Mehr als nur eine Personalentscheidung

Die Grenzen der politischen Kommission

Die nächste Kommission muss sich nun eine neue poli­tische Basis im EP suchen. Unter der Führung von Juncker hatte sie sich als »hoch politische« Kommission ver­standen, die in der EU nicht nur verwalten, sondern die Politik der Union aktiv und ent­lang klarer, auch kontroverser politischer Leitlinien gestalten würde. Damit wollte sich Juncker ganz dezidiert von seinem Vor­gänger José Manuel Barroso abgrenzen, des­sen Kommissionsführung als technokratisch und im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten im Europäischen Rat unterordnend galt.

In der Praxis fußte der Anspruch einer politischen Kommission auf zwei Säulen: Die erste war die politische Legitimation des Kommissionspräsidenten Juncker selbst. 2014 wurde der Inhaber dieses Amtes erst­mals vom Europäischen Parlament gewählt, auf Vorschlag der Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat. Gemäß diesem sogenannten »Spitzenkandidaten«-Prinzip konnte sich Juncker als offizieller Bewerber der EVP durchsetzen. Der Kommissions­präsident berief sich fortan auf die doppelte Legitimation durch die natio­nalen Regie­rungen und das EP. In der Praxis indes war die Autorität, die sich aus diesen Legitimationen hätte speisen können, nur begrenzt ausschöpfbar. Im Europäischen Rat geben weiterhin die Regierungen der großen Mit­gliedstaaten den Ton an. Auf dessen weg­weisende Beschlüsse hat der Kommissions­präsident nur begrenzten Einfluss. Und im EP gab es zu Beginn der Legislaturperiode zwar einen sehr engen Austausch zwischen der Führung der beiden großen Parteien und der Kommission. Eine Zusammen­arbeit, die mit der zwischen einer nationalen Regierung und ihrer parlamentarischen Basis vergleichbar wäre und in einem ab­gestimmten Programm zum Ausdruck käme, ist daraus jedoch nicht entstanden.

Die zweite Säule, auf die sich die »politische« Kommission stützte, war der Anspruch, eigene gestalterische Prioritäten zu setzen und Entscheidungen entlang politischer, nicht rein technokratischer Kriterien zu treffen. Es ist dieser Bereich, wo die Wider­sprüche des Konstrukts Europäische Kom­mission am deutlichsten geworden sind. Denn das Selbstverständnis, als politisches Organ zu agieren, ist schwer vereinbar mit den Maßgaben des EU-Vertrags, denen zu­folge die Kommission nicht nur als Motor der Integration, sondern auch als Hüterin der Verträge fungieren soll. In einigen Poli­tikfeldern – etwa im Bereich der Wett­bewerbskontrolle, des Schutzes der Rechts­staatlichkeit, der Haushaltskontrolle in der Eurozone und der Vertragsverletzungs­verfahren – soll sie als neutraler Schiedsrichter auftreten und auf Basis eben gerade technokratischer und nicht politischer Kri­terien entscheiden. Selbst wenn die betref­fenden Abteilungen der Kommission intern vor politischer Einflussnahme geschützt wurden, mindert es ihre Glaubwürdigkeit als neutrale Instanz, wenn sich die Kom­missionsführung als politischer Akteur versteht.

Zwei Beispiele aus der vergangenen Legis­laturperiode machen diesen Widerspruch besonders deutlich. In den zurückliegenden fünf Jahren ist der Schutz der Rechtsstaatlichkeit innerhalb der Union zu einer der wichtigsten und kontroversesten Aufgaben der Kommission geworden. Doch während die EVP-geführte Kommission relativ schnell ein Rechtsstaatsverfahren gegen Polen einleitete, war sie gegenüber Ungarn – dessen Regierungspartei Fidesz (noch) zur EVP gehört – wesentlich zögerlicher. Sowohl die polnische als auch die ungarische Regierung haben darüber hinaus dem zuständigen EU-Kommissar Frans Timmer­mans, einem führenden Kopf der SPE, vor­geworfen, sein Vorgehen sei parteipolitisch motiviert. Unabhängig davon, wie die Not­wendigkeit der jeweiligen Rechtsstaats­verfahren zu bewerten ist, haben die Moda­litäten, die sie begleiteten, gezeigt, dass die Kommission hier nicht glaubwürdig als neutrale Instanz auftreten kann.

