Kolumbien auf dem Weg zum Minimalfrieden

Vom Konflikt zum Frieden – eine neue Dynamik der Gewalt

Entgegen dem Anspruch des Friedens­abkommens kann von einem Ende des Kon­flikts noch keine Rede sein. Zwar konnte die Zahl der konfliktbedingten Todesopfer erheblich reduziert werden. Allerdings ge­lingt es dem Staat bisher nicht, ausreichende militärische und zivile Präsenz aufzubauen, um die ehemals von der FARC-EP kontrollierten Territorien zu stabilisieren. Stattdessen haben sich andere und neue organisierte bewaffnete Gruppen in diesen Gebieten ausgebreitet. Dort konkurrieren sie gewaltsam um die Kontrolle illegaler Ökonomien, etwa bei der Ausbeutung natür­licher Bodenschätze oder in der Drogenwirtschaft. In besonderem Maße sind davon Grenzregionen betroffen, die als strategische Korridore für den Drogenhandel und als Rückzugsort für bewaffnete Gruppen fungieren und sich deshalb seit jeher durch eine hohe Konfliktintensität auszeichnen. Umkämpft zwischen verschiedenen Grup­pen sind vor allem die Regionen Catatumbo an der Grenze zu Venezuela, Bajo Cauca und Sur de Córdoba im Norden des Landes, der gesamte Bundesstaat Chocó entlang der Pazifikküste, Norte de Cauca im Süden des Landes und schließlich die Gemeinde Tuma­co, ebenfalls an der Pazifik­küste im Grenz­gebiet zu Ecuador gelegen (siehe Karte).

Deshalb ist es angemessen, derzeit nicht von einem Ende des Konflikts, sondern von seiner Transformation zu sprechen. Es geht nicht mehr um eine bewaffnete Konfrontation auf nationaler Ebene zwischen dem Staat und einer weitgehend zentralisierten und politisch motivierten Rebellenorganisation. Kennzeichnend für den Konflikt sind derzeit stattdessen eine Reihe regionaler und weitgehend voneinander unabhängiger Konfrontationen mit und zwischen kleine­ren organisierten bewaffneten Gruppen. Sie

kooperieren mit internationalen Kartellen und mit lokalen kriminellen Banden, und ihr Handeln ist nicht politisch, sondern wirtschaftlich motiviert. Dabei ist eine zu­nehmende »Mikro-Territorialisierung« des Konflikts zu beobachten. Dies bedeutet, dass benachbarte Gemeinden innerhalb dieser Regionen unter der Kontrolle rivali­sierender Akteure stehen.

Im Zuge dieser Auseinandersetzungen kam es zwischen Januar und Oktober 2018 zu 89 Fällen massiver Vertreibungen, denen 29 592 Personen und häufig indigene und afrokolumbianische Gemeinden zum Opfer fielen. Eine weitere Folge ist die besorgniserregend hohe Zahl von 462 Morden (Stand: Februar 2019), die seit Abschluss des Ab­kommens an Menschenrechtsaktivistinnen und -aktivisten und Vertretern zivilgesellschaftlicher Organisationen verübt wurden. Von diesen Mordanschlägen sind vor allem die lokalen Verfechter des Friedensabkommens betroffen, die sich in den Regionen, die am stärksten in Mitleidenschaft gezogen sind, für seine Umsetzung engagieren, bei­spielsweise für die Substitution des Drogen­anbaus. Wegen des vielerorts ausgetragenen Kampfes um die territoriale Kontrolle sehen sich Gemeinderäte zudem vermehrt widersprüchlichen Kooperationsanforderungen bewaffneter Gruppen ausgesetzt. Die staatlichen Präventions- und Schutz­mechanismen greifen hier zu kurz.

