Regionale Personenfreizügigkeit als Chance im Umgang mit Klimamobilität

Schutz- und Regelungslücke

So besteht für Menschen, die im Kontext von Klimawandelfolgen gezwungen sind, ihre Heimat über Grenzen hinweg zu ver­lassen, eine rechtliche Schutzlücke. Sie haben – anders als Menschen auf der Flucht vor Gewalt und Verfolgung – kei­nen völkerrechtlichen Anspruch auf Schutz im Erstaufnahmeland. Verbindliche inter­nationale Schutzinstrumente wie die eng gefasste Genfer Flüchtlingskonvention um Klimamobilität zu erweitern wäre jedoch rechtlich schwer umsetzbar und politisch unrealistisch, da aktuell eher die Einschrän­kung des Flüchtlingsschutzes debattiert wird als dessen Erweiterung. Klimawandelbetroffenheit ist als alleinige Fluchtursache außerdem in der Regel kaum zu bestimmen. Auch deshalb ist eine trennscharfe Abgrenzung von Kategorien wie Flucht ver­sus freiwillige Migration gerade im Kontext des Klimawandels oft nicht möglich.

Neben den fehlenden Schutzinstrumenten bleiben den Menschen, die infolge von Klimaveränderungen ihr Heimatland ver­lassen, jedoch auch andere Migrationswege verschlossen. Nur in wenigen Fällen berück­sichtigen migrationspolitische Regelwerke Klimawandelbetroffenheit; zu diesen Aus­nahmen zählt etwa, dass Australien eine spezielle Visakategorie eingeführt hat, um gefährdeten Bürger:innen des Pazifikstaates Tuvalu die Einreise zwecks Arbeit und Stu­dium zu ermöglichen. Doch oft bleibt Men­schen, die im Kontext des Klimawandels migrieren, nur die Möglichkeit irregulärer Einwanderung ohne sicheren Aufenthaltsstatus und staatliche Unterstützung im Auf­nahmeland. Wenn die politischen Rahmen­bedingungen für sichere und reguläre Mig­rationswege nicht gegeben sind, kann Migration Vulnerabilitäten im Kontext des Klimawandels so noch verstärken, etwa wenn die Betroffenen aufgrund fehlenden Rechtsschutzes ausbeuterischen Arbeits­verhältnissen ausgeliefert sind. Um diesen Schutz zu gewähren und zudem das posi­tive Entwicklungspotential von Migration zu fördern, braucht es politische Regel­werke. Ein möglicher Ansatzpunkt sind dabei regionale Instrumente und Akteure.

Regionale Dimension

Klimamobilität ist ein regionales Phänomen. Wenn Menschen nicht innerhalb ihres eigenen Landes vor Umweltveränderungen fliehen, dann wandern sie in erster Linie in Nachbarstaaten ab. Dennoch stehen die Bemühungen regionaler Migrations­governance, Klimamobilität über Grenzen hinweg zu regeln, noch am Anfang. Eine Ausnahme bildet etwa die sogenannte Kam­pala-Erklärung, die 2022 von elf ostafrikanischen Staaten in Uganda unterschrieben wurde. Es handelt sich dabei um das erste regionale Rahmenwerk zur Mobilität im Kontext des Klimawandels. In der Erklärung bekunden die Staaten ihre Absicht, im Be­reich grenzüberschreitender Klimamobilität enger zusammenzuarbeiten. Dies hängt auch damit zusammen, dass der afrikanische Kontinent zu den Gebieten der Welt gehört, die am stärksten von Klimawandel und Klimamigration betroffen sind. Bis 2050 könnten je nach Szenario bis zu 5 Pro­zent der Bevölkerung Afrikas aufgrund der globalen Erderwärmung ihren Heimatort verlassen haben, in der am stärksten von Klimawandelfolgen betroffenen Region am Horn von Afrika sogar bis zu 10 Prozent.

Zugleich ist Migration als Anpassungsstrategie in West- und Ostafrika kein aus­schließlich neues Phänomen. In der Ver­gangenheit nutzten beispielsweise Vieh­züchter:innen zirkuläre Migration inner­halb dieser Regionen, um im Fall von Dürre geeignete Weideflächen zu finden. Insge­samt ist intraregionale Migration sowohl in Westafrika als auch in Nordostafrika bereits heute stark ausgeprägt. So stammten 2021 etwa 90 Prozent der 7,4 Millionen Migrant:innen in Westafrika aus den Ländern der Region. Dies hängt auch mit der weit­gehenden Personenfreizügigkeit innerhalb der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS) zusammen.

Erste Erfahrungen

Personenfreizügigkeitsabkommen beziehen sich in der Regel nicht explizit auf Umwelt- oder Klimaereignisse. Stattdessen dienen sie in erster Linie dazu, die wirtschaftliche Integration einer Region voranzutreiben; zu diesem Zweck erleichtern sie die grenz­überschreitende Mobilität von Personen im Rahmen von Arbeit, Bildung und Handel. Dennoch gibt es bereits Fälle, in denen sie auch bei Naturkatastrophen genutzt wur­den. So haben die Abkommen der Karibischen Gemeinschaft (CARICOM) und der Organisation Ostkaribischer Staaten (OECS) wichtige Mobilitätsoptionen für Menschen eröffnet, die vor den Folgen von Wirbelstürmen geflohen sind. In der besonders schweren Hurrikan-Saison 2017 konnten Vertriebene die mit den Abkommen ge­währten Rechte nutzen, um in andere Insel­staaten einzureisen, sich dort niederzulassen und Arbeit aufzunehmen. Außerdem wurden in einigen Fällen Ausnahmen ge­währt, so dass Menschen auch Zugang erhielten, wenn sie ihre Reisedokumente verloren hatten. Dieses Beispiel zeigt, wie sich Freizügigkeitsabkommen im Kontext des Klimawandels nutzen lassen, sofern in den Aufnahmeländern der politische Wille dazu vorhanden ist.

Potentiale und Grenzen am Beispiel von ECOWAS und IGAD

Dass Personenfreizügigkeitsabkommen im Kontext des Klimawandels großes Potential bieten, aber auch an Grenzen stoßen, lässt sich anhand der beiden Regionalorganisa­tionen ECOWAS und IGAD (Intergovernmental Authority on Development) aufzei­gen. Sie vertreten Staaten – im ersten Fall in Westafrika, im zweiten am Horn von Afrika gelegene –, die besonders vom Kli­mawandel betroffen sind. Um das Potential von Freizügigkeit für grenzüberschreitende Klimamobilität zu bewerten, lassen sich drei zentrale Kriterien heranziehen, die auf der Schutzagenda der Nansen-Initiative basieren: erstens regulärer Zugang zu siche­rem Territorium, zweitens Aufenthalts­status und Rechte im Aufnahmeland und drit­tens Wege zu dauerhaftem Aufenthalt dort.

Die Mitgliedstaaten von ECOWAS und IGAD haben jeweils Abkommen zur Perso­nenfreizügigkeit geschlossen, die auf dem Papier ähnlich umfassend sind – mit Rege­lungen in den drei Bereichen Einreise, Arbeitsaufnahme und dauerhafter Aufent­halt. Bereits 1979 etabliert, sollte das Ab­kommen der ECOWAS in drei Phasen (visumfreie Einreise, Aufenthalt und Be­schäftigung, geschäftliche Niederlassung) bis 1995 mithilfe von vier Zusatzprotokollen umgesetzt werden. Eine visumfreie Ein­reise für bis zu 90 Tage ist innerhalb der ECOWAS-Staaten weitestgehend möglich und grenzüberschreitende Mobilität in der Region üblich. Aspekte der Arbeitsaufnahme und des langfristigen Aufenthalts sind jedoch bis heute nicht vollständig implementiert. Die IGAD steht mit ihrem 2020 geschlossenen Freizügigkeitsabkommen, das bisher nicht von allen Mit­gliedstaaten ratifiziert wurde, noch am Anfang. Nach Vorbild der ECOWAS soll das Abkommen in vier Phasen – visumfreie Einreise, Frei­zügigkeit für Arbeitnehmer:in­nen, Aufent­haltsrecht und geschäftliche Nie­derlassung – bis 2037 umgesetzt wer­den.

In beiden Regionen ist also eine visumfreie Einreise für alle Bürger:innen von Mit­gliedstaaten der jeweiligen Organisation vorgesehen. Die Einreise bedarf keiner Be­gründung. Anders als beim Flüchtlingsschutz muss dabei nicht die individuelle Situation der einzelnen Person geprüft wer­den – dies erspart Menschen, die aufgrund von Klimaveränderungen ihr Land verlas­sen, Unsicherheit und bürokratische Proze­duren. Allerdings können potentielle Kos­ten beim Grenzübertritt sowie das Erforder­nis von Ausweispapieren ein Hindernis für besonders vulnerable Personen darstellen, vor allem wenn im Zuge von Extremwetterereignissen Dokumente verloren gingen oder zerstört wurden.

Auch eine Arbeitsaufnahme im Zielland wird durch die Abkommen der beiden Organisationen prinzipiell ermöglicht. Der Arbeitsmarktzugang kann jedoch etwa da­durch eingeschränkt sein, dass Aufenthalts- oder Niederlassungspapiere nicht ausgestellt werden. Das IGAD-Abkommen sieht auch den Zugang zu sozialen Sicherungs­systemen im Aufnahmeland vor, etwa in Bezug auf Gesundheitsversorgung. Ein dauerhafter Aufenthalt bis hin zur Einbür­gerung ist im Rahmen beider Abkommen prinzipiell möglich, liegt aber im Ermessen des jeweiligen Aufnahmelandes in den Regionen. Gerade eine solche langfristige Perspektive ist jedoch wichtig für Menschen, die aufgrund irreversibler Umweltfolgen nicht mehr in ihre Heimat zurückkehren können.

Beide Abkommen sehen also umfang­reiche Regelungen für Einreise, Aufenthalt und Niederlassung vor. Sie bieten den Mit­gliedstaaten jedoch auch die Option, die Freizügigkeit unter bestimmten Bedingungen auszusetzen und manchen Personengruppen die Einreise zu verwehren – etwa im Falle schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit oder wenn Migrant:in­nen finanziell nicht eigenständig sind. Von diesen Ausnahmeregelungen könnten Staa­ten gerade dann Gebrauch machen, wenn aufgrund von Klimawandelfolgen große Flucht- und Migrationsbewegungen ent­ste­hen. Dass Einreisemöglichkeiten in be­stimmten Situationen beschränkt werden, ist nicht ungewöhnlich; so hat etwa Kenia im Kontext der Dürre und Hungersnot am Horn von Afrika 2011 die Grenze zu Soma­lia geschlossen und dies mit nationalen Sicherheitsbedenken begründet. Somit hängt es vom politischen Willen der Auf­nahmeländer ab, ob Freizügigkeitsnormen auch im Krisenfall gelten. Um dieses Risiko einzuhegen, wäre es nützlich, Klimakatastrophen in den Abkommen als Einreisegrund zu verankern.

Im Unterschied zum Abkommen der ECOWAS berücksichtigt jenes von IGAD – als bislang einziges weltweit – explizit Klimawandelbetroffenheit. Laut Artikel 16 sollen Mitgliedstaaten Menschen, die in »Erwartung, während oder nach einer Kata­strophe« Schutz in einem anderen Mitglied­staat suchen, die Einreise gewähren. Da der Begriff der Katastrophe sehr breit gefasst ist, schließt dies auch schleichende Umweltveränderungen ein. Im Rahmen des Ab­kommens haben Bürger:innen der Region somit die Möglichkeit, auch vorausschau­end zu migrieren, also schon vor akuten Wetterereignissen. Am dürregeplagten Horn von Afrika ist dies ein wichtiges Sig­nal. Der Katastrophenbegriff im IGAD-Abkommen schafft politische Sichtbarkeit für die Herausforderungen, die mit grenz­überschreitender Klimamobilität einher­gehen, und erhöht potentiell die Verbindlichkeit für Mitgliedstaaten, Freizügigkeits­normen im Kontext von Klimawandelfolgen einzuhalten. Allerdings befindet sich das IGAD-Abkommen noch in der Ratifizierungsphase, und zur Anwendung von Arti­kel 16 gibt es bisher nur erste Erfahrungswerte. Generell lässt sich sagen: Je weitgehender die Freizügigkeit in einem Abkom­men definiert ist, je besser dieses umgesetzt wird und je bindender es für die Mitgliedstaaten ist, desto mehr Möglichkeiten bietet es auch im Kontext des Klimawandels. Bei sehr weitgehender Freizügigkeit wäre nicht unbedingt ein spezifischer Bezug auf Klima­katastrophen notwendig. Da ein solches Maß an Freizügigkeit aber nur selten gege­ben ist, bleibt es sinnvoll, das Kriterium der Klimakatastrophen in den Abkommen fest­zuschreiben.

Aber auch die Integration von Klima­wan­delbetroffenheit bietet keinen umfassenden Schutz durch Freizügigkeit im Kontext des Klimawandels. Denn weder das IGAD-Abkommen noch die Freizügigkeitsprotokolle der ECOWAS sind völkerrechtlich bin­dend für Mitgliedstaaten. Dies bedeutet, dass Menschen, die im Rahmen von Freizü­gigkeit fliehen, keinen Rechtsanspruch auf die damit verbundenen Vorzüge haben. Ob­wohl beide Abkommen Massenausweisungen verbieten, sind Personen, die sich ge­mäß der Personenfreizügigkeit innerhalb von ECOWAS und IGAD über Grenzen hinwegbewegen, nicht grundsätzlich vor Zurückweisungen in Gebiete geschützt, die wegen Klimawandelfolgen zunehmend unbewohnbar werden. Außerdem unterscheiden die Abkommen nicht grundsätzlich zwischen Arbeitsmigration und unfrei­williger Vertreibung, weshalb Schutzbedarfe vulnerabler Gruppen wie unbegleiteter Minderjähriger nicht systematisch erfasst werden. Dies kann dazu führen, dass sich not­wendige Maßnahmen wie humanitäre oder psychosoziale Unterstützung etwa durch das VