Keine Entwarnung in Mosambik

Diffuser Extremismus und neue Gewalt im Norden

Im Oktober 2017 wurde in Mocímboa da Praia eine Polizeiwache überfallen. Dieses Ereignis wird gemeinhin als Beginn einer neuen Gewaltwelle in Mosambik gesehen. Während bis Anfang 2017 die meisten Gewaltakte im Land auf das Konto der RENAMO gingen und überwiegend im Zen­trum Mosambiks stattfanden, wurden in den letzten zwei Jahren regelmäßig Über­fälle und Tötungen in der nördlichsten Pro­vinz Cabo Delgado registriert. Nachdem zu­nächst vor allem Angreifer und Sicherheits­kräfte bei Zusammenstößen umkamen, sind 2018 und 2019 überwiegend Zivilisten getötet worden. Meist überfallen leicht bewaffnete Gruppen Dörfer, die teilweise oder vollständig niedergebrannt werden. Bei den weit über 100 Angriffen auf Zivi­lis­ten kam es immer wieder zu Enthauptungen, Entführungen und Vergewaltigungen. Gesicherte Zahlen sind nicht verfügbar, nach konservativen Schätzungen sind bis Juli 2019 mehr als 280 Zivilisten getötet worden.

Die Sicherheitskräfte reagierten auf die Gewalt mit hartem, teilweise willkürlichem Vorgehen. Nach der ersten Attacke, bei der die Polizei zeitweise komplett die Kontrolle über die Ortschaft Mocímboa da Praia ver­lor, wurden hunderte Menschen verhaftet, darunter offenbar viele Unschuldige. Und diese Praxis schien sich fortzusetzen. Denn von 189 Beschuldigten, die im Oktober 2018 in Pemba für verschiedene Vergehen vor Gericht gestellt wurden, welche in Verbindung mit der Gewaltwelle standen, mussten mehr als die Hälfte aus Mangel an Beweisen freigelassen werden. Bei ihren Operationen schlossen bzw. zerstörten Sicherheitskräfte Moscheen und töteten Berichten zufolge Dutzende Personen. Ihr Vorgehen gilt vielen als ein Grund für die Eskalation der Gewalt ab 2018.

Die Regierung beschränkt mittlerweile den Zugang zur Region und versucht offen­bar, negative Berichterstattung zu unterbinden. Auch deshalb bleibt das Wissen über jene Gruppierung diffus, die für die Gewalt verantwortlich gemacht wird. Inter­national wird sie häufig mit dem Namen »Ahlu Sunna wa Jamaa« (ASWJ) oder »Ansar al‑Sunna« bezeichnet. Die lokale Bevölkerung nennt die Gruppe »Al Shabaab« (»die Jugend«), wobei keine systematischen Verbindungen zur gleichnamigen Gruppe in Somalia bekannt sind. Ihr wird eine Ideologie nachgesagt, die gegen den Staat gerichtet ist und islamisch-fundamenta­listische Züge hat. Die Motive der Gruppe sind jedoch unklar, zu­mal sie dazu keine öffentlichen Stellungnahmen abgegeben hat. Neben staatlichen Institutionen wie Bildungseinrichtungen nahm sie in ihren Aktionen jedenfalls schon früh auch die offiziell anerkannten islamischen Strukturen im Norden ins Visier, die als staatsnah abgelehnt werden. Auch wenn einige Füh­rungsfiguren identifiziert wurden, hat die Organisation wohl keine zentrale Komman­dostruktur, vielmehr besteht sie aus relativ autonomen Zellen mit 10 bis 20 Personen. Insgesamt sollen in diesen zwischen 350 und 1500 Mann organisiert sein.

Seit Juni 2019 hat sich der IS zu mehreren Attacken in Cabo Delgado bekannt. Viele Regionalexperten haben Zweifel an einer engen Verbindung und vermuten eher ein »Trittbrettfahrer«-Verhalten des IS, der sich bestehende Strukturen zunutze machen will. Vor allem lokale und regio­nale Faktoren scheinen die Ausbreitung der Gruppe gefördert zu haben. Vieles deutet darauf hin, dass die mosambikanische »Al Shabaab« Teil eines regional verflochtenen islamistischen Extremismus ist und grenzüberschreitende Verbindungen ins­besondere nach Tansania hat. Ihre Radika­lisierung hat auch Bezüge zu verschiedenen Trennlinien in Mosambik, die sich vertieft haben.

Symptome fortschreitender Spaltungen

In Cabo Delgado, das größtenteils mus­limisch geprägt ist, ist islamischer Fundamentalismus kein neues Phänomen. Offen­bar haben jedoch ab etwa 2015 Prediger ihre Akti­vitäten verstärkt, zumeist junge Männer sind gezielt angeworben worden. Einige wurden mit dem Angebot von Kre­diten in neue Moscheen gelockt und wohl erst später für Gewaltakte mobilisiert. Auch wird darüber berichtet, dass Jugendliche mit Stipendien auf Koranschulen und zur militärischen Ausbildung in ostafrikanische Länder geschickt wurden.

Dass die Anwerbemaßnahmen auf fruchtbaren Boden fielen, hat viele Gründe, darunter bestehende lokale Spannungen. Die meisten ab 2015 Mobilisierten gehörten wohl der ethnischen Gruppe der Mwani an. Die Mwani fühlen sich gegenüber der Gruppe der Makonde diskriminiert, die in der Provinz dominiert; andere kamen aus Tansania oder weiteren ostafrikanischen Staaten. Lokale ethnische Gruppen empfin­den sich oft eine stärker mit dem Süden des angrenzenden Tansania verbunden als mit Regionen des eigenen Landes. Die Ablehnung etablierter islamischer Gelehrter deu­tet auf einen Generationenkonflikt hin. In der Mehrzahl handelt es sich bei den in die militärischen Zellen Rekrutierten um junge Männer, die von Arbeitslosigkeit und Margi­nalisierung betroffen sind.

Beinahe alle Beiträge zu den Gewaltakten in Cabo Delgado verweisen zudem auf einen Zusammenhang mit der Ausbeutung natür­licher Ressourcen. Die Region ist reich an Rohstoffen; in den vergangenen Jahren wur­den neue Vorkommen an Öl und Gas ent­deckt. Durch die Vergabe von Konzessionen an Unternehmen wurden Teile der lokalen Bevölkerung von ihrem Land vertrieben. Dabei fließen die Profite aus der Förderung von Rohstoffen nur zu einem geringen Teil in den strukturschwachen Norden zurück.

Die Provinz Cabo Delgado, weit entfernt von der Hauptstadt Maputo, wurde lange Zeit von der Zentralregierung vernachlässigt. Die Folgen sind hohe Armutsraten, eine schlechte Infrastruktur und fehlender Zu­gang zu sozialen Dienstleistungen. Die FRELIMO hat in Cabo Delgado kontinuierlich an Zustimmung verloren. Doch auch die RENAMO wird in der Provinz nicht unbedingt als Alternative betrachtet.

Die Gewaltwelle ist somit auch Ausdruck von Spannungen zwischen dem Norden und dem Süden. Die harsche Antwort der mosambikanischen Sicherheitskräfte auf die Gewalt scheint die Bevölkerung noch stärker vom Staat entfremdet zu haben. Zudem nährt sie im Norden kursierende Gerüchte, wonach die Regierung und inter­nationale Unternehmen wie die US-ameri­kanische Anadarko Petroleum die Unsicher­heit nutzen (oder gar herbeiführen), um die 2010 vor der Küste Cabo Delgados entdeck­ten Gasvorkommen abzuschirmen, mit pri­vaten Sicherheitsfirmen aus dem Ausland. Diese Interpretation mag überzogen er­schei­nen, sie zeigt aber das Ausmaß des Misstrauens gegenüber der Zentralregie­rung. Die im Norden florierende illegale Öko­nomie wird ebenfalls immer wieder mit der Gewaltwelle in Zusammenhang gebracht.