Ein ähnliches Problem zeigt sich bei der Kontrolle der nationalen Wirtschafts- und Haushaltspolitik, insbesondere der Euro­staaten. Im Zuge der europäischen Schul­denkrise wurden die Kompetenzen der EU-Kommission bei der Überwachung der Bud­gets der Mitgliedstaaten noch ausgeweitet. Auch hier soll die EU-Kommission eigentlich auf der Basis technischer Kriterien ent­scheiden. Der unterschiedliche Umgang etwa mit Frank­reich (unter der Führung von Präsident Macron) und Italien (regiert von einer Koalition der EU-skeptischen Fünf-Sterne-Bewegung und Lega) in Bezug auf deren jeweilige Haushaltsdefi­zite hat verdeutlicht, dass in die Bewertung der mitgliedstaatlichen Etats auch politische Erwägungen einfließen.

Mehr Kohäsion, klarere Prioritätensetzung

Erfolgreicher war die Juncker-Kommission hingegen bei der Rationalisierung der euro­päischen Gesetzgebung. Mit dem Ziel, eine EU zu führen, die sich auf das Wesentliche konzentriert und klare Prioritäten setzt, wollte Juncker die Anzahl neuer Gesetz­gebungsinitiativen signifikant reduzieren.

Zu diesem Zweck hat Juncker die Arbeits­weise der Kommission grundsätzlich refor­miert. Der Präsident kann die innere Orga­nisation und Zusammensetzung der Kom­mission frei festlegen. So hat Juncker zu Be­ginn der Legislaturperiode innerhalb der Kommission zum einen eine Hierarchie ein­geführt und Cluster gebildet. Mit 28 Kom­missarinnen und Kommissaren ist die EU-Kommission größer als die meisten natio­nalen Regierungen. Eine Reduzierung der Kommission ist bisher aber immer wieder am Widerstand vor allem der kleineren EU‑Staaten gescheitert; sie wäre rechtlich ohne Vertragsänderung möglich, würde aber voraussetzen, dass alle Mitgliedstaaten zustimmen. Anstelle einer Verkleinerung hat Juncker jedoch die Vizepräsidenten mit eigenen Führungskompetenzen innerhalb der EU-Kommis­sion ausgestattet und sie in sieben Cluster geordnet. Beispielsweise ko­ordiniert die Hohe Vertreterin und Vize­präsidentin der Kommission Federica Mogherini die für das Feld der Außen- und Sicherheitspolitik rele­vanten Arbeiten der Kommissionsmitglieder für Europäische Nachbarschaftspolitik und Erweiterung, Handelspolitik, Entwicklungspolitik und Humanitäre Hilfe. In der Folge hat auch die Kohärenz der EU-Außenpolitik zwischen GASP und den von der Kommission geführ­ten Bereichen deutlich zugenommen.

Zum anderen hat die Kom­mission unter Juncker für ihre Tätigkeit zehn politische Prioritäten benannt. Sie hat dabei nur die­jenigen Initiativen auf die Tagesordnung genommen, die die Vizepräsidenten emp­fohlen haben und unter die ausgewählten Prioritäten fallen.

In der Praxis hat die Juncker-Kommission dieses Ziel einer Ökonomisierung und Prio­risierung der Kommissionstätigkeit auf den ersten Blick weitgehend erfüllt. Zunächst hat sie die Zahl der Gesetzgebungsvorschläge spürbar redu­ziert. Während die EU vor 2009 gemäß EUR-Lex jährlich durchschnitt­lich deutlich über 250 Gesetzgebungsakte (Richtlinien und Verordnungen) verabschie­det hat, lag der Durchschnittswert während der Amts­zeit der Juncker-Kommission bei 130 pro Jahr. Die Reduktion war so ein­schneidend, dass sich EP-Abgeordnete zu Beginn der Legislaturperiode über einen Mangel an Gesetzgebungsinitiativen seitens der EU-Kommission beschwerten. Insgesamt wurden in den fünf Jahren der Juncker-Kom­mission 517 EU-Richtlinien und Verordnun­gen von Rat und EP verabschiedet (Stand: 11.6.2019). Im Vergleich: Während der zwei­ten Amtszeit von Junckers Vorgänger Barroso (2010–2014) waren es mit 716 noch fast 40 Prozent mehr.

