Die nächste EU-Osterweiterung wird kompliziert und teuer

Abschied vom Erweiterungskonsens

Mit dem Brüsseler Beschluss hebt die EU die Konsolidierung auf, also die Begrenzung der Beitrittsversprechen auf die sechs Län­der des Westbalkans und die Türkei. Die EU überschreitet damit zugleich den Erweiterungsraum, den sie in den 1990er Jahren mit ihrem Hilfsprogramm PHARE für die Länder Ostmittel- und Südosteuropas ab­gesteckt hatte. Unter den postsowjetischen Staaten waren nur die drei baltischen Län­der in das Programm einbezogen worden, wie später auch in die doppelte Erweiterung von Nato und EU. Ein Grund dafür war, dass die Annexion Litauens, Lettlands und Estlands durch Moskau 1940/41 von den meisten westlichen Staaten auch wäh­rend des Kalten Krieges offiziell nie aner­kannt worden war. Nun bindet sich die EU gegenüber dem Trio in ähnlicher Weise, wie sie es 2003 mit dem politischen Ver­sprechen von Thessaloniki bei den Ländern des Westbalkans tat. Nimmt man die EU beim Wort, dann geht sie in Richtung von 37 und mehr Mitgliedern, wodurch sich »das Gesicht Europas für immer verändern wird« (Bundeskanzler Scholz).

Die EU will jedoch an der strikten Kon­di­tionalität, der zweiten Komponente des Er­weiterungskonsenses, festhalten. Damit gel­ten für neue Mitglieder weiterhin die poli­tischen und wirtschaftlichen Kriterien von Kopenhagen sowie die Verpflichtung, zum Stichtag des Beitritts das Primär- und Sekun­därrecht der EU vollständig zu übernehmen. Die Aufnahmefähigkeit der EU, das vierte Kriterium, wollen die 27 ebenfalls nicht zur Disposition stellen. Dar­auf geht die Kommission in ihren Stellungnahmen zu den Beitrittsanträgen mit einem lapida­ren Satz ein: Sie werde zu einem spä­teren Zeitpunkt die Auswirkungen der Bei­tritte auf die Politiken der EU bewerten. Vor der ersten großen Osterweiterung hatte die Kommission 1997 auf Aufforderung des Rats das Gesamtdokument »Agenda 2000 – Eine stärkere und erweiterte Union« vor­gelegt. Für eine solche mehrdimensionale Analyse fehlte jetzt die Zeit und wohl auch die politische Führung. So zeigten die Stel­lungnahmen von Regierungsvertretern rund um das Treffen des Europäischen Rats im Juni 2022 die bekannten Differenzen, die sich aus der Grundspannung zwischen Erweiterung und Reform bzw. Aufnahmefähigkeit der EU ergeben. Dieser latente Dissens wird auch die nächsten Schritte im Erweiterungsprozess begleiten.

Die dritte Komponente des Erweiterungs­konsenses von 2006 betrifft die Kommunikation gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern der EU sowie der Kandidatenländer. Der Krieg hat dazu geführt, dass sich eine Mehrheit der Unionsbürger für eine schnellere Aufnahme neuer Mitglieder aus­spricht. Die Zustimmungswerte in traditionell erweiterungsskeptischen Ländern wie Österreich (45 Prozent), Frankreich (47 Pro­zent), den Niederlanden (46 Prozent) und Deutschland (53 Prozent) liegen weiterhin unter dem EU-Durchschnitt (58 Prozent), aber etwa in Dänemark neuerdings darüber (62 Prozent). Allerdings könnten kriegsbedingte Wohlstandsverluste in Kombination mit steigender Inflation wieder zu mehr Skepsis in der Unionsbevölkerung führen. In den Trio-Ländern gibt es eine sehr große Unterstützung für die EU-Mitgliedschaft, in der Ukraine hat sie Rekordhöhe.

Die Eurobarometer-Umfragen zur Stimmung in den Westbalkan-Ländern fallen bei den Punkten Vertrauen in die EU und Bild von der EU noch recht positiv aus, ob­wohl sich auch dort schon seit längerem Enttäuschung über den stockenden Bei­trittsprozess breitmacht. In vielen Län­dern äußern besonders Regierungen und poli­tische Eliten, dass das Beitrittsversprechen der EU nicht belastbar und die EU selbst un­glaubwürdig geworden sei. Dies wirft be­reits einen Schatten auf künftige Verhand­lungen mit den Trio-Ländern.

