Verantwortung in Lieferketten

Die Bausteine des Gesetzentwurfs

Schon 2011 haben die Vereinten Nationen (UN) Leitprinzipien für Wirtschaft und Men­schenrechte (United Nations Guiding Prin­ciples on Business and Human Rights, UNGP) definiert. Mit dem »Nationalen Ak­tionsplan Wirtschaft und Menschenrechte« (NAPWiMr) hatte die Bundesregierung 2016 einen ersten Schritt zur Umsetzung der UN‑Vorgaben zur unternehmerischen Sorg­faltspflicht getan. Die Unternehmen sollten fortan – je nach ihrer Größe – die men­schenrecht­lichen Risiken in ihren Lieferketten ermitteln und ihnen begegnen. Darüber hinaus sollten sie über die von ihnen ge­trof­fenen Maßnahmen berichten und Beschwerdemechanismen einrichten, die auch externen Akteuren die Möglichkeit geben, auf etwaige Risiken oder Menschenrechtsverletzungen hinzuweisen. Der NAP­WiMr basierte auf Freiwilligkeit: Unternehmen drohten keine Sanktionen, wenn sie den Erwartungen nicht nachkamen.

Eine von der Bundesregierung durch­geführte Untersuchung aus dem Jahr 2020 kam allerdings zu dem Schluss, dass ledig­lich zwischen 13 bis 17 Prozent der befrag­ten Unternehmen die Anforderungen erfüll­ten und entsprechende Verfahren umsetzten. Mit der Verabschiedung eines Liefer­kettengesetzes will die Bundesregierung nun einen verpflichtenden Rahmen für die Firmengeschäftstätigkeit setzen. Die er­zielte Grundsatzeinigung sieht folgende Punkte vor:

Betroffene Unternehmen: Ab 2023 soll das Gesetz für Unternehmen mit mehr als 3 000 Beschäftigten gelten, was auf etwa 600 deut­sche Unternehmen zutrifft. Ab 2024 sind dann auch Unternehmen mit min­destens 1 000 Beschäftigen betroffen.

Reichweite des Gesetzes: Unternehmen müs­sen dafür Sorge tragen, dass es in ihrem un­mittelbaren Geschäftsbereich und bei ihren direkten Zulieferern nicht zu Men­schen­rechtsverletzungen kommt. Eine Risiko­analyse der weiteren Lieferkette, also der mittelbaren Zulieferer, wird dann rele­vant, wenn ein deutsches Unternehmen Kenntnis von einer Menschenrechtsverletzung erhält. In einem solchen Fall muss das Unter­nehmen ebenfalls eine Risikoanalyse durch­führen und Präventionsmaßnahmen ergrei­fen. Allerdings sind diese in einem solchen Fall weniger weitgehend.

Menschenrechtlicher Geltungsbereich: Der Geltungsbereich umfasst vor allem soziale und politische Rechte der beteiligten Ar­beits­kräfte sowie unmittelbarer Betroffener. Konkret handelt es sich um das Recht auf Leben, Gesundheit, gerechte Arbeitsbedingungen, einen angemessenen Lebensstandard, Kinderschutz, Freiheit von Sklaverei und sklavenähnlichen Arbeitsverhältnissen, um das Vereinigungs- und Versammlungsrecht sowie das Recht auf Schutz vor Folter. Im Hinblick auf die um­weltbezogenen Rechte werden nur der Schutz vor den nega­tiven Folgen einer Exposition gegenüber Quecksilber und persistenten organischen Schadstoffen (wie sie im Stockholmer Über­einkommen definiert sind) berücksichtigt und Umweltschäden, die individuelle Men­schenrechte beeinträchtigen.

Prozessstandschaft: Bei Verstößen gegen Menschenrechts- und Umweltstandards am unteren Ende von Lieferketten, zum Beispiel bei Rohstoffproduzenten, können Nicht­regierungsorganisationen (NROs) und Ge­werkschaften Betroffene aus dem Aus­land vor Gericht vertreten, die selbst nicht die Möglichkeit dazu haben. Diese Befugnis, im eigenen Namen das Recht eines Dritten ein­zuklagen und den Prozess zu führen, be­zeichnet man als Prozessstandschaft.

Sanktionsmöglichkeiten: Anstelle einer zivilrechtlichen Haftung sieht der Gesetzentwurf Zwangs- und Bußgelder für Unter­nehmen vor, die ihrer Sorgfaltspflicht nicht nachkommen. Die Höhe der Bußgelder ist derzeit noch Gegenstand der Verhandlungen. Die Gelder sollen zur Förderung der menschenrechtlichen Sorgfalt in der glo­ba­len Wirtschaft eingesetzt und vom Bund mit eigenen Mitteln aufstockt werden.

Kontrolle: Das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) ist zuständig für die Überwachung der unternehmerischen Sorgfaltspflicht und die Verhängung von Bußgeldern. Es untersteht dem Bundes­ministerium für Wirtschaft und Energie.

Zum Unterschied von Sorgfaltspflicht und Lieferkettenverantwortung

Mit dem vorliegenden Gesetzesvorschlag ist Deutschland im europäischen Vergleich einen deutlichen Schritt vorangegangen. Das Gesetz verpflichtet große Unternehmen dazu, Vorkehrungen zur Verhütung von Menschenrechtsrisiken und -verletzungen zu treffen. Kommen Unternehmen dieser Sorgfaltspflicht in ihrem eigenen und un­mittelbaren Geschäftsumfeld nach, entsteht Druck auf Zulieferer und Geschäftspartner, ihre Produktion ebenfalls an men­schen­recht­lichen Standards auszurichten.

Die deutsche Wirtschaft ist dabei ein wichtiger Akteur. Deutschland ist die dritt­größte Importnation mit einem Anteil am Welthandel von 6,4 Prozent, dies entspricht einem Volumen von 1.234,2 Milliarden US-Dollar. Damit liegt es nur hinter China (10,8 Prozent) und den USA (13,4 Prozent, jeweils Stand 2019). Mit der Beschränkung der Sorg­faltspflicht auf die unmittelbare Lieferkette und auf Unternehmen mit über 3 000 Be­schäftigten verfolgt die Bundes­regierung das Ziel, die bürokratischen Hür­den für die Unternehmen nicht zu hoch zu setzen und ledig­lich Firmen in die Pflicht zu nehmen, die die notwendigen Kapazitäten zur Umsetzung der neuen Anforderungen haben. Dabei setzt die Bundesregierung auf eine Hebelwirkung, die bereits durch die Ein­bindung der erwähnten 600 größten Unternehmen entstehen und dann auf die kleineren Unternehmen überspringen soll.

Die Beschränkung der unternehmerischen Risikoanalysen auf den eigenen Ge­schäftsbereich und direkte Zulieferer be­grenzt die Reichweite des Gesetzes jedoch erheblich. Was das bedeutet, zeigt sich zum Beispiel im Bereich der Metallimporte. 2019 führte Deutschland Metalle im Wert von 56,86 Milliarden Euro und Metallerzeugnisse im Wert von 30,89 Milliarden Euro ein. Deutsche Firmen beziehen Metallteile nur selten aus der Mine, sondern kaufen diese in der Regel in vorverarbeiteter Form an. Die meisten Menschenrechtsverletzungen in diesen Lieferketten entstehen jedoch in den Minen selbst. Und auch Umweltschäden sind eine häufige Begleiterscheinung des Bergbaus. Dies zeigt, dass eine Konzentra­tion auf das unmittelbare Ge­schäftsumfeld nicht ausreicht, um Nach­haltigkeit in der gesamten Lieferkette zu erreichen.

Unterschiede zwischen der deutschen und der europäischen Debatte

Mit einer Verabschiedung des deutschen Sorgfaltspflichtengesetzes würde sich Deutschland unter EU-Mitgliedstaaten wie Frankreich und die Niederlande einreihen, die ein vergleichbares Gesetz bereits in Kraft gesetzt haben. Das französische Gesetz »Loi de Vigilance« wird bereits seit 2017 um­gesetzt und hat die zivilrechtliche Haftung verankert; erste Klagen werden dort bereits verhandelt. Auf europäischer Ebene scheint ein umfassender Konsens zu bestehen, eine anspruchsvolle Regelung der unternehmerischen Sorgfaltspflicht zu erlassen: So er­suchte der Rat der EU Anfang Dezember 2020 die Kommission, im Laufe des Jahres 2021 einen Aktionsplan auf den Weg zu bringen. Dessen Schwerpunkt soll auf der nachhaltigen Gestaltung globaler Liefer­ketten und der Förderung von Menschenrechten liegen und auf der Festlegung von Standards für die soziale und ökologische Sorgfaltspflicht und für Transparenz. Der Rat rief die Kommission in seinen Schlussfolgerungen vom 1. Dezember 2020 eben­falls dazu auf, einen Vorschlag für einen EU-Rechtsrahmen für eine nachhaltige Unternehmensführung vorzulegen, der auch branchenübergreifende Sorgfaltspflichten von Unternehmen ent­lang der globalen Lieferketten einschließen soll. Deutschland greift insoweit einer europäi­schen Regelung nicht einseitig vor, müsste aber nationale Bestimmungen an zukünf­tige rechtliche Rahmenbedingungen auf europäischer Ebene anpassen. Die bisherige Diskussion über ein Lieferkettengesetz auf europäischer Ebene unterscheidet sich im Vergleich zum deutschen Gesetzentwurf im Wesentlichen in zwei Punkten:

Reichweite des Gesetzes: Im Europäischen Parlament und auch in der Kommission wird über eine weitreichende Sorgfaltspflicht diskutiert, die sich sowohl auf un­mittelbare als auch auf mittelbare Zulieferer erstrecken würde. Durch eine gestaffelte Ausgestaltung der Sorgfaltspflicht für direk­te Zulieferer, Unterauftragsnehmer und Unternehmen, in die investiert wird, soll sichergestellt werden, dass die gesamte Wert­schöpfungskette abgebildet wird. Umstritten ist noch die Anwendung eines Verhältnismäßigkeitsprinzips für unternehmerische Berichts- und Nachverfolgungs­pflich­ten je nach Risiko. Alternativ wird eine Staffelung nach Unternehmensgröße für die Verpflichtung zu formalisierten Verfahren bzw. zur Risikobewertung und ‑prävention diskutiert. Komplementär dazu könnten unabhängige Zertifizierungssysteme Dritter eingesetzt werden, um die Berichtslast der Unternehmen zu reduzieren.

Sanktionen: In einem parteiübergreifenden Votum hat der Rechtsausschuss im Europäischen Parlament einen »legislativen Initiativbericht« beschlossen, auf den die EU-Kommission nun mit einem Richtlinien­entwurf reagieren muss. EU-Justiz­kommis­sar Didier Reynders hat mehrfach angekün­digt, sektorübergreifende Regeln vorschlagen zu wollen. Die öffentliche Konsultation dazu ist gerade abgeschlossen worden, der Gesetzesvorschlag wird für das zweite Quar­tal 2021 erwartet. Im Vorschlag des Justiz­ausschusses wird eine zivil- und verwaltungsrechtliche Haftung für Unternehmen erwogen. Damit wird eine klare Aussage in Richtung einer Haftungsverpflichtung der Unternehmen getroffen, die die Bundes­regierung in ihrem jetzigen Entwurf aus­geschlossen hat. Auf europäischer Ebene wird zunächst eine Handlungspflicht für Unternehmen begründet, die im Sinne des aus der Bankenaufsicht bekannten »comply or explain«-Prinzips in einer europäischen Richtlinie durchgesetzt wird. Dieses Prinzip würde Firmen dazu verpflichten, die Nicht­erfüllung ihrer Sorgfaltspflicht gegenüber den nationalen Aufsichtsbehörden zu be­gründen. Mit der Festlegung von gemeinsamen Min­destanforderungen an die Sorg­faltspflichten und Haftungsregeln soll einer regulatorischen Fragmentierung und mate­riell- und verfahrensrechtlichen Unter­schieden im Binnenmarkt vorgebeugt wer­den. Andererseits soll nicht ausgeschlossen wer­den, dass die Mitgliedstaaten besondere, etwa branchenspezifische Sorgfaltsanfor­derungen beschließen, die über die EU-gemein­samen Regelungen hinausgehen; Gleiches gilt für regional oder international verein­barte oder noch zu vereinbarende Standards.

Im Vergleich zu dem hohen Anspruch, der nach derzeitigem Stand an ein euro­päi­sches Lieferkettengesetz gelegt wird, bleibt der deutsche Koalitionskompromiss in sei­ner Regelungstiefe und seinen Verpflich­tungsanforderungen deutlich hinter den angestrebten Bestimmungen der euro­päi­schen Richtlinie zurück. Deren Rechtsfolgen könnten im konkreten Fall bis zur Beendi­gung der Zu­sammenarbeit mit bestimmten Zulieferern führen, wenn trotz entsprechen­der vorausgehender Risikoberichte keine Ab­hilfe geschaffen wird. In der Diskussion steht zudem ein Importverbot für Produkte, die im Zusammenhang mit schweren Men­schenrechtsverletzungen (wie Kinderarbeit) hergestellt wurden.