Illegaler Handel und organisierte Kriminalität

Mocímboa da Praia und umliegende Ge­biete haben sich zu einem Dreh- und Angel­punkt illegaler Aktivitäten und organisierter Kriminalität (OK) entwickelt. Jüngst rich­tete sich die internationale Aufmerksam­keit auf das vermeintliche Einkommen, das die Extremisten in Cabo Delgado aus Wilde­rei und dem illegalen Handel mit Holz und Rubinen beziehen. Doch gibt es Zweifel daran, wie relevant diese Profite für die Gruppe sind, besonders im Vergleich zu Spenden bzw. Schutzgeld. Zumindest spricht wenig dafür, dass die Gruppe mit ihrer losen Struktur und nach wie vor ein­fachen Ausstattung hohe Gewinne abge­schöpft hat oder gar illegale Handelsströme oder ‑routen kontrolliert. Diese Routen sind zudem oft schon seit langem etabliert. Auf ihnen gelangen unter anderem Drogen nach Mosambik und von dort weiter nach Südafrika und Europa. Heroin beispielsweise wird meist von Pakistan mit seetüchtigen motorisierten Schiffen (Dhau) an die ost­afrikanische Küste gebracht und an Land gelagert, dort umgepackt und weitertransportiert. Nord-Mosambik mit seinen un­kontrollierten Küstenabschnitten ist ein attraktiver Transitpunkt. An kleineren Landeplätzen oder Stränden werden ebenso Drogen ins Land gebracht wie über den Containerfrachtverkehr, insbesondere den Hafen von Nacala. Dieser ist wie der Hafen in Pemba auch wichtig für den illegalen Handel mit Holz und Wildtierprodukten wie Elfenbein, die von dort überwiegend Richtung Asien transportiert werden.

Einige Routen haben sich auch deshalb nach Nord-Mosambik verschoben, weil in Nachbarländern wie Tansania verstärkt kontrolliert wird. Vor allem aber ist die Ausprägung der illegalen Ökonomie im Norden ein Symptom für dessen Vernachlässigung durch den Staat, die herrschende Straffreiheit und die enge Verflechtung von legaler und illegaler Ökonomie. Diese Be­dingungen sind nicht allein in Cabo Del­gado vorzufinden; dort – an der Grenze zu Tansania – bündeln und verstärken sie sich allerdings wie unter einem Brennglas.

Dabei sind staatliche Akteure nicht voll­ständig abwesend, sondern üben punktuell an wirtschaftlich wichtigen Punkten sogar gezielt Einfluss aus. Gerade im Heroinschmuggel und beim illegalen Holzhandel sind die Führungsfiguren und Hauptprofi­teure organisierter Netzwerke häufig poli­tisch gut vernetzt und geschützt. Beispiels­weise wird der Großhandel mit Heroin, das für den Transit bestimmt ist, seit langer Zeit von einigen Akteuren mit südasiatischen Wurzeln kontrolliert. Sie haben die nötigen internationalen Verbindungen und betrei­ben gleichzeitig verschiedene legale Unter­nehmen, vor allem im Norden Mosambiks. Als Hauptfigur im Heroinschmuggel gilt Mohamed Bachir Suleman, den die USA seit 2010 als Drogenhändler mit Sanktionen belegt haben. In Mosambik wurde aller­dings nie gegen ihn oder unter ihm operie­rende Führungsfiguren wegen der Bezüge zum Drogenhandel vorgegangen.

Bislang wurde im Land kein höherran­gi­ger Hintermann belangt und kaum Heroin beschlagnahmt. Dagegen entdecken die Behörden in Südafrika immer wieder He­roin unter Warenladungen aus Mosambik. Das lässt darauf schließen, dass Funde in Mosambik entweder unterschlagen oder Kontrollen von vornherein verhindert werden. Die Global Initiative Against Trans­national Organized Crime verweist in einem Bericht auf viel­fältige Verbindungen zwischen FRELIMO und den besagten Dro­genhändlern. Der Schutz vor Kontrollen im Hafen von Nacala oder auf der Straße Rich­tung Süden ermöglicht es Letzteren, im Schatten legaler Handelsaktivitäten krimi­nellen Geschäften nachzugehen.

Ähnliche Strukturen gibt es beim illegalen Handel mit Holz und Elfenbein, den vor allem asiatische Netzwerke im großen Stil betreiben. Offiziell zugelassene chinesische Firmen exportieren offenbar Holz in großen Mengen illegal – nach Hochrechnungen der Environmental Investigation Agency waren es 2012 bis zu 48 Prozent der chine­sischen Holzimporte aus Mosambik. Gleich­zeitig deckte der Bericht die engen Bezie­hungen chinesischer Holzfirmen mit mo­sambikanischen Offiziellen auf. In ähn­licher Weise wurden als Ergebnis verdeckter Recherchen 2017 die Aktivitäten des Shui­dong-Syndikats in Mosambik offengelegt. Das Netzwerk schmuggelte verstärkt Elfen­bein nach Asien. Ausgeführt wurde es über den Hafen von Pemba, wo das Netzwerk nach Aussage eines chinesischen Händlers freie Hand habe, da dort jeder gekauft worden sei. Schon 2015 waren 1,3 Tonnen Elfenbein und Nashorn, die bei einem Chi­nesen in Maputo gefunden wurden, nach der Beschlagnahmung aus dem Polizei­haupt­quartier verschwunden – offenkundig mit der Hilfe mehrerer Offizieller.

Der illegale Handel ist naturgemäß stetig Veränderungen unterworfen. In jüngerer Zeit scheinen auch loser organisierte Netz­werke im Heroinhandel aktiv zu sein. An strategisch weniger bedeutsamen Orten üben zudem nichtstaatliche Akteure Auto­rität aus. Einige solcher Figuren spielen eine wichtige Rolle beim illegalen Handel durch den Norden und sind mitunter lokal sehr einflussreich. Denn illegale Aktivitäten wie Abholzung oder das Schürfen nach Edelsteinen bringen der Bevölkerung Be­schäftigung und sorgen zum Teil auch für Investitionen in lokale Infrastruktur. Nach Einschätzung des VN-Büros für Drogen- und Verbrechensbekämpfung profitieren krimi­nelle Gruppierungen auch von der pre­kären Situation, die durch die verheeren­den Zyklone im Frühjahr entstanden ist, und rekrutieren verstärkt in der Bevölkerung der betroffenen Gebiete.

Diese Gemengelage birgt verschiedene Gefahren. Die »Al Shabaab« im Norden generiert vermutlich zwar auch einen Teil ihres Einkommens aus der illegalen Öko­nomie, bislang scheint sie aber nicht mit organisierten kriminellen Netzwerken verbunden zu sein. Sollte sie ihren Einfluss ausbauen, könnte sich dies ändern. Wie an­dernorts kann es bei sich verschärfender Konkurrenz auch zu gewaltsamen Aus­einandersetzungen um die Kontrolle der Routen kommen.

Korruption und Patronage

Der Ansatzpunkt für ein Vorgehen gegen den illegalen Handel und die organisierte Kriminalität liegt nicht vorrangig im Nor­den. Denn international vernetzte illegale Geschäfte, die hohe Profite abwerfen, wer­den vor allem durch kriminell-politische Verbindungen im Zentrum abgesichert. In diesem Geflecht von Schutzarrangements sind immer wieder Gelder an höherrangige FRELIMO-Funktionäre geflossen. Dies ver­deutlicht, wie umfassend das System ist, das die ehemalige Befreiungsbewegung auf­gebaut hat, um an der Macht zu bleiben.

In der jüngsten Erhebung des Afrobarometers gaben gerade einmal 27 Prozent der Befragten an, dass sie einen Unterschied zwischen der FRELIMO und dem Staat wahrnehmen. Mosambik rangiert zudem an 158. Stelle von 180 Ländern, die auf dem Corruption Perceptions Index 2018 von Transparency International gelistet sind. Korruption ist auch der maßgebliche Faktor beim größten Schuldenskandal in der Ge­schichte des Landes. 2016 wurde bekannt, dass Mosambik mittels Staatsgarantien offiziell nicht ausgewiesene Schulden in Höhe von zwei Milliarden Dollar aufgenom­men hatte. Die Kredite, die an drei mosam­bikanische Unternehmen gingen, stammten von der schweizerischen Credit Suisse sowie der russischen VTB. Laut einer parlamentarischen Untersuchungskommission verstieß die Aufnahme der Kredite gegen diverse nationale Gesetze. Ein unabhängiger Audit der Firma Kroll brachte ans Licht, dass mit den Geldern Boote für den Küstenschutz gekauft und eine Flotte zum Thunfischfang aufgebaut werden sollten. Der Audit wies nach, dass die Firmen die Projekte nicht umsetzen konnten und dass eine Reihe von Produkten nicht geliefert wurde, obwohl dafür Rechnungen vorlagen. Der Verbleib von 500 Millionen US-Dollar ist nach wie vor ungeklärt.