Neue Konfliktkonstellationen

Nach der Demobilisierung der FARC-EP operieren in Kolumbien noch vier organisierte bewaffnete Gruppen und eine Viel­zahl organisierter krimineller Banden. Zu ersteren zählen neben der Nationalen Be­freiungsarmee (Ejército de Liberación Nacio­nal, ELN), der einzigen verbliebenen tradi­tionellen Rebellengruppe, die sogenannten Pelusos, die aus der teilweisen Demobilisierung des Ejército Popular de Liberación (EPL) hervorgingen, sowie die Puntilleros und der Clan del Golfo, die sich nach der Demobilisierung der paramilitärischen Autodefensas Unidas de Colombia gebildet haben. Im Unter­schied zu organisierten kriminellen Grup­pen sind sie in der Lage, dauerhafte und koordinierte militärische Operationen durchzuführen. Sie finanzieren sich haupt­sächlich über den Drogenhandel und illega­len Bergbau, aber auch durch die Erpressung von Schutzgeldern, Schmuggel, Men­schenhandel und die systematische »Be­steuerung« jedweder ökonomischer Aktivi­tät in den von ihnen kontrollierten Terri­torien. Dort streben sie nicht nur nach mili­tärischer, sondern auch nach sozialer Kon­trolle über die Bevölkerung. Ihre zentralen Herrschaftsinstrumente sind Netzwerke von Informanten, die die Zufahrtswege in die oft entlegenen Gebiete überwachen, um die Gruppen über den Eintritt staatlicher oder anderer bewaffneter Akteure zu benachrich­tigen, sowie die öffentlichkeitswirksame An­drohung und Ausübung von Gewalt gegen­über Personen, die mit dem Gegner koope­rieren. Darüber hinaus ermöglichen die be­waffneten Gruppen der lokalen Bevölkerung aber auch Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen, der ihnen andernfalls verwehrt bliebe, zum Beispiel im Bereich der Gesund­heitsversorgung, und bieten Einkommens­möglichkeiten an, die die Erträge aus der legalen kleinbäuerlichen Landwirtschaft um ein Vielfaches übersteigen. Dies führt dazu, dass sie in der Bevölkerung teilweise einen erheblichen Rückhalt genießen, der staatliche Interventionen erschwert. Hinzu kommt, dass diese Gruppen die öffentlichen Institutionen auf lokaler Ebene korrumpieren. Dies betrifft neben politischen Reprä­sentanten auch die oft prekär ausgestatteten Verwaltungs- und Justizbehörden und die Sicherheitskräfte.

Die Hochburg der ELN, deren Truppenstärke auf 1500 bis 2000 Personen geschätzt wird, liegt in der Region Arauca an der Grenze zu Venezuela. Seit der Unterzeichnung des Abkommens hat die ELN ihre Präsenz aber auf weite Teile der Pazifik­küste ausgedehnt. An der venezolanischen Grenze (Catatumbo) liefert sie sich Gefechte mit den wesentlich kleineren Pelusos und entlang der Pazifikküste mit dem Clan del Golfo, dessen Truppenstärke auf 3000 bis 3500 geschätzt wird. Dessen Stammgebiet liegt in der Region Urabá, im Nordwesten des Landes an der Grenze zu Panama. Die Operationen des Clan del Golfo erstrecken sich allerdings über die gesamte Westküste und weite Teile des Nordens und Ostens Kolumbiens. Zudem haben sich im Nach­gang des Friedensabkommens mindestens 19 sogenannter Dissidenzen der FARC-EP gebildet. Dazu zählen einerseits Gruppen wie der Bloque Suroriental, der nicht am Demobilisierungsprozess teilnahm, und andererseits Organisationen wie die Frente 36 oder die Frente 38, die sich hauptsächlich aus demobilisierten FARC-EP-Rebellen rekrutieren. Diese Gruppierungen gehen teilweise Allianzen mit bestehenden bewaffneten Gruppen ein, bekämpfen sich aber auch untereinander.

Die Regierung geht militärisch gegen diese Akteure vor. Im Jahr 2018 hat sie gegen die FARC-EP-Dissidenzen im Süd­osten und Südwesten des Landes die Opera­tionen Zeus und Hércules auf den Weg ge­bracht, bei denen militärische und polizei­liche Kräfte kooperieren. Gegen den Clan del Golfo richtet sich die Opera­tion Aga­me­nón II. Ziel ist die Ausschaltung der Füh­rungsstruktur der Gruppe und der von ihr betriebenen Drogenlabors. Eine noch unter der Vorgängerregierung per Gesetz auf den Weg gebrachte Initiative zur Demobilisie­rung des Clans verlief im Sande.

Die Position der Regierung gegenüber der ELN hat sich mit dem Machtwechsel im August 2018 verhärtet. Nach einem schwe­ren Bombenanschlag auf eine Polizeischule in Bogotá brach Präsident Duque die Ver­hand­lungen im Januar 2019 ab. Weitere Sprengstoffanschläge auf die Sicherheits­organe mit Todesopfern in den umkämpften Regionen werden ebenfalls der ELN zu­geschrieben. In diesem Zusammenhang ist damit zu rechnen, dass die Regierung die gegen die ELN gerichteten Militäroperationen Avalancha und Relámpago Rojo gegen die ELN in Catatumbo und Arauca intensi­vieren wird. Mit dieser Art von Kommando­einsätzen droht sich die ohnehin instabile Situa­tion in der Grenzregion zu Venezuela weiter zu verschärfen.

Unzureichende Umsetzung des Friedensabkommens

Seit dem Amtsantritt von Präsident Duque im August 2018 haben sich zudem auch das Tempo, in dem die Verpflichtungen aus dem Friedensabkommen umgesetzt werden, verlangsamt und die Teilhabe der Zivilgesell­schaft am Friedensprozess reduziert. Zudem wird bezweifelt, dass die Regierung diese Verpflichtungen im Rahmen ihres Natio­nalen Entwicklungsplans 2018–2022 mit einem ausreichenden Budget unterlegt hat. Dadurch verschiebt die Regierung vor allem die Wiedergutmachung auch staatlich zu verantwortender Verbrechen gegenüber der Zivilbevölkerung auf unbestimmte Zeit. Duques Partei, das rechtskonservative Centro Democrático, steht dem Abkommen kritisch gegenüber und verfolgt in einigen Bereichen eine konträre politische Agenda. Hier schlägt erneut der Geburtsfehler des Frie­densabkommens durch: das Fehlen eines nationalen Konsenses, ein Versäumnis, das auch durch die Überarbeitung des Vertrags­texts nach dem fehlgeschlagenen Plebis­zit im Oktober 2016 nicht behoben werden konnte.

Die Vorbehalte des Centro Democrático richten sich insbesondere gegen die mit dem Abkommen geschaffene Sonderjuris­diktion für den Frieden (JEP), die weiten Teilen der Partei des Präsidenten als zu milde gegenüber den FARC-EP erscheint. Die Möglichkeiten zu alternativen Strafen jenseits der Gefängnishaft werden ebenso kritisiert wie die Hintanstellung von Drogen­delikten gegenüber Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Darüber hinaus wendet sich das Centro Democrático gegen die Zu­sammensetzung des Richterkollegiums, das sich seiner Meinung nach zu stark aus dem linken politischen Spektrum rekrutiert, so­wie gegen die Rechtsprechungskompetenz der JEP über die Streitkräfte. Nach dem Re­gierungswechsel brachten Vertreter der Par­tei daher – bislang erfolglos – eine Reihe von Gesetzesinitiativen in den Kongress ein, die unter anderem darauf abzielten, den Zugang der JEP zu Beweismitteln zu be­schränken, neue Richterinnen und Richter zu ernennen und deren Zuständigkeit über die Streitkräfte zu unterminieren. Dies würde die JEP, die unter dem Druck ihrer Gegner bereits in ihren jurisdiktionellen Be­fugnissen gegenüber Zivilpersonen erheb­lich eingeschränkt wurde, zu einem reinen FARC-EP-Tribunal reduzieren. Darüber hin­aus weigerte sich der Präsident, das noch unter der Vorgängerregierung verabschie­dete und vom Verfassungsgericht gebilligte Gesetz zur Schaffung der JEP zu unterzeich­nen, und legte es stattdessen mit einigen Änderungen dem Kongress erneut zur Ab­stimmung vor. Inzwischen wurde dieser Versuch, Format und Radius des JEP nach­träglich zu ändern, durch ein Urteil des Verfassungsgerichts gestoppt.

Neben diesen Gesetzesinitiativen sieht sich die JEP einer politischen Diskreditierungskampagne ausgesetzt. Dabei spielte auch der ehemalige Generalstaatsanwalt Nestor Humberto Martínez eine wichtige Rolle. Martínez ordnete unter anderem Durchsuchungen der Räumlichkeiten des Sondergerichts an und ließ JEP-Mitarbeiter aufgrund von Korruptionsvorwürfen fest­nehmen. Diese Verdachtsmomente konnten bislang nicht erhärtet werden, haben der Legitimität des Tribunals in der Bevölkerung aber geschadet. Gleiches gilt für die Kontro­verse um den ehemaligen FARC-Komman­deur Jesús Santrich. Santrich saß seit 2018 wegen des Handels mit Drogen nach dem Friedensschluss in Auslieferungshaft, war daraus jedoch auf Anordnung der JEP ent­lassen worden und ist derzeit nicht mehr auffindbar.

Zu anderen Aspekten des Friedensabkom­mens hat sich die Duque-Regierung dagegen mehrfach öffentlich bekannt, insbesondere zur Reintegration der demobilisierten FARC-EP-Angehörigen und zur Weiterführung der Programme zur Substitution des Drogen­anbaus. In beiden Feldern verläuft die Um­setzung des Abkommens allerdings proble­matisch. Besonders besorgniserregend im Bereich der Reintegration ist die hohe Zahl von Morden an demobilisierten FARC-EP-Angehörigen. Darüber hinaus fehlt es an Ressourcen für die Umsetzung des wirt­schaft­lichen Reintegrationsprogramms. Die prekäre Sicherheitslage und die ökonomische Unsicherheit der demobilisierten Rebel­len erhöhen das Risiko, dass diese sich er­neut organisierten bewaffneten und krimi­nellen Gruppen anschließen. Insgesamt sollen bislang rund 30 Prozent diesen Weg eingeschlagen haben.

Im Bereich der Substitution des Drogen­anbaus bestehen die primären Herausforderungen in den Sicherheitsrisiken, denen die teilnehmenden Ge­meinden in Gestalt be­waffneter Gruppen ausgesetzt sind, und in dem Mangel an technischer Unterstützung für den Anbau alternativer Feldfrüchte. Darüber hinaus werden weitere Ressourcen für den Ausbau des Programms benötigt, da die Kokaflächen Kolumbiens mittlerweile auf über 200 000 Hektar angewachsen sind und die Forderungen der USA an die Regie­rung in Bogotá, die Anbaugebiete effektiver zu kontrollieren, nachdrücklicher werden. Die Regierung Duque setzt in diesem Bereich allerdings verstärkt auf die Besprühung der Drogenpflanzen mit Glyphosat aus der Luft. Außerdem lässt sie Kokakulturen durch die Streitkräfte beseitigen, wobei es in der Ver­gangenheit immer wieder zu Menschenrechtsverletzungen an der ländlichen Bevöl­kerung gekommen ist.

Keine großen Fortschritte sind von der Duque-Regierung bei der Reform des politi­schen Systems zu erwarten, die im Abkom­men ebenfalls vereinbart wurde. Der Regie­rung, aber auch parteiübergreifend fehlt es an politischem Willen, die demokratische Teilhabe in den besonders vom Konflikt betroffenen Regionen zu stärken. Deren Bewohner hatten bei den Präsidentschaftswahlen von 2018 mehrheitlich Duques Herausforderer Gustavo Petro ihre Stimme gegeben. Aber schon der Vorgängerregie­rung war es unmöglich gewesen, elementare Teile der Reform durch den Kongress zu bringen, so dass bis dato bei rund der Hälfte der geplanten Maßnahmen noch nicht mit der Umsetzung begonnen wurde und bei einem weiteren Drittel lediglich minimale Fort­schritte erzielt worden sind.

Gleiches gilt für die Landreform. Hier sind bei über der Hälfte der vorgesehenen Maßnahmen lediglich minimale Fortschritte zu verzeichnen, was aber auch damit zusammenhängt, dass es sich um langfris­tige Prozesse handelt, die viele Jahre in Anspruch nehmen werden. Bei weiteren 38 Prozent hat die Umsetzung aber über­haupt noch nicht begonnen, wobei teil­weise noch die gesetzliche Grundlage fehlt. Insgesamt ist die Implementierung der Landreform mit großen Unsicherheiten verbunden, da dieses Vorhaben 85 Prozent der Ressourcen auf sich zieht, die für das Friedensabkommen benötigt werden. Im Übrigen hat das Centro Democrático aber auch kein Interesse an der dort vorgesehenen Demokratisierung des Landbesitzes und Stärkung der kleinbäuerlichen Land­wirtschaft, denn unter den Parteiunterstützern befinden sich viele Großgrundbesitzer, von denen einige im Lauf des Konflikts große Landflächen auf irreguläre Weise erworben haben. Diese Kräfte sperren sich gegen Maßnahmen wie die von der Regie­rung geplante Reform des Landkatasters. Mit ihrer entwicklungspolitischen Agenda hat die neue Regierung eher die Förderung der industriellen Landwirtschaft im Blick, etwa die Produktion von Bananen und Palmöl. Vor diesem Hintergrund droht der transformative Anspruch des Friedens­prozesses verloren zu gehen, der so auf eine (partielle) Demobilisierung und Reintegra­tion der ehemaligen FARC-EP reduziert wird.

Friedensprozess und Migrationskrise

Darüber hinaus ist die Umsetzung des Frie­densabkommens in Anbetracht des außen­politischen Konflikts mit Venezuela (über den sich Präsident Duque profiliert) und der Migrationskrise an der venezolanischen Grenze politisch in den Hintergrund gerückt. Mittlerweile befinden sich rund 1,4 Millio­nen venezolanische Migranten auf kolum­bianischem Staatsgebiet. Die humanitäre Unterstützung und Versorgung dieser Men­schen bindet erhebliche staatliche Ressourcen, was in zunehmendem Maße zu Ziel­konflikten führt, die den Friedensprozess eher noch weiter schwächen werden.

Nach der vorübergehenden Schließung der Grenze durch Venezuela hat die Migra­tion ins Nachbarland wieder zugenommen. Präsident Duque steht innenpolitisch unter dem Druck, die Migrationskrise im Land unter Kontrolle zu bringen, da sich verstärkt Herausforderungen für die innere Sicherheit und das friedliche Zusammenleben mit den Migranten stellen. Dies gilt insbesondere für die Grenzregion, wo es bereits zu ge­waltsamen Auseinandersetzungen zwischen Einheimischen und Migranten gekommen ist. Migrationskontrolle und Friedensprozess geraten in der Grenzregion zunehmend miteinander in Konflikt: So verstärken die Beschäftigung von Migranten als Helfer bei der Ernte der Koka-Blätter (raspachines) und ihre Rekrutierung durch die ELN das regio­nale Konfliktpotential. Deren Kämpfe­rinnen und Kämpfer ziehen sich immer wieder auf venezolanisches Territorium zu­rück. Dem kolumbianischen Militär zufolge werden dort rund 1100 ELN-Angehörige durch die venezolanische Regierung gedul­det. Dies belastet jegliche Initiative für eine Wiederaufnahme der Friedensgespräche mit den Rebellen, da in Anbetracht der aktuellen Staatskrise in Venezuela jeweils auch der Status der venezolanischen Dialog­partner zu klären wäre, was aufgrund des gegenwärtigen Zustands der bilateralen Beziehungen nicht möglich erscheint. Eine Beteiligung des Nachbarstaats an einer Frie­denslösung ist aber unverzichtbar. Den dafür notwendigen Schritt zu gehen, ist für die Regierung Duque derzeit nicht denkbar. Sie verlangt entsprechende Vorleistungen seitens der ELN-Guerilla, die diese nicht zu erfüllen gedenkt. Damit bleibt der »vollständige Frieden« für Kolumbien zunächst in weiter Ferne.

Die Rolle der internationalen Gemeinschaft

Der Friedensprozess in Kolumbien steht vor einer Reihe von Herausforderungen, die größtenteils eng mit der politischen Orien­tierung der Duque-Regierung verbunden sind und auf die Deutschland und die Euro­päische Union wie auch die Geber der inter­nationalen Ge­meinschaft insgesamt daher nur geringen Einfluss haben. Dies gilt ins­besondere für die nationale Sicherheitspolitik, einschließlich der Friedensgespräche mit der ELN, die Integrität der Übergangsjustiz, die Reform des politischen Systems und Teile der Land­reform. In diesen Berei­chen bleibt der deutschen und europäischen Politik wenig anderes übrig, als sich für Verhandlungen auszusprechen und die Regierung Duque an ihre Verpflichtungen aus dem Abkommen zu erinnern. Das Engagement der Vereinten Nationen (VN) wird daher zentral für den Fortgang des Friedensprozesses sein. Brüssel und Berlin sollten sich ungeachtet dessen für eine Aus­weitung der Kooperation mit jenen bereits geschaffenen Instanzen einsetzen, die ein genuines Interesse am Friedensabkommen haben und dieses teilweise auch gegen die Regierung verteidigen. Auch eine stärkere Unterstützung von Nichtregierungsorganisationen, die sich für die Rechte der Opfer und für ländliche Entwicklung einsetzen, kommt in Betracht.

Darüber hinaus gibt es aber auch Felder, in denen die kolumbianische Regierung an einer stärkeren Kooperation interessiert ist. Das gilt beispielsweise für die geplante Re­form des Katasterwesens, die eine wichtige Rolle bei der Beilegung von Landkonflikten spielen kann, aber auch für die Stärkung der regulären Strafjustiz, die Duque ein Anliegen ist. Die internationale Gemeinschaft könnte in diesem Kontext die durch das Abkommen ins Leben gerufenen Spezial­einheiten der Staatsanwaltschaft und Natio­nalen Polizei unterstützen, die zuständig sind für die Strafverfolgung der verbliebenen bewaffneten Gruppen und für die Auf­klärung von Morden an Verteidigerinnen und Verteidigern der Menschenrechte und an ehemaligen FARC-EP-Angehörigen. Zu­sätzlich müssen aber auch die Kapazitäten der lokalen Strafverfolgungsbehörden in jenen Regionen gestärkt werden, die am stärksten vom Konflikt betroffen sind, um die Straflosigkeit zu bekämpfen.

Das Engagement Deutschlands konzen­triert sich derzeit neben der Unterstützung der Übergangsjustiz (insbesondere auch der Wahrheitskommission) vor allem auf die Reintegration der FARC-EP. Wie diese weiter­hin sichergestellt werden kann, ist bislang offen, da die Auszahlung der aus einem VN-Fonds finanzierten monatlichen »Stipendien« an ehemalige FARC-Angehöri­ge in den Wiedereingliederungszentren am 15. August 2019 endet. Hier besteht erkenn­bar Handlungsbedarf. Deutschland sollte deshalb im Benehmen mit der kolumbia­nischen Regierung weitere soziale und wirt­schaftliche Integrationsmaßnahmen unter­stützen, um zu verhindern, dass noch mehr frühere Rebellen aus den Zentren abwan­dern. Denn eine solche Entwicklung könnte die Dynamik der Wiederbewaffnung und Integration in kriminelle Gruppen verstär­ken und die Zahl der Morde an ehemaligen Kämpferinnen und Kämpfern weiter in die Höhe treiben. Ohne eine materielle Ab­siche­rung der laufenden Wiedereingliederungsprogramme droht die zentrale Säule des Friedensprozesses ins Wanken zu geraten. Auch der Minimalfrieden wäre in Gefahr.