Beitrittsverhandlungen: Routinen und Neuerungen

Waren die 27 Regierungen bei der Entschei­dung vom Juni noch Getriebene, so könnten sie schon beim Europäischen Rat Mitte Dezember zeigen, dass sie das Sagen über Tempo, Fahrplan und Modalitäten des Er­weiterungsprozesses haben. Zu erwarten ist, dass die EU wegen einiger Spezifika und kriegsbedingter Komplikationen Neuerungen in den Ablauf einbauen wird, aber nicht beabsichtigt, die Methodologie grund­legend zu ändern.

Der Europäische Rat anerkennt gemäß seinem Brüsseler Beschluss die europäische Perspektive der Ukraine, Moldaus und Geor­giens und sieht die Zukunft dieser Länder in der EU. Dies entspricht in etwa der eins­tigen Formel von Thessaloniki. Die Ukraine und Moldau erhalten zudem den Status eines Bewerberlandes. Der Rat wird über die weiteren Schritte entscheiden, sobald Kiew die sieben und Chișinău die neun Maßnahmen ergriffen hat, welche die Kom­­mission in ihren Stellungnahmen aufgelistet hat. Sie betreffen vor allem konkrete Forderungen nach Rechtstaatlichkeit, Unab­hängigkeit der Justiz, Korruptionsbekämpfung und Minderheitenschutz. Diese Bedin­gungen fallen überwiegend in das Themencluster »Wesentliches«, das jene Kapitel des EU-Besitzstandes enthält, die in den Bei­tritts­verhandlungen zuerst eröffnet und zuletzt geschlossen werden sollen. Der Europäische Rat hat Georgien in Aussicht gestellt, ihm den Bewerberstatus zu gewäh­ren, sobald das Land zwölf als Prioritäten bezeichnete Auflagen umgesetzt haben wird. Gründe für diese Zurücksetzung sind lah­mende Reformanstrengungen, eine politi­sche Pola­ri­sierung und die schwelende Regie­rungs- bzw. Verfassungskrise in Georgien.

Assoziierungsprozess und Unterstützung

Die Assoziierungsabkommen mit den Trio-Ländern sind sehr viel stärker auf die Inte­gration in den EU-Binnenmarkt ausgerichtet als die Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit den Ländern des Westbalkans, die im Wesentlichen klassi­sche Freihandelsabkommen sind. Mit der Ukraine, Georgien und Moldau hat die EU vertiefte und umfassende Freihandelszonen (AA/DCFTA) vereinbart, die über den Abbau von Zöllen und nichttarifären Hemmnissen hinaus die schrittweise Übernahme der Vier Freiheiten und sektorale Regulierungen bzw. Kooperation einschließen. Letzteres betrifft Energie, makro-ökonomische Zu­sammenarbeit, Umwelt, Verkehr, Industrie- und Unternehmenspolitik, Bergbau, Fische­rei, Finanzdienstleistungen, Wissenschaft und Technologie. Die regelmäßig erstellten Implementierungsberichte der Kommission zeigen neben den Schwierigkeiten im Be­reich gute Verwaltung und Regierung, Jus­tizwesen und Stärkung von Institutionen, dass die Verpflichtungen bislang nur lücken­haft umgesetzt sind. Es ist sehr hoch ge­griffen oder missverständlich, wenn Kom­missionspräsidentin von der Leyen behaup­tet, die Ukraine habe bereits 70 Prozent des Acquis umgesetzt.

Eine in ihrer Tragweite noch unabseh­bare Komplikation besteht darin, dass die staatliche Kontrolle in der Ukraine, Geor­gien und Moldau nicht das gesamte Staats­gebiet abdeckt und sich dies bis auf weite­res wohl nicht ändern wird. Zwar hat die EU mit Zypern bereits ein Mitglied mit einem abgetrennten De-facto-Staat in ihren Reihen. Aber angesichts der Insellage, der Mächtekonstellation und der sicherheitspolitischen Gegebenheiten ist dieser Fall deut­lich entspannter, vergleicht man ihn mit den jeweils unterschiedlich geprägten Kon­fliktgebieten in der Ukraine (zumindest Krim und Donbass), in Georgien (Abchasien und Südossetien) sowie Moldau (Transnistrien und Gagausien). Pragmatische Lösun­gen konnten für die Implementierung der AA/DCFTA gefunden wurden, aber eine partielle Umsetzung des EU-Acquis nach dem Beitritt dürfte deutlich komplizierter sein. Vor allem aber bilden diese Konflikte permanente Ansatzpunkte für Russland, um in den künftigen EU-Ländern zu inter­venieren und Druck auszuüben, worauf dann die gesamte Union reagieren muss.

Im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) hat die EU über Jahre mit dem Instrument ENI (neuerdings NDICI) die Ukraine, Georgien und Moldau finan­ziell unterstützt (siehe Tabelle). Nach der Krim-Annexion 2014 stockte die EU die Mittel erheblich auf; sie hat zur makro-ökonomischen Abstützung und Reform von Politiksektoren beigetragen und sich zentral darum bemüht, die Institutionen der in ihrer Souveränität bedrohten Ukraine zu stärken. Zur Koordinierung der Hilfe setzte die EU eine spezielle Unterstützungsgruppe (SGUA) ein, die nicht mehr einzelne Projek­te und Programme, sondern sektorbezogene Reformpakete und den Institutionenaufbau förderte. Mit dem Spurwechsel von der ENP zur Erweiterungspolitik können die Be­werberländer eine erheblich höhere Mit­tel­zuweisung erwarten. So können die sechs Westbalkan-Länder bei einer Bevölkerung von etwa 18 Millionen Menschen mit rund 9,2 Milliarden Euro (IPA III) im Zeitraum 2021–2027 rechnen. Die Bevölkerungszahl des Assoziierten Trios summiert sich da­gegen auf fast 52 Millionen Menschen.

Der Krieg hat inzwischen zu einer außer­ordentlich massiven Hilfeleistung für die Ukraine und auch Moldau geführt. Seit Russlands Angriff im Februar unter­stützte die EU die Ukraine mit 12,82 Mil­li­ar­den Euro an Finanzhilfen, darunter 2 Mil­li­arden Euro über die EIB, 1,42 Mil­li­arden Euro an humanitärer Hilfe und 2,5 Milliar­den Euro an Militärhilfe über die EFF. Die Leis­tungen für Moldau setzen sich zusammen aus 52 Millionen Euro Resilienz- und Wie­der­auf­bauhilfe, 53 Millionen Euro Budget­hilfe, 150 Millionen Euro Makrofinanzhilfe, 13 Millionen Euro humanitäre Hilfe, 40 Millio­nen Euro an Militärhilfe über die EFF, 15 Millionen Euro Unterstützung für die Auf­nahme von Geflüchteten, 15 Millionen Euro zur Unterstützung des Grenzschutzes (EUBAM) und ein Darlehen von 150 Millio­nen Euro über die EIB für den Anschluss an das transeuropäische Kernnetz.

Für die EU ist es eine massive Herausforderung, die großen Summen für den Wie­deraufbau zu mobilisieren, sie mit anderen Gebern zu koordinieren und eine sach­gemäße wie effektive Verwendung zu ge­währleisten. Dies war – allerdings in einer hellen Aufbruchsstimmung – auch nach 1989 der Fall, als die EU es übernahm, die internationale Hilfe für die marktwirtschaft­liche Transformation in Ostmittel­europa abzustimmen. Beginnend mit Polen und Ungarn hatte das PHARE-Programm in der ersten Phase zwischen 1990 und 1998 ein Volumen von knapp 9 Milliarden Euro (Ver­pflichtungen) für 13 Länder einschließlich plurilateraler und horizontaler Pro­gramme.

Für die Ukraine-Wiederaufbauhilfe wer­den sich internationale Finanzinstitutionen und Geberländer auf eine Governance ver­ständigen müssen, bei der die EU gegebenenfalls die Koordination übernimmt. Die Kommission hat bereits eine Wiederaufbau-Plattform geschaffen, um die Investitionsbedarfe, Ressourcen und Maßnahmen über­blicken und abstimmen zu können. Auf der Ukraine Recovery Conference, die Anfang Juli in Lugano stattfand, waren 42 Regie­rungen vertreten sowie EBRD, Kommission, EIB, OECD und Europarat. Das dürfte auch der Kreis sein, in dem die Wiederaufbau­hilfe gemäß den in Lugano verkündeten sieben Prinzipien geplant werden muss. Die Steuerung der internationalen Hilfe soll bei der Ukraine liegen. Die internationalen Partner werden bei der Umsetzung auf Transparenz, Zurechenbarkeit und Rechts­staatlichkeit achten, also Missstände wie Großkorruption, Veruntreuung öffentlicher Gelder und Geldwäsche im Blick haben, die aus der Vorkriegszeit bekannt sind. Ob sich insbesondere die ukrainischen Eliten in die­sen Fragen neu aufstellen, wird entscheidend sein. Auf der Konferenz nannte die Kiewer Regierung eine Größenordnung von 720 Milliarden Euro für den Wiederaufbau; doch steigen die Summen mit jedem Tag, an dem der Krieg weitere Zerstörung bringt. In Lugano haben die Teilnehmer nicht kon­kretisiert, an welche Konditionen sie die Mittelvergabe knüpfen wollen. Die EU müsste dies für ihre Beiträge jedoch tun. Schon jetzt ist unter den Mitgliedstaaten die Art der Vergabe (Zuschüsse oder Kredite) strittig. Zu entscheiden ist auch, ob für Wie­deraufbau und Beitrittsvorbereitung zwei Töpfe mit unterschiedlichen Konditionalitäten eingerichtet werden oder eine Förderung aus einem Guss administrativ und politisch vorzuziehen wäre.

Neue Formate, Zwischen­stadien

Frankreich hat mit dem Vorschlag einer Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG) ein neues Spielfeld eröffnet. Der Euro­päische Rat hat sich dem nicht verwei­gern können und der tschechischen Präsi­dent­schaft eine vage Skizze an die Hand gege­ben, wie ein erstes Treffen des Formats aus­gerichtet sein könnte.

Die EPG soll demnach eine Plattform für politische Koordinierung unter allen Län­dern des Kontinents sein, zu denen die EU enge Beziehungen unterhält, was Russland und Belarus derzeit ausschließt. Es geht um politischen Dialog und Zusammenarbeit bei den Themen Sicherheit, Stabilität und Wohlstand – in einer inklusiven »Gruppe Europa«, die sich über gemeinsame Heraus­forderungen und Grundlinien für ihr jewei­liges Handeln austauschen will. Der ur­sprüngliche Vorschlag von Präsident Macron war zwar unbestimmt, ließ aber doch kon­kretere Verbindungen zu den Beitritts­prozessen vermuten. Er konnte so gedeutet wer­den, dass die EU damit ein Zwischenstadium auf dem Weg zur Mit­gliedschaft schaffen will. Die 27 haben im Europäischen Rat ausführlich über eine EPG disku­tiert, sich dabei aber vor allem auf deren Grenzen verständigt. Sie soll kein Ersatz für die Erweiterung der EU sein, und sie darf deren Autonomie in der Beschlussfassung in keiner Weise einschränken. Letzteres erinnert an die Grenzziehung des Europäischen Gerichtshofs in den Planungen für den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) und dessen Organe. Die jetzige Erweiterung des Spielfelds bietet dem »Team Erweiterung« wie dem »Team Vertiefung« unter den Mitgliedstaaten und Organen viele Möglichkeiten, ihre jeweilige Agenda voran­zutreiben. Auch hier drängen sich Vorläu­fer auf – so die von Präsident Mitterrand 1991 vorgeschlagene Europäische Konföde­ration, die noch unter den Vorzeichen der Charta von Paris für ein neues Europa und einer geplanten Einbindung der UdSSR bzw. Russlands stand. Ähnlich wie heute Macron meinte Mitterrand, die nächste Er­weiterung benötige noch Jahr­zehnte.

1998 schuf die EU eine Europa-Konfe­renz, zu der sie alle Länder einlud, die der Union beitreten wollten. Die demonstrative politische Inklusivität dieses Formats sollte die leistungsorientierte Selektivität des Bei­trittsprozesses abmildern. Die Euro­pa-Kon­ferenz blieb jedoch eine Episode, weil sie – ebenso wie der »strukturierte Dialog« über Sektorpolitiken – den Teil­nehmerstaaten wenig zusätzlichen Nutzen versprach. Diese konzentrierten sich ganz auf die Verhandlungsprozesse und kamen dort auch relativ schnell voran. Es ist anzu­nehmen, dass das Trio in ähnlicher Weise alles auf diese Karte setzen wird. Die Kom­missionspräsidentin und einige Regierungschefs haben sich rhe­torisch schon stark auf eine geopolitische und moralische Argu­mentation festgelegt, die auf eine schnelle Not-Erweiterung hin­auslaufen könnte. Das hätte freilich eine Internalisierung aller Risiken und skizzierten Problemkomplexe in die EU zur Folge.