Die bisherigen Untersuchungen legen nahe, dass sowohl einige leitende Angestellte der Banken als auch die Beteiligten auf mosambikanischer Seite durch illegale und nicht deklarierte »kickback«-Zahlungen (Rückvergütungen) direkt von dem Deal profitierten. Der damalige Finanzminister Manuel Chang soll sieben Millionen US-Dol­lar für seine Beteiligung erhalten haben. Die USA haben gegen ihn und weitere sie­ben Personen Haftbefehl erlassen. Er sitzt derzeit in Südafrika in Untersuchungshaft und wartet auf die Entscheidung, ob er in die USA oder nach Mosambik ausgeliefert werden soll.

In Mosambik wird mit Spannung der Prozess gegen weitere Drahtzieher erwartet, die aus den Reihen der FRELIMO stammen. Insgesamt stehen 21 Angeklagte vor Gericht, darunter einer der Söhne von Armando Guebuza, dem ehemaligen Präsidenten Mosambiks, sowie zwei hochrangige Mit­glieder des mosambikanischen Geheimdienstes. Angesichts der weitreichenden Verstrickungen der FRELIMO in den Schul­denskandal befindet sich Präsident Nyusi in einer schwierigen Lage. Da er für die wei­teren Schritte im Friedensprozess die Unter­stützung seiner Partei benötigt, ist ein har­ter Umgang mit den Drahtziehern des Schuldenskandals politisch riskant. Gleich­zeitig ist der Druck im Land – gerade vor den Wahlen im Oktober 2019 – und aus dem Ausland enorm hoch, konkrete Kon­sequenzen aus dem Skandal zu ziehen.

Mehr als Warnsignale: Schnelles politisches Handeln ist gefragt

Die Unterzeichnung des Friedensabkommens Anfang August war ein wichtiger Schritt. Doch haben sich während des vorangehenden Friedensprozesses verschiedene Pro­bleme verschärft. Die Umstände, unter denen es zu der Welle der Gewalt in Cabo Delgado kam, und die Art und Verflechtung der illegalen Ökonomie zeigen beunruhi­gende Parallelen zu anderen Schauplätzen, in denen eine weitreichende Destabilisierung längst Realität ist. Auch Mosambik mag ein Fall sein, in dem es für Frühwarnung schon zu spät ist. Umso wich­tiger ist es nun, gegenzusteuern.

Erstens müssen so rasch wie möglich grundlegende Reformen angestoßen wer­den. Der Friedensprozess darf nicht auf einen Elitenpakt zwischen FRELIMO und RENAMO verengt werden. Vielmehr muss die Regierungsführung verbessert und der demokratische Spielraum erweitert werden. Eine Reform des Justizsystems und des Sicherheitssektors ist erforderlich, um die eng­maschigen Verstrickungen öffentlicher und privater Interessen aufzulösen und massive Verstöße wie im Kontext des Schul­denskandals aufzuarbeiten. Solche Refor­men brauchen Zeit. Doch sie sollten in den zentralen Aspekten des Friedensprozesses schon angelegt sein.

Präsident Nyusi sieht sich angesichts der hohen Geberabhängigkeit gedrängt, die engen Verflechtungen zwischen seiner Partei und den staatlichen Institutionen zu lockern. Offenbar haben sich die Verbindungen der Partei zu einigen Köpfen krimi­neller Netzwerke zumindest ein Stück weit gelöst. Im Holzsektor gibt es zaghafte Re­formbemühungen und ein Memorandum of Understanding mit China, das darauf abzielt, illegale Abholzung zu stoppen. Deutschland und die EU sollten den Druck auf die mosambikanische Regierung er­höhen, damit möglichst bald grundlegende Reformen in Angriff genommen werden. Der vom VN‑Generalsekretär im Juli 2019 eingesetzte persönliche Gesandte für Mosambik kann dabei ein Partner sein.

Auch wenn sich etwa die Hälfte der Bevölkerung nicht mehr von den beiden großen Parteien vertreten fühlen mag, sind glaubwürdige Wahlen im Oktober 2019 unerlässlich. Doch sind die Wahlen der Beginn eines politischen Prozesses, nicht dessen Endpunkt. Zentral ist die Gewährleistung der Meinungs- und der Presse­freiheit, die durch ein Gesetz vom Juli 2018 eingeschränkt wurden.

Zweitens braucht es schnell neue Antworten auf die Gewaltwelle im Norden. Diese dürfen sich aber nicht auf repressive Mittel und auf Cabo Delgado beschränken. Die mosambikanische und die britische Regierung un­terzeichneten im Mai 2019 eine Erklärung, in der sie die Absicht bekundeten, militärisch zu kooperieren, um den Extremisten entgegenzutreten. Abgesehen davon sollten die Sicherheitskräfte vor allem gewährleisten, dass die Be­völkerung besser geschützt wird, und sich nicht darauf beschränken, Anlagen zur rentablen Gasförderung zu sichern. Ansons­ten besteht die Gefahr, dass Gegenmilizen lokaler Gemeinden, die sich bereits gebildet haben, zunehmend zur Selbstjustiz greifen.

Dass die Strafverfolgungsbehörden ge­ziel­ter gegen führende Köpfe der im Norden aktiven Bewegung vorgehen, scheint mo­mentan eher unrealistisch. Aufgrund des dezentralen Charakters der Gruppe sollten Gesprächskanäle ausgelotet werden und Optionen, weniger radikalen Mitgliedern einen Ausstieg zu ermöglichen. Die Zusam­menarbeit der Regierung mit dem Islamic Council of Mozambique, die der Radikalisierung im Norden entgegenwirken soll, mag ein erstes Abrücken vom harten Vor­gehen der Sicherheitskräfte sein. Doch als Teil der Konfliktkonstellation ist der Council ein problematischer Partner. Nötig sind um­fassende Dialoge mit lokalen Gemeinden und der Zivilgesellschaft, die gerade die Pro­bleme der Jugend berück­sichtigen. Außer­dem muss mehr Vertrauen zwischen der Polizei und den Bürgern geschaffen werden. Für eine ausgefeilte Strategie benötigt die Regierung aber genauere Erkenntnisse über die Organisationsstruktur der Bewegung.

Solide Informationen sind auch für ein wirksames Vorgehen gegen den illegalen Handel notwendig, der die Extremisten bis­lang wohl nur in begrenztem Maße finan­ziert, Mosambik aber ökonomisch wie politisch massiv schadet.

Es gilt den politischen Einfluss krimineller Netzwerke einzudämmen, zum Beispiel indem die Parteien- und Wahlkampffinanzierung transparenter geregelt wird. Kurz­fristig geht es darum, einzelne bedeutsame Fälle zumindest publik zu machen, damit ein gewisser Handlungsdruck entsteht. Der Schuldenskandal zeigt, dass Strafverfolgung und Justiz im Ausland eine einflussreiche Rolle spielen können.

Mosambiks ohnehin schwierige Ausgangsposition hat sich durch die Schäden noch verschlimmert, die die Zyklone in diesem Jahr angerichtet haben. Um die Einkommenssituation der Bevölkerung im Norden und die wirtschaftliche Lage ins­gesamt zu verbessern, ist ein Erfolg bei der Gasförderung notwendig. Allerdings ist da­mit zu rechnen, dass deren Einnahmen – die zudem erst ab 2023 zu erwarten sind – für die Tilgung von Schulden genutzt wer­den müssen. Deutschland und die EU könn­ten die Forderung der Zivilgesellschaft auf­greifen, dass die Rückzahlungen der beim Schuldenskandal veruntreuten Gelder direkt in einen Topf fließen, aus dem Entwick­lungsprojekte im Land finanziert werden.