Kompass oder Windspiel?

Genese des Dokuments

Auf Betreiben der Bundesregierung hatten die EU-Verteidigungsminister Borrell am 16. Juni 2020 damit beauftragt, eine sicher­heitspolitische Positionsbestimmung vor­zunehmen und die operative Ausrichtung der Gemeinsamen Sicherheits- und Vertei­di­gungspolitik (GSVP) im Sinne einer Militär­doktrin dar­zulegen. Das Dokument soll damit die Glo­bale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU (EUGS) aus dem Jahr 2016 konkretisieren. Seine Auf­gabe ist ers­tens, einen Konsens herzustellen über die gemeinsamen Ziele der EU-Staaten im Politikfeld »Sicher­heit« im weiteren Sinne, das heißt im Krisen­management, bei der Ertüchtigung von Partnern in der inter­nationalen Politik sowie dem Schutz der Union und ihrer Bürgerinnen und Bürger, und zweitens, einen gemeinsamen strate­gi­schen Rahmen für die zukünftige Ausrichtung dieses Politikfeldes zu bilden.

Die Erarbeitung des SK wurde in drei Phasen unterteilt: Ab dem Sommer 2020 oblag es dem EU-Außenbeauftragten, eine gemeinsame Bedrohungsanalyse zu er­stel­len. Sie diente als Grundlage für den zwei­ten Teil, einen Dialogprozess der EU-Mit­glied­staaten ab Januar 2021 zu den vier Themen­körben Krisenmanagement, Resi­lienz, Fähig­keiten und Partnerschaften. Das im Novem­ber 2021 präsentierte 28‑seitige Dokument bündelt die Diskussionen in fünf Kapiteln, die überschrieben sind mit »Die Welt, der wir gegenüberstehen« (The World We Face), »Handeln« (Act), »Sichern« (Secure), »Inves­tieren« (Invest) und »Partner« (Partner). Die laufende dritte Phase eröffnet den Mitgliedstaaten bis März 2022 die Mög­lichkeit, Ände­rungswünsche einzubringen. Der Prozess ist insofern auch Ausdruck deutsch-franzö­si­scher Kooperation, als Ber­lin Präsident Emmanuel Macron dafür ge­wonnen hat, den Prozess während der fran­zösischen EU-Präsidentschaft im ersten Halb­jahr 2022 zu Ende zu führen, und das ge­mein­same Handeln von Berlin und Paris somit die Klammer des SK-Prozesses darstellt.

Bedrohungsanalyse

Auch wenn der finale Text erst im Frühjahr vorliegen wird, dokumentiert bereits der Entwurf einen deutlichen Wandel der euro­päischen Sicht auf die Welt. Im Vergleich zur EUGS aus dem Jahr 2016, die ein Bild der internationalen Politik zeichnete, in der die »Soft Power« der EU ein wirksames Inst­rument zu sein schien, treten jetzt die struk­turellen Veränderungen in den Vorder­grund. Die »Rückkehr der Machtpolitik« ist nunmehr dasjenige Phänomen, das Brüssel in den Mittelpunkt seiner sicher­heitspoli­ti­schen Planungen stellt. Diese neue Macht­politik bediene sich laut dem Entwurf nicht nur traditioneller mili­tärischer Mittel, son­dern ebenso neuer Bedrohungsformen, wie sie die EU jüngst an ihrer Außengrenze zu Belarus zu spüren bekommen hat. Solche Bedrohungen machten die klassische Unter­scheidung zwischen Krieg und Frie­den im­mer schwie­riger. Europa, dessen wirt­schaft­liche und demographische Bedeu­tung in der Welt sinke, müsse sich in diesem gewan­delten Umfeld behaupten.

Ausgangspunkt der Analyse sind zwei Dynamiken: Auf der einen Seite dominiere die zunehmende Bipolarität zwischen den Vereinigten Staaten und China, die den inter­nationalen Wettbewerb in praktisch allen Bereichen strukturiere. Auf der ande­ren Seite sei eine multipolare Dynamik zu ver­zeichnen, auf Grund derer eine wach­sende Zahl von Akteuren ver­suche, ihren jewei­li­gen politischen Einfluss­bereich zu erwei­tern. Diese beiden Faktoren veränderten auch die sicherheitspolitischen Koordi­naten der EU: Die Mitgliedstaaten erlebten eine Zeit des strategischen Wett­bewerbs und komplexer Bedrohungen, die die Sicher­heit der Bevölkerung beträfen und geopolitische Verschiebungen sowie Instabilität an den Grenzen der Union beförderten. Das Spekt­rum der Be­dro­hungen sei dabei vielfältiger und unvor­hersehbarer geworden. So bliebe Inter­depen­denz zwar wichtig, sie sei aber zuneh­mend konfliktträchtig und werde zur Waffe: Impfstoffe, Daten und technologische Standards seien mittlerweile Instrumente des politischen Wettbewerbs.

Diese Rückkehr zur Machtpolitik führe überdies dazu, dass Länder, wie zum Bei­spiel China, Russland oder die Türkei, poli­tisch wieder verstärkt mit historischen Ansprüchen und Einflusszonen argumentierten, anstatt sich an international ver­einbarte Regeln und Grundsätze zu hal­ten und sich gemeinsam für internationalen Frie­den und Sicherheit einzusetzen. In­zwischen seien nicht nur die Meere, sondern gleich­falls der Weltraum und die Cyber­sphäre zu­nehmend umkämpfte Gebiete. Die EU müsse sich auf dieses hoch­gradig kon­fron­tative System einstellen, da die Gefahr be­stehe, von den geopolitischen Kon­kur­ren­ten überholt zu werden. Ziel sei es, eine Europäische Union zu entwickeln, die als Sicherheitsanbieter auftreten könne.

Im Nachgang zu dieser Selbstverpflichtung dekliniert der Strategische Kompass in einem ersten Strang alle regionalen Ord­nun­gen des inter­nationalen Systems mit ihren jeweiligen sicherheitspolitischen Herausforderungen durch. Damit bleibt er in weiten Teilen dem traditionellen Ver­ständnis der GSVP ver­haftet. Die politischen Institutionen der EU sowie die angestrebten militärischen und techno­logischen Fähig­keiten sollen vor allem dem Ziel dienen, Kri­sen in der Peri­pherie Europas zu mana­gen. Der bereits bekannt gewordene Vor­schlag für eine Rapid Deployment Capacity im Um­fang von 5.000 Soldaten unterstreicht dies.

In einem zweiten Strang werden diejenigen sicherheitspolitischen Herausforde­rungen aufgeführt, die häufig und zuwei­len unpräzise oder schlicht falsch als »hybrid« bezeichnet werden: Desinformation, Propa­ganda, Wahleinmischung, Cyberattacken und andere. Hier stellt die EU den Schutz ihrer Bür­ge­rinnen und Bürger in den Mittel­punkt und erweitert somit stärker als die EUGS die denkbaren Bedrohungsszenarien. Diese bleiben für den argumentativen Gang des SK und die politischen Schlussfolge­rungen allerdings nachrangig.

Abschließend drängt das Papier darauf, dass die EU dringend mehr Verantwortung für ihre eigene Sicherheit übernehmen müsse, indem sie in ihrer Nachbarschaft und darüber hinaus handele. Mit dem Begriff der »strategischen Autonomie« verweist es auf das Leitbild europäischer Debatten der vergangenen Jahre.

Defizite des Entwurfs

Beim Strategischen Kompass handelt es sich um das Ergebnis eines auf Einstimmigkeit angelegten Prozesses – das heißt auch, die Mitgliedstaaten konnten in unverbundener Weise alle Anliegen in den SK hineinverhan­deln, die ihnen beson­ders wichtig waren. Aus Kontexten der Vereinten Natio­nen sind »Weihnachtsbaum-Man­date« für Friedens­operationen bekannt, die den Realitäten vor Ort nicht gerecht werden und keinen strategischen Fokus haben. Analog dazu ließe sich beim SK von einer »Weihnachtsbaum-Strategie« sprechen. Die vier markan­testen Defizite des Entwurfs werden im Folgenden analysiert.

Die französische Perspektive

Im Januar 2022 beginnt die Überarbeitung des Strategischen Kompasses mit einem Treffen der Außen- und Verteidigungs­minister der EU in Brest. Frankreich wird die Gelegenheit ergreifen, dem Dokument bis zu dessen Annahme durch den Europäi­schen Rat im März 2022 weiter seine Hand­schrift zu ver­leihen. Schon in der Entwurfsfassung vom November konnte Paris er­reichen, dass die Sicherheits- und Verteidi­gungspolitik der EU über den vertraglichen Rahmen der GSVP hinausgeht. Das zeigt sich in den Pas­sa­gen zur Weltraum- und Satellitenpolitik, die Paris nutzt, um seiner Raumfahrtindust­rie EU-Fördergelder zu­zuführen. Oder dar­an, dass dem Papier zufolge künftig auch euro­päisch geführte Ad‑hoc-Koalitio­nen ihre Aufwendungen für militärische Einsätze über die EU-Gemein­schaftskosten geltend machen können. Seit 2017 wirkt Paris überdies dar­auf hin, die Beistandspflicht (Art. 42 Abs. 7 EUV) zu kon­kretisieren.

In der anstehenden Erarbeitung der finalen Fassung dürfte Paris ferner darauf pochen, ambitionierte Zeitpläne für die strategischen Kernfähigkeiten festzuschreiben. Zudem drängt die Regierung Macron seit langem auf ein sicherheits- und vertei­digungspolitisches Ambitionsniveau, das es der EU erlaubt, sich selbst und ihre Nach­bar­schaft gegen Versuche der politischen wie strategischen Einflussnahme Dritter zu immunisieren, und das es ihr ermöglichte, ihre Interessen auch in entlegeneren Regio­nen wie dem Indopazifik glaubhaft durch­zusetzen.

