stärken, dass sie mit akuten Schocks und chronischen Belastungen besser umgehen können. Entsprechende Programme folgten einer Art Dreierlogik: Es ging darum, aktu­elle Krisen schneller bewältigen, sich der neuen Situation anpassen oder sich struk­turell so verändern zu können, dass Ein­schnitte wie gewaltsame Konflikte oder extreme Naturereignisse keine Auswirkung mehr haben und mittel- und längerfristige Lebensperspektiven nicht gefährden. Ins­gesamt sollte Resilienz auf diese Weise Ent­wicklungsfortschritte schützen und zukünf­tigen humanitären Notlagen vor­beugen.

Dies machte Resilienz in zweierlei Hin­sicht attraktiv. Zum einen betrachteten humanitäre und EZ-Akteure Resilienzförde­rung als Möglichkeit, menschliches Leid zu lindern und die Fähigkeiten vulnerabler Personen so zu stärken, dass sie besser mit künftigen oder wiederkehrenden Risiken umgehen können. Zum anderen erhofften sie, auf solchem Wege die Kosten für eine ansonsten oft über Jahre anhaltende Not­hilfe reduzieren zu können.

Diese Denkweise machte Resilienz auch für den Fluchtkontext interessant. Dement­sprechend wurde das Konzept von verschie­denen Akteuren des Bereichs aufgenom­men. Das deutsche Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Ent­wicklung (BMZ) etwa erklärte im Jahr 2013 verbesserte Resilienz von Menschen und Institutionen zu einem übergreifenden Ziel seiner damaligen »Strategie der entwick­lungsfördernden und strukturbildenden Übergangshilfe« (ESÜH). Dabei sollte Resi­lienz auch im Kontext von Flucht und Ver­treibung gefördert werden, beispielsweise bei der (Re-)Integration von Flüchtlingen und Binnenvertriebenen oder bei der Unter­stützung von Aufnahmegesellschaften.

Auf internationaler Ebene wurde das Konzept ebenfalls im Zusammenhang von Flucht aufgegriffen. Im Dezember 2014 stellten die VN mit dem »Regional Refugee and Resilience Plan in Response to the Syria Crisis« (3RP) den Resilienzgedanken zum ersten Mal ins Zentrum eines Ansatzes für den Umgang mit einer konkreten, seit meh­reren Jahren bestehenden Fluchtsituation.

Resilienzförderung im Kontext der syrischen Flüchtlingskrise

Zu diesem Zeitpunkt hatte der Bürgerkrieg in Syrien bereits Hunderttausende von Menschen in die Flucht getrieben. Der Großteil derer, die dabei internationale Grenzen überquerten, wurde von einem der Nachbarländer aufgenommen, darunter Jordanien und Libanon, wo im zahlen­mäßigen Verhältnis zur jeweiligen nationa­len Bevölkerung die meisten Flüchtlinge Zuflucht fanden.

Schnell wurde jedoch klar, dass die auf­nehmenden Gemeinden einen hohen Preis zahlen mussten. Infrastruktur, Ressourcen und Kapazitäten gerieten an ihre Belas­tungsgrenzen. Die Preise für Wohnraum und Lebensmittel stiegen, während die Löhne aufgrund größerer Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt sanken. Knappe Ressour­cen wie Strom und Wasser waren wegen des Bevölkerungszuwachses weniger gut verfügbar. Diese Auswirkungen auf das tägliche Leben dämpften die anfängliche Gastfreundschaft, und es kam vermehrt zu Spannungen zwischen Flüchtlingen und lokaler Bevölkerung.

Der 3RP sollte dieser Situation Rechnung tragen, indem er die bestehenden Nothilfe­maßnahmen für Flüchtlinge um längerfris­tige, entwicklungsorientierte Maßnahmen ergänzte, von denen auch die Aufnahme­länder profitierten. Die VN betonten den einschneidenden Charakter des Plans. Ein Novum für die VN bilde er nicht nur inso­fern, als damit ein regionaler Reaktions­mechanismus geschaffen werde, der zum ersten Mal in einem einzigen, kohärenten Plan humanitäre und entwicklungspoliti­sche Maßnahmen vollständig miteinander verknüpfe. Vielmehr stelle dies insgesamt einen Paradigmenwechsel beim Umgang der VN mit Krisen dar. Vor diesem Hinter­grund wurde der 3RP als Modell verstan­den, das auch auf andere komplexe und langandauernde Krisen übertragbar sein könnte.

Der Regional Refugee and Resilience Plan (3RP)

Im Zentrum des Plans stand die Einführung einer neuen Komponente. Neben die Flüchtlingskomponente, die weiterhin die Schutz- und Grundbedürfnisse von Flücht­lingen abdecken sollte, trat eine sogenann­te Resilienzkomponente. Diese sollte die Fähigkeit der Aufnahmestaaten stärken, mit der Situation umzugehen, gleichzeitig aber auch die Resilienz betroffener Gemein­den und Individuen fördern und dazu bei­tragen, die Kapazitäten nationaler wie loka­ler Dienstleistungssysteme auszubauen.