Deutschlands mögliche Rolle im Rahmen der EU-Diskussion

Deutschland kann unterschiedliche Wege einschlagen: Die Bundesregierung könnte sich gemeinsam mit Gewerkschaften und jenen Unternehmen, die bereits jetzt ent­sprechende Sorgfaltspflichten erfüllen, als Wegbereiter für eine anspruchsvolle euro­päische Regelung starkmachen. Damit wür­den eine strengere Haftung und nach­hal­tige Sanktionierung von Verstößen mög­lich, nicht zuletzt, wenn es um die Umset­zung einer umfassenderen Richtlinie in nationale Gesetzgebung geht. Da der Initia­tivbericht des EU-Par­laments parteiübergreifende Zustimmung genießt, könnte der Zeitrahmen für eine Implementierung eng gehalten werden. Somit würden angelaufene Bemühungen unterstützt, Standards und Berichts­pflichten mit ihren Kosten in die Unternehmensbilanzen einzustellen. Zu­dem würden die Potentiale eines Multi-Stake­holder-Ansatzes zur Steuerung von Sorgfaltsverfahren voll genutzt: Die Betei­ligung gesellschaftlicher und staatlicher Interessenträger an Konsultations- und Betei­ligungsprozessen würde die Unter­nehmen in der Umsetzung unterstützen – nicht zuletzt gegenüber dem Druck von Finanzmärkten oder Investoreninteressen.

Mit EU-einheitlichen Vorschriften sollte gewährleistet werden, dass ein europäisches Lieferkettengesetz die bereits bestehenden nationalen Rechtsvorschriften harmonisiert und unfairen Wettbewerbsvorteilen in der Europäischen Union vorbeugt. Dazu muss sichergestellt werden, dass die Regelungen gleichermaßen für EU-Unter­nehmen wie auch für Nicht-EU-Unter­nehmen gelten, die auf dem europäischen Binnenmarkt tätig sind. Eine europäische Richtlinie könnte eine sinnvolle Erweiterung für die deut­schen Vorgaben darstellen – die bisherigen Lücken im deutschen Gesetz würden nach­gebessert. Zudem könnte die im deutschen Beschluss vorgesehene Verwendung von Bußgeldern zur Stärkung der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht ein wertvolles Element sein, das die europäischen Über­legungen bereichern könnte.

Als zentrale Handelsmacht könnte Deutschland mit der Übernahme der Rolle eines Weg­bereiters in der EU eine aktive Füh­rungsrolle einnehmen. Mit einem um­fas­senden Lieferkettengesetz könnten Deutschland und die EU den Druck auf China erhöhen, das ein zentraler Knotenpunkt in vielen Lieferketten ist, und so auf die Einhaltung von Umwelt- und Sozialstandards drängen. Die chinesische Regie­rung hat in den vergangenen Jahren selbst Leitlinien für nachhaltiges Wirtschaften verabschiedet, die sich an den bestehenden OECD-Standards orientieren. Doch man­gelt es bislang an der Umsetzung, weil der Druck von Seiten der autoritären Führung nicht hoch genug ist.

Eine reservierte Haltung der Bundes­regie­rung, die sich auf die Befürchtung von Tei­len der Unternehmerschaft gründet, dass Berichte und Nachforschungen zu hohe Kosten generieren und den Handelsverkehr belasten könnten, würde das europäische Mandat auch auf internationaler Ebene schwächen – beispielsweise bei den Ver­handlungen über einen verbindlichen Rechtsrahmen auf UN-Ebene im Kontext des sogenannten »Binding Treaty on Busi­ness and Human Rights«-Prozesses. Deutsch­land wäre weniger anschlussfähig an die Interessen von Akteuren in Staaten des Globalen Südens. Das Argument, dass starke menschenrechtliche Verpflichtungen ins­besondere zu Lasten dieser Länder gingen, weil sie durch höhere Standards unter Druck gerieten, kann kaum überzeugen: Weltweit haben Staaten die UNGP durch die Ein­führung Nationaler Aktionspläne für Wirt­schaft und Menschenrechte in nationales Recht gegossen oder diskutieren darüber, dies zu tun. Für OECD-Länder wie Chile oder Beitrittskandidaten wie Peru gelten ohne­hin bereits die ambitionierteren OECD-Standards. Auch in der »Agenda 2063«, der Entwicklungsagenda der Afri­kanischen Union (AU), ist die Um­setzung von Umwelt- und Sozialstandards als Ziel verankert.

Nächste Schritte

Sich für hohe Umwelt- und Sozial­standards einzusetzen, ist nicht nur aus menschenrechtlichen Erwägungen heraus wichtig. Für nachhaltige und fair gehandelte Produkte ist in den letzten Jahren ein stetig wachsen­der Markt entstanden. Eine Umfrage von Infratest dimap vom September 2020 zeigt zudem, dass sich 75 Prozent der Bundesbürger für ein Lieferkettengesetz aussprechen. 91 Prozent der Befragten sehen es als Aufgabe der Bundesregierung an, dafür zu sorgen, dass deutsche Unternehmen bei ihren Auslandsgeschäften Umwelt- und Sozialstandards achten.