Während die angekündigte Verringerung des legislativen Outputs also durchaus statt­gefunden hat, sieht die Bilanz bei der Zahl der durchgesetzten Gesetzgebungsinitiativen gemischter aus. Denn die Verabschiedung europäischer Richtlinien und Verordnungen obliegt allein dem Parlament und dem Rat. Zwar hat die Kommission nach eigenen Angaben 94 Prozent der Initiativen, die sie innerhalb ihrer zehn Prioritäten vorgesehen hat, auch tatsächlich vorgelegt. Sie konnte indes nur in zwei Drittel der Dossiers eine Zustimmung der EU-Gesetzgeber erreichen.

Keine starke Agendasetzung

Besonders hoch ist die Diskrepanz bei den legislativen Vorhaben, denen die Kommission hohe politische Priorität zugewiesen hat: Traditionell soll die Kommission mit ihrem Initiativmonopol auch die Rolle als »Motor der Integration« erfüllen und die Union in Grundsatzfragen voranbringen, beispielsweise bei der Weiterentwicklung des Binnenmarkts oder der Einführung des Euros. Im komplexen Institutionengefüge der Gemeinschaft kann und konnte die Kommission nie allein die Politik der EU vorgeben, sondern war und ist darauf an­gewiesen, für ihre politischen Projekte die Unterstützung des EP und vor allem der Mitgliedstaaten im Rat zu gewinnen, indem sie kluge Kompromisse vorschlägt.

Ein erfolgreiches Beispiel hierfür ist die Handhabung des Brexit-Prozesses durch die Juncker-Kommission. Mit der frühen Nomi­nierung von Michel Barnier als Verhandlungsführer im Artikel-50-Prozess hat die EU-Kommission nicht nur die direkten Gespräche mit Großbritannien übernommen. Vor allem haben Barnier und seine Arbeitsgruppe durch viele Besuche in allen 27 Hauptstädten und einen regelmäßigen Aus­tausch in den EU-Gremien die politischen Interessen der Mitgliedstaaten in Bezug auf den Brexit erfasst, verarbeitet und so maßgeblich dazu beigetragen, dass die EU-27 in diesem Prozess eine einheit­liche Position einnahm. Das Verhandlungs­mandat haben auch hier die Staats- und Regierungschefs im Euro­päischen Rat fest­gelegt, doch die Kommission hat den sub­stantiellen Input dafür geliefert. Durch diese politische Führungsleistung hat die EU-Kommission auch das volle Vertrauen der nationalen Regierungen in den Brexit-Verhandlungen bekommen.

Anders sieht es bei den großen politischen Initiativen der EU-Kommission aus. In seinen jährlichen »State of the Union«-Reden vor dem Europäischen Parlament hat Juncker drei seiner zehn Prio­ritäten in den Mittelpunkt gestellt: Punkt eins war die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Stär­kung der europäischen Wett­bewerbsfähig­keit. Bei diesem Anliegen konnte Juncker früh die Unterstützung des Parlaments und des Rats für den Europäischen Fonds für Strategische Investitionen (EFSI) gewinnen, der bis dato mit 73 Milliarden Euro Förde­rung Investitionen in einem Volumen von knapp 400 Milliarden Euro in der EU mobi­lisiert hat. Auch in der Handelspolitik hat die Juncker-Kommission mit Kanada und Japan umfangreiche neue Freihandels­abkommen für die EU ausgehandelt.

Beim zweiten Vorhaben, der Weiter­entwicklung der Eurozone, hat die Kommis­sion ihre Ziele jedoch weit verfehlt. Ende 2017 hat die Kommission ihren »Fahrplan für die Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion Europas« vorgelegt. Zen­trale Vorschläge waren unter anderem die Einrichtung eines Europäischen Währungsfonds, die Überführung des Fiskalpakts, der völkerrechtlich außerhalb des EU-Vertrags angelegt ist, in das EU-Recht, ein eigenes Budget für die Eurozone innerhalb des EU-Haushalts und die Einsetzung eines euro­päischen Wirt­schafts- und Finanzministers. Diese Vorschläge sind in mehreren Staaten der Eurozone auf direkte, massive Ableh­nung gestoßen. Am Ende ihrer Amtsperiode hat die Juncker-Kommission noch keines dieser Ziele erreicht. Am weitesten sind die Verhandlungen über ein – deutlich be­grenz­teres – Finanzinstrument für die Eurozone vorangeschritten. Dies ist aber auf die Impulse zurückzuführen, die von Deutschland und Frankreich in dieser Sache ausgegangen sind.

Der dritte Bereich, dem Juncker Priorität zugemessen hat, war die Asyl- und Migra­tionspolitik. Dieses Thema stieg im Laufe der letzten Legislaturperiode zum wichtigsten Issue der Kommission auf. Bereits 2016 legte die Kommission zwei größere Gesetz­gebungspakete zur Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems vor. Trotz inten­siver Verhandlungen ist es ihr aber gerade bei ihren Flaggschiffprojekten in die­sem Politikfeld – wie etwa der Reform des Dublin-Regimes – nicht gelungen, die Zu­stimmung vor allem des Rates zu erreichen.

Die mangelnden Fortschritte in all diesen hochpolitischen Bereichen sind natürlich nur zum Teil der Kommission anzulasten. Auch der Europäische Rat hat in seiner »Strategischen Agenda« für die Jahre 2014 bis 2019 die Themen Wettbewerbsfähigkeit und Reform der Wirtschafts- und Wäh­rungs­union (WWU) sowie der EU-Asyl- und Migra­tionspolitik zu Prioritäten erklärt. Die Grün­de für die ausgebliebene Einigung liegen zu einem gewichtigen Teil außerhalb der Kon­trolle der Kommission und sind in den zu­nehmenden Spannungen zwischen den Mit­gliedstaaten zu suchen. Auch in einer Serie von Gipfeltreffen konn­ten die Staats- und Regierungschefs gerade bei der Asyl- und Migrationspolitik und der Eurozonen-Re­form nur bescheidene Fortschritte erzielen.

Gleichwohl bleibt festzuhalten, dass bei diesen hochpolitischen Themen die Defizite der Kommission deutlich geworden sind. Erstens mangelt es ihr an einer eigenen machtpolitischen Basis. Natio­nale Regierungen können sich in parlamentarischen Systemen auf ihre Regierungsfraktion bzw. -koalition als legitimatorisches Fundament stützen. Trotz des Spitzenkandidaten­prin­zips kann die Kommission aber nicht auf einen konstanten Rückhalt im Europäischen Parlament bauen. Einen Koalitionsvertrag mit thematischen Zielen gab es nicht. Gleich­zeitig hat die Annäherung der Kommission an das EP aber die Sorge der Mitgliedstaaten geschürt, die Kontrolle über dieses wichtige EU-Organ zu verlieren, eine Entwicklung, unter der auch das Vertrauen der natio­nalen Regierungen in die Kommis­sion gelit­ten hat.

Zudem hat es die Kommission nicht ver­mocht, in den hochumstrittenen Bereichen zum ehrlichen Makler zwischen den Mit­gliedstaaten im Rat sowie zwischen Rat und Parlament zu werden. Das Initiativrecht gibt der Kommission die Möglichkeit, in Gesetz­gebungsprozessen der EU zu einem frühen Zeitpunkt die Debatte vorzubestimmen. Optimalerweise könnte dieses Recht dazu genutzt werden, um die EU-Integra­tion durch sorgfältiges Sondieren und da­ran anknüpfende kompromissfähige Vor­schläge zu prägen. Beim Brexit-Prozess ist dies der Kommission gelungen. Bei der Migrationspolitik und der WWU-Reform hingegen hat sie zunächst hohe Erwartungen geschürt und dann Ideen vorgelegt, die weit von der Konsensfähigkeit entfernt waren.