Fünf Elemente machten den Kern des resilienzbasierten Ansatzes aus. Dazu ge­hörte erstens die Verknüpfung von huma­nitären mit entwicklungspolitischen Maß­nahmen. Zweitens sollte die Eigenständigkeit (self-sufficiency) betroffener Bevölke­rungsgruppen gefördert werden, beispiels­weise durch Bildungsmaßnahmen oder durch Programme zur Verbesserung der Lebensbedingungen. Drittens waren Paral­lelstrukturen zu vermeiden, weshalb der Fokus darauf lag, vorhandene lokale Syste­me zu nutzen. Deren Strukturen und Kapa­zitäten sollten gestärkt werden, um der erhöhten Nachfrage etwa nach Bildungs- oder Gesundheitsdienstleistungen stand­halten zu können. Ein viertes Element bil­deten Partnerschaften, darunter insbeson­dere eine neue formalisierte Kooperation zwischen UNHCR und UNDP. Während UNHCR weiterhin für die Flüchtlings­komponente verantwortlich war, sollte UNDP die Resilienzkomponente obliegen. Fünftens strebte man nach sozialer Kohä­sion, um Spannungen zwischen Flüchtlin­gen und lokaler Bevölkerung zu mindern.

Neben diesen fünf Kernelementen umfasste die Strategie weitere zentrale Aspekte. Dazu zählte unter anderem, den Regierungen der Aufnahmeländer die Lei­tung und Eigenverantwortung (ownership) für alle Maßnahmen zu übertragen, womit sichergestellt werden sollte, dass diese in Einklang mit den jeweiligen nationalen Interessen und Planungsprozessen standen. Ein weiterer Schwerpunkt lag darauf, die ökonomischen Chancen sowohl für Flücht­linge als auch für vulnerable Aufnahme­gemeinden zu erhöhen. Dabei konzentrier­te sich der 3RP auf Programme, mit denen Existenzgrundlagen verbessert werden soll­ten, beispielsweise durch einkommensschaffende Maßnahmen oder die Förderung der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung.

Gestärkt werden sollten auch Koordina­tion und Zusammenarbeit zwischen ver­schiedenen Akteuren, insbesondere mit Blick auf nationale und lokale Behörden der Aufnahmeländer. Schließlich legte der 3RP – verglichen mit den vorherigen, rein humanitär ausgerichteten Reaktionsplänen – einen deutlicheren Fokus auf Rechen­schaftspflicht gegenüber Gebern wie Betrof­fenen. Dafür setzte der Plan einerseits einen neuen Schwerpunkt auf Monitoring und Evaluierungen. Andererseits verfolgte er einen partizipativen Ansatz, der insbeson­dere gewährleisten sollte, dass die betroffe­nen Bevölkerungsgruppen in Entwicklung und Umsetzung von Maßnahmen einbezo­gen würden.

Umsetzung in Jordanien und Libanon

Als regionaler Ansatz wurde der 3RP unter anderem in Jordanien und Libanon um­gesetzt. Die Erfahrungen dort zeigen, dass die Idee von Resilienz durchaus Potentiale birgt, was den Umgang mit langandauern­den Fluchtsituationen betrifft, dabei aber auch Risiken mit sich bringt.

Übertragbarkeit auf andere Kontexte

Trotz des neuen Narrativs von Resilienz sind viele Elemente des 3RP altbekannt. Aspekte wie die Verknüpfung von humani­tärer Hilfe und EZ, die Förderung von Kapa­zitäten oder eine größere nationale Füh­rungsrolle finden sich seit langem unter diversen Schlagworten in Ansätzen, die zum Ziel haben, Flüchtlingsschutz mit der Entwicklung von Aufnahmeländern zu verbinden.

Neu am 3RP ist dagegen nicht nur die großangelegte Vermarktungsstrategie für ein vermeintlich innovatives Konzept, sondern auch dessen Umsetzung in Län­dern mittleren Einkommens. Die Beispiele Jordanien und Libanon zeigen, dass der Ansatz einige grundsätzliche Potentiale für den Umgang mit langandauernden Flucht­situationen in solchen Ländern bietet. So kann die Aussicht auf eine Entwicklungs­dividende nationale ownership fördern, was die Voraussetzung dafür ist, Unterstützung der internationalen Gemeinschaft schritt­weise zu reduzieren. Eine gemeinsame strategische Vision sowie neue Koordinie­rungsstrukturen, die unterschiedliche Akteure inklusive nationaler und lokaler Behörden der Aufnahmeländer zusammen­bringen, ermöglichen politischen Dialog und eröffnen zusätzliche Handlungsspiel­räume. Zusammen mit der Stärkung natio­naler Kapazitäten im Umgang mit der Situation sowie verbesserter wirtschaft­licher Selbständigkeit und Unabhängigkeit von Flüchtlingen und lokaler Bevölkerung kann ein solcher Ansatz die Grundlage bieten, um nachhaltige Lösungen in der Region zu erreichen, die keiner dauerhaf­ten Unterstützung von außen bedürfen.

Geht es darum, ob der Ansatz auf andere Länder übertragbar ist, müssen jedoch auch die damit einhergehenden Risiken beachtet werden. Diese hängen stark vom politi­schen Kontext in den jeweiligen Ländern ab. Exemplarisch zeigt sich das in der Frage, wie die Nachbarländer Afghanistans in der aktuellen Situation unterstützt werden können.

Zum einen spielen bei einer möglichen Anwendung des Ansatzes geopolitische und menschenrechtliche Aspekte eine Rolle. So ist eine Zusammenarbeit, die über huma­nitäre Hilfe hinausgeht und auf mehr Resi­lienz abzielt, mit Ländern wie Pakistan und Iran heikel. Pakistan unterstützt nicht nur die Taliban, sondern unterdrückt und dis­kriminiert systematisch Minderheiten. Auch wegen der wachsenden Nähe des Lan­des zu China sind seine Beziehungen mit westlichen Ländern angespannt. Das irani­sche Regime wiederum ist mit Sanktionen belegt. Frauenrechte werden in beiden Staaten vielfach verletzt. Diese sind damit schwierigere Partner für eine Kooperation als Jordanien und Libanon, mit denen die EU bereits vor der syrischen Flüchtlingskrise im Rahmen der Europäischen Nachbarschafts­politik gute Beziehungen pflegte und die sich in diesem Zusammenhang offiziell zu gemeinsamen Werten wie Demokratie und Menschenrechten bekennen.

Dennoch haben bereits in diesen Län­dern unklare Definitionen von Begrifflich­keiten wie Resilienz dazu geführt, dass Akteure den Ansatz unterschiedlich inter­pretierten und entsprechend nutzten, um eigene Interessen voranzutreiben. Geostra­tegisch bedeutsame Länder besitzen dabei noch größere Verhandlungsmacht. Es be­steht die Gefahr, dass sie den Ansatz instru­mentalisieren, um eigene Prioritäten durch­zusetzen. So könnte Iran ein Ende der Sanktionen als Zugeständnis einfordern.

Zum anderen muss beachtet werden, welche generelle Einstellung die Regierun­gen von Aufnahmeländern gegenüber Flüchtlingen an den Tag legen. Pakistan wie Iran haben bereits signalisiert, dass sie nicht bereit sind, in größerer Zahl weitere afghanische Geflüchtete aufzunehmen. Die Stimmung gegenüber jenen, die sich bereits in den beiden Ländern aufhalten, ist zuneh­mend feindselig. Eine im Sinne der Resi­lienzförderung größere nationale Führungs­rolle, erhöhte Verantwortung im Umgang mit der Situation sowie verbesserte Eigen­kapazitäten könnten die Regierungen noch stärker befähigen, Gesetze und Vorschriften zu beschließen und durchzusetzen, die etwa der wirtschaftlichen Unabhängigkeit von Flüchtlingen entgegenstehen oder Grundprinzipien des Flüchtlingsschutzes konterkarieren.

Im Hinblick auf diese Faktoren muss jede Fluchtsituation einzeln bewertet und die Strategie für den Umgang damit an den jeweiligen Kontext angepasst werden. Letzt­lich ist hier nicht entscheidend, ob die Kernelemente einer solchen Strategie unter Resilienzförderung laufen oder ob sich dafür ein anderer Begriff findet. Maßgeb­lich ist vielmehr, dass bei allen Überlegun­gen die politischen Umstände im Aufnah­meland ausreichend bedacht und Men­schenrechte sowie Grundprinzipien des Flüchtlingsschutzes eingehalten werden.

Für politische Entscheidungsträger und ‑trägerinnen kann sich ein schwieriger Balanceakt ergeben. Einerseits sollen Men­schen vor Ort unterstützt und Perspektiven für Flüchtlinge geschaffen werden. Ande­rerseits will man dabei keine Strukturen fördern, die bestehende Probleme – etwa Missachtung von Frauen- und Menschenrechten oder Diskriminierung von Minder­heiten – fortschreiben und zu mehr Repressionen für Flüchtlinge führen. Statt sich nur auf die Idee von Resilienzförde­rung zu beschränken, sollten im Fall von Iran und Pakistan auch Erfahrungen in die Überlegungen einbezogen werden, die es mit früheren, langjährigen Hilfsprogram­men in beiden Ländern gibt. Im Iran zählen dazu good practice-Beispiele wie Dialogformate zwischen der Regierung und UNHCR. In Pakistan waren Bemühungen erfolgreich, Flüchtlingen Zugang zu nationalen Bil­dungs- und Gesundheitsdienstleistungen zu gewähren. Lehren müssen dagegen aus bestehenden Herausforderungen gezogen werden, etwa was die Einbindung betroffe­ner Gemeinden in Maßnahmen oder die Entwicklung evidenzbasierter Programme betrifft.