Empfehlungen

Die neue Bundesregierung sollte die Gelegen­heitsfenster nutzen, die sich bis März 2022 in der Überarbeitung des Strategischen Kom­passes eröffnen, und Einfluss auf das Doku­ment nehmen. Im Einzelnen sollte sie in den Verhandlungen:

• Klarheit über den Stellenwert des Doku­ments einfordern. Diese Empfehlung mag merkwürdig klingen, aber seltsam ist eher, dass der SK mit seinem Titel, der zwei Begriffe schräg zusammenführt (eine Strategie definiert im besten Falle Ziele und die Mittel, diese zu erreichen; ein Kompass hilft lediglich, den Weg von einem Punkt zu einem anderen zu finden), im Unklaren lässt, was er sein soll: eine politikfeldspezifische Ableitung der EUGS, ein Arbeitsprogramm für die Brüsseler Institutionen bis zum Jahr 2030 oder ein Signal an den Rest der Welt bezüglich der sicherheitspolitischen Ziele der EU.

• Auf eine Klärung der regionalen Reich­weite des SK bzw. auf eine entsprechende Priorisierung drängen. Folgt man der Bedrohungsanalyse des Dokuments so­wie dem Kapitel zu den Partnerschaften, muss unweigerlich der Eindruck entstehen, bei der EU handele es sich um einen global agierenden Sicherheits­anbieter. Die ope­ra­tiven Ableitungen lassen aber kaum einen Zweifel daran aufkommen, dass der Fokus des Dokuments realistischerweise auf der unmittelbaren europäischen Nachbar­schaft liegt. Damit droht die EU falsche Erwartungen bei sich und anderen zu wecken: Zwar hat sie globale Inter­essen, wird aber sicherheitspolitisch nicht global autonom handlungsfähig sein.

• Auch in funktionaler Hinsicht auf eine Priorisierung drängen. Noch ist nicht erkennbar, was aus Sicht der Mitglied­staaten die zentrale sicherheitspolitische Herausforderung der kommenden Jahre sein wird, an der sich die entsprechenden Planungen in erster Linie auszurichten haben und aus denen Fähigkeits­erfordernisse abgeleitet werden können. Ist es vorwiegend das Krisenmanagement in der europäischen Peripherie, der Schutz vor islamistischem Terrorismus oder die Abwehr von Desinformation und Cyber­angriffen? Auf diesem Schritt aufbauen sollte eine kriti­sche Durchsicht der vielen Projekte, die der Entwurf enthält. Eine Konzentration auf strategische Kern­projekte würde die Glaubwürdigkeit der EU in der internationalen Sicherheits­politik erhöhen.

• »Den Elefanten im Raum klarer an­sprechen«, nämlich die Sicht der EU-Mit­glie­der auf und ihre Erwartungen an die sicherheitspolitische Rolle der USA in Europa. Es ist irritierend, dass der Entwurf des SK von der sino-amerikanischen Systemrivalität als Determinante der eigenen Sicherheitspolitik ausgeht, aber die Rolle der USA im Folgenden eher dila­torisch behandelt. Rechnen die EU-Mit­glieder damit, dass das sicherheits­poli­ti­sche Engagement der USA in Europa weiter zurückgeht, vor allem nach den nächs­ten US-Präsident­schafts­wahlen Ende 2024, oder erwarten sie Kontinuität in der amerikanischen Europa-Politik? Dar­aus sollte sich für die EU vieles ableiten.

• Den EU-Partnern gegenüber präzisieren, was das knapp formulierte, aber weit­reichende Ambitionsniveau ihres Koalitions­vertrags bezüglich der europäischen Integration (»Weiterentwicklung [der EU] zu einem föderalen europäischen Bundes­staat«) für die Bereiche Sicherheit und Verteidigung bedeutet. Sind hier weitere Vertiefungsschritte auf deutscher Seite denkbar und gewünscht, trotz der Tat­sache, dass eine europäische Armee im Koalitionsvertrag nicht thematisiert wird? Berlin sollte auch die Chance nutzen, den SK politisch zu flankieren und die Finalität dieses EU-Politikfeldes zu skizzieren.

• Schließlich sollte die Bundesregierung im Früh­sommer 2022 ein Umsetzungs­doku­ment zu den deutschen Ableitungen aus dem Stra­tegischen Kompass vorlegen. Damit könnte sie nach außen ihre Ernst­haftig­keit unter­streichen, im Sinne der EU Konsequenzen für die eigenen sicher­heits­politischen Pla­nun­gen zu ziehen, und nach innen ihre Entschlossen­heit bekun­den, dem SK wirklich stra­te­gi­schen Cha­rak­ter für die deutsche Politik zu ver­leihen.