Nach dem Klimagipfel in Kattowitz

Regeln zur gegenseitigen Information und Transparenz

Bewertungen der COP24‑Ergebnisse

Nach dem Urteil der meisten Industrie­länder ist das Regelbuch ausgewogen. Sie begrüßen vor allem, dass es doch noch recht­zeitig verabschiedet wurde. Die Ent­wicklungsländer – einschließlich der LDCs und der kleinen Inselstaaten – beklagen hingegen, dass die Industrieländer vor allem mit ihrem Bemühen Erfolg hatten, Druck auszuüben, um ihre Forderungen nach bestimmten Regeln durchzusetzen. Die Entwicklungsländer bewerten das Gesamtergebnis als »mitigation-centric«, als zu stark orientiert am Ziel des Klima­schutzes. In der Folge seien für sie wichtige Aspekte verwässert worden, darunter eine verlässlichere finanzielle Unterstützung und das Thema Gerechtigkeit. Eine gerechte Lastenverteilung vermissen sie mit Blick auf die Risiken des Klimawandels: Die LDCs und Inselstaaten befürchten, dass sie mit der Bewältigung der Klimaschäden allein gelassen werden, vor allem weil keine kon­kreten finanziellen Mittel in Sicht seien.

Diese Wahrnehmung wird noch durch die Tatsache verstärkt, dass die Industrieländer kaum kurzfristige Klimaschutzmaßnahmen ergreifen. Die kleinen Inselstaaten, die afri­kanischen Länder, die Vertreter der Zivil­gesellschaft und Jugendgruppen vermissen im Regelbuch einen Aktionsplan, um die Klimaambitionen umgehend zu steigern. Die Dringlichkeit dieses Anliegens war mit dem 1,5-Grad-Bericht des IPCC (Oktober 2018) verdeutlicht worden, dem zufolge diese Temperaturgrenze nur einzuhalten ist, wenn die Länder in den nächsten zwölf Jahren entschlossen handeln. Ein weiterer Bericht des Umweltprogramms der Vereinten Nationen über die aktuelle Lücke bei den Klimaschutzanstrengungen (UNEP Emission Gap Report) legt dar, dass die der­zeitigen globalen Anstrengungen um das Fünffache verstärkt werden müssten, soll dieses Ziel erreicht werden. Die Debatte, die bei der COP24 über den IPCC-1,5-Grad-Bericht geführt wurde, zeigte zudem deut­lich, dass es ambitionierte Länder gibt und solche, die blockieren wollen; Kuwait, Russ­land, Saudi-Arabien und die USA lehnten es ab, den Bericht willkommen zu heißen.

Die verschiedenen Bewertungen des Regelbuchs beruhen auf sehr unterschied­lichen Erwartungen. Das Regelbuch ist das Rückgrat des Pariser Abkommens, da es Ein­zelheiten seiner Anwendung festlegt. Es ist somit ein wichtiger Markstein auf dem Weg zu einem funktionierenden Klimaregime. Allerdings kann ein Regelbuch keine Am­bitionen erzeugen, Emissionen schneller zu senken. Denn das zugrundeliegende Regime sieht keine verbindlichen Minderungsmechanismen oder Sanktionen vor, um die Einhaltung der Regeln durch­zusetzen. Stattdessen werden die Anstrengungen, sowohl den Klimaschutz zu ver­stärken als auch die finanzielle Unterstützung zu steigern, den politischen Prozessen im In- und Ausland und nichtstaatlichen Akteuren überlassen. Die Durchsetzung bleibt letztlich Sache der proaktiven Länder und ihrer diplomatischen Fähigkeiten.

Ist die EU der Entwicklung noch voraus?

Kurz vor dem Gipfel in Kattowitz hat der Europäische Rat in einem Beschluss vom November 2018 hervorgehoben, dass ein ehrgeiziges und solides Regelbuch ebenso notwendig sei wie eine Intensivierung der Klimaschutzmaßnahmen. Die Europäische Kommission hatte zudem eine Strategie für ein bis 2050 zu realisierendes klimaneutrales Europa entworfen (»A Clean Planet for all«). Die 2050-Strategie wird 2019 Gegenstand weiterer Debatten sein und soll als Grundlage für die Langfriststrategie dienen, die die EU ebenso wie alle anderen Ver­tragsparteien im kommenden Jahr bei der UNFCCC einreichen soll (siehe Grafik 1, S. 2). In dieser Strategie verfolgt die EU das Kon­zept der Klimaneutralität, die im Pariser Abkommen als Ziel für die zweite Hälfte dieses Jahrhunderts verankert wurde. Die 2050-Szenarien der Europäischen Kommission umfassen ein breites Spektrum von EU-Politikbereichen und Optionen zur Be­kämpfung der Treibhausgasemissionen. Mit der Veröffentlichung dieser Strategie gibt die EU wieder einmal eine Richtung vor und könnte anderen Ländern als Beispiel dienen – auch wenn nicht klar ist, ob der Europäische Rat diese Vision bei nächster Gelegenheit unterstützen wird.

Ein kritischeres Thema ist das kurz- bis mittelfristige Engagement der EU bei der nächsten Runde der NDCs, die 2020 für die COP26 geplant ist (siehe Grafik 1, S. 2). Ein erster Versuch der Kommission, eine An­hebung des bis 2030 zu erreichenden Emis­sionsminderungsziels von 40 Prozent auf 45 Prozent vorzuschlagen, scheiterte im Sommer 2018. Im Februar 2019 schlug der Umweltausschuss des Europäischen Parla­ments als Ziel vor, die Emissionen gegenüber dem Stand von 1990 um 55 Prozent zu senken. Würde die EU das für 2030 geltende Ziel höher stecken und somit auch einen ambitionierteren NDC liefern, könnte sie ihre Glaubwürdigkeit steigern. Die EU könn­te damit wohl auch davon ablenken, dass sie vor dem Jahr 2020 keine zusätzlichen Klimaschutzmaßnahmen umsetzen wird.

EU-Partnerschaften – Beziehun­gen müssen intensiviert werden

Das Pariser Abkommen sollte für eine regelmäßige Steigerung der nationalen Am­bi­tionen sorgen und Überprüfungsprozesse sicherstellen. Um das Abkommen zu unter­stützen, hat sich die EU bemüht, Verbündete zu finden. Insbesondere seitdem sich die USA 2017 von der multilateralen klima­politischen Agenda abgekehrt haben, ist dies zu einer der großen Herausforderungen der Klimadiplomatie geworden. Bemü­hungen, den Schulterschluss mit Staaten wie China, Kanada und Mexiko zu suchen, wurden in den letzten zwei Jahren er­schwert von Konflikten in den internatio­nalen Handelsbeziehungen zwischen den USA und China sowie von internen Aus­einandersetzungen der EU über den Brexit. Vor den Europawahlen im Frühjahr werden die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitglieder im Mai 2019 in der rumänischen Stadt Sibiu darüber beraten, wie sie die größten Herausforderungen meistern wollen. Darüber hinaus müssen die EU-Akteure sicherstellen, dass die neue Euro­päische Kommission, die Ende 2019 an­treten wird, die offenen Fragen und Stra­tegieprozesse nahtlos weiterbearbeitet.

Die Bildung klimapolitischer Koalitionen ist noch schwieriger geworden, weil sich auch Brasilien, bisher ein wichtiger Unter­stützer des Pariser Abkommens, nicht mehr an der internationalen Kooperation in der Klimapolitik beteiligen will. Nachdem Jair Bolsonaro zum Staatspräsidenten gewählt worden ist, hat sich Brasilien der Gruppe der Blockierer an­geschlossen. Da Brasilien erklärt hat, als Gastgeber der nächsten COP nicht mehr zur Verfügung zu stehen, werden Chile und Costa Rica die COP25 bzw. das Pre-COP-Treffen ausrichten.

Dies wird den Interessen vieler lateinamerikanischer Länder und ihrer mög­lichen Rolle in der Klimadiplomatie mehr Aufmerksamkeit verschaffen. So kann die EU beispielsweise mit den proaktiven AILAC-Ländern (Independent Association of Latin America and the Caribbean) zusam­menarbeiten – einer Gruppe von acht Län­dern, darunter Chile, Peru und Kolumbien –, um die noch offenen Details des Regel­buchs (siehe Grafik 2, S. 5) zu vereinbaren und getroffene Absprachen umzusetzen.

Sowohl in der Kooperation mit Indien als auch mit China ist es wichtig, dass sich die EU weiterhin für klare und transparente Berichterstattung engagiert, die nötig ist, um das Regelbuch anwenden zu können. Im Hinblick auf Indien hat dies an Dring­lichkeit gewonnen, da die Vereinten Natio­nen kürzlich Daten zur Bewaldung, die Neu-Delhi für die Bereitstellung von Gel­dern vorgelegt hatte, aus Mangel an Trans­parenz in Zweifel gezogen haben. Beide asiatischen Riesen zeigen regelmäßig auf, wie sie erneuerbare Energien, Energie­effizienz, nachhaltige Städte und grünes Wachstum vorantreiben wollen. Doch üben sie Zurückhaltung, wenn es darum geht, ihre NDCs zu erhöhen. Insbesondere Indien ist in eigenen Augen beispielhaft in puncto installierter Kapazität erneuerbarer Ener­gien. Das Land wendet sich immer wieder an die EU, um die Zusammenarbeit bei ent­sprechenden Technologien auszuweiten.

Der Zugang zu erschwinglichen, klimafreundlichen und nachhaltigen Techno­logien sollte weiterhin ein Leitgedanke für eine regelmäßige Zusammenarbeit zwi­schen der EU und ihren Partnern in Asien sein. Die EU erklärte in Kattowitz ihr Inter­esse an technologischer Zusammenarbeit auch bei Bioenergien in Kombination mit der Abscheidung und Speicherung von CO₂ sowie bei der Kreislaufwirtschaft. Diese Themen böten sich für eine künftige Zusammenarbeit und die Förderung von Investitionen an.

Die am stärksten vom Klimawandel bedrohten Länder verlassen sich darauf, dass die EU größere Anstrengungen zum Schutz des Klimas unternimmt und sie politisch und finanziell unterstützt. Die EU und ihre Mitgliedstaaten werden den Ent­wicklungsländern bei der nächsten Ein­rei­chung von NDCs und den damit verbun­denen kon­zeptionellen und verfahrenstechnischen Herausforderungen ebenso helfen müssen wie bei der Befolgung der neuen Bilanzierungs- und Berichtsvorschriften des Regelbuchs. Da ein Großteil der Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern auf verlässliche und nachhaltige Finanzquellen angewiesen ist, bleibt dies ein sensibles Thema.

Im Jahr 2020 wird ein Prozess beginnen, um die Summe von 100 Milliarden US-Dol­lar, die pro Jahr als Finanzierung zugesagt wurden, von 2025 an zu erhöhen (siehe Grafik 1, S. 2). Dies betrifft sowohl Minde­rungs- als auch Anpassungsfinanzierungen. Ein nachhaltiges Engagement ist vor allem für den relativ kleinen, aber bewährten Anpassungsfonds wichtig, der gegenwärtig nur ad hoc aufgefüllt wird. Ebenso wichtig ist es, dass die EU sich für Fortschritte bei der Operationalisierbarkeit von Finanz­mitteln einsetzt, die dazu dienen, mit Ver­lusten und Schäden umzugehen, die der Klimawandel verursacht.

Klimagipfel des UN-General­sekretärs im September

Angesichts des fortschreitenden Klima­wandels hat UN-Generalsekretär António Guterres für den 23. September zu einem Klimagipfel eingeladen. Der Gipfel in New York steht unter dem Motto »A Race We Can Win. A Race We Must Win«. Bei dieser Gelegenheit könnten nicht nur die EU, sondern auch Indien und China ihren poli­tischen Willen zeigen, eine ehrgeizige nationale Klimastrategie zu verfolgen und weitere Aktionspläne zur Bekämpfung der Folgen des Klimawandels zu verabschieden. Würden die großen Akteure in einen Wett­bewerb um die Aufstockung ihrer NDCs eintreten, wäre das ein wichtiges Signal für diesen Gipfel. Der UN-Generalsekretär will den UNFCCC-Prozess mit verschiedenen Regierungsebenen (Regionen, Städte), der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft verknüpfen, und das über Schlüsselbereiche der Klimapolitik hinweg. Dies kann auch dazu dienen, die Zusammenarbeit mit subnationalen Akteuren und der Zivil­gesellschaft in den USA aufrechtzuerhalten, um den USA im Klimaregime einen Platz zuzuweisen – auch wenn völlig offen ist, ob es eine erneute Kehrtwende in der US-Klimapolitik geben wird.

Die Liste an Aufgaben, die sich aus dem Regelbuch ergeben, ist lang. Angesichts dessen bedarf es in diesem Jahr einer geziel­ten EU-Klimaaußenpolitik, die vorhandene Beziehungen stärkt und die Zusammen­arbeit vertieft. Die Anstrengungen sollten sich nicht auf die COP25 und den Gipfel von New York beschränken. Vielmehr gilt es, Unterstützung für die internationale Klimapolitik auch in anderen Politikfeldern anzustreben. Ein Beispiel ist der Umgang mit den Klimarisiken, die bereits mehrfach im UN-Sicherheitsrat mit Blick auf ihre Folgen für Frieden und Sicherheit diskutiert worden sind. Die letzte Debatte fand am 25. Januar 2019 unter dem Vorsitz der Dominikanischen Republik statt. 2019 sind fünf europäische Staaten (Belgien, Deutschland, Frankreich, Polen, Vereinigtes König­reich) Mitglieder im UN-Sicherheitsrat. Aus dieser Position heraus kann die EU die An­liegen der klei­nen Inselstaaten und weiterer betroffener Länder stärken, indem sie dafür sorgt, dass den Klimarisiken und ihren möglichen Folgen für die Sicherheitspolitik mehr Aufmerksamkeit gewidmet wird.