Das Szenario für das Trio könnte jedoch anders aussehen, als dies bei den Ostmitteleuropäern in den 1990er Jahren der Fall war. Einen Unterschied macht das Interesse der drei Staaten wie der EU, sich außen- und sicherheitspolitisch eng abzustimmen und gegenüber dem Widersacher Russland geschlossen aufzutreten. Ein neuer Faktor ist ebenso, dass diese Länder, allen voran die Ukraine, Sicherheitsgarantien benötigen, welche die EU allein nicht geben kann und die Nato nicht geben will. Von daher sollte die EU überlegen, ob sie für die EPG ein außen- und sicherheitspolitisches Profil im Vorhof von Nato und EU entwickeln will. Unter diesem Gesichtspunkt wäre es durchaus sinnvoll, das Vereinigte Königreich und auch die Türkei einzubeziehen.

Eine enger an den Assoziierungsprozess gekoppelte Möglichkeit wäre, dass die EU mit dem Trio gemeinsam einen Europäischen Politik- und Wirtschaftsraum (EPWR) nach Vorbild des EWR bildet. Der EPWR wäre eine provisorische oder dauerhafte Einrichtung und gäbe dem Trio einen privi­legierten Status. Dieser bliebe zwar unter­halb einer Mitgliedschaft. Doch durch eine abgestufte Übernahme des Binnenmarkt-Acquis, die Einbeziehung von binnenmarkt-flankierenden Politiken, die Trans­fers aus dem EU-Haushalt und die Öffnung von EU-Programmen hätte er ein umfassen­deres und explizit politischeres Integra­tions­profil als der EWR. Die Vorteile wären, dass Zeit gewonnen würde, um den Beitritt bzw. die Aufnahme auf beiden Seiten vor­zubereiten, dass mehr Möglichkeiten für interessengeleitete flexible Regelungen bestünden, als es die nichtverhandelbaren Anforderungen einer Mitgliedschaft erlau­ben, und dass sich Frustrationen somit kleinhalten ließen. Die EPG will Schutz und Resilienz bieten. Dafür benötigt sie aber einen operativen Unterbau, den wiederum der EPWR bieten könnte. Ein EPWR oder ein anderes Zwischenstadium wäre ein Sicherheitsnetz für alle Fälle. Denn die Auf­nahme in die EU ist erst abge­schlossen, wenn alle Mitgliedstaaten den Beitrittsvertrag ratifiziert haben. Der Beitritt fällt weder unter die GASP noch die Passe­relle-Klausel. Der Beitrittsartikel 49 EUV statuiert die Einstimmigkeit, weil die Auf­nahme neuer Mitglieder die Konstitution der EU insgesamt betrifft.

Ausblick: Reformhebel und Absorptionskraft der EU

Die EU muss sich mit zwei Schlüsselfragen auseinandersetzen, wenn sie eine gegenüber den Unionsbürgern verantwortungsvolle Erweiterungspolitik betreiben will: Welche Reformhebel hat sie gegenüber den Bewerberländern, und wie steht es um die eigene Aufnahmefähigkeit? Was den Ein­fluss auf Reformen angeht, fällt die Bilanz der letzten Jahre für die Westbalkan-Staa­ten trotz deren Mitgliedschaftsperspektive negativ aus. Und die EU hat zwar in der Polykrise ebenso zusammengehalten wie nach dem russischen Angriff auf die Ukra­ine. Doch die Grundüberzeugungen zur Integration, die wirtschaftliche Leistungskraft sowie politische Präferenzen und Spielräume driften in den 27 Mitgliedstaaten auseinander, was die gemeinsamen Regelwerke – siehe Stabilitäts- und Wachs­tumspakt, NextGenerationEU – schon heute erheblich strapaziert.

Wenn die EU sich in kontinentalem Maßstab ausdehnt und viele kleine Staaten aufnimmt, die eine schwache demokratische Verfassung und unsichere Grenzen haben, so riskiert sie als ein staatenabhängiges System zumindest ihre Funktions­fähigkeit. Diese beruht auf der legitimen Rechtsetzung durch EU-Organe, der Rechts­treue demokratischer Mitgliedstaaten im Mehrebenensystem und gemeinsamen poli­tischen Zielen. In ihrer janusköpfigen supra- und intergouvernementalen Regie­rungsweise ist die EU ein einzigartiges poli­tisches Projekt. Die nächste Erweiterung kann zu ihrer Sollbruchstelle werden. Spä­testens dann muss sie sich konstitutionell neu ordnen. Eine EU konzentrischer Kreise oder überlappender Räume unterschied­licher Integrationstiefen dürfte dann noch komplexer und experimenteller aus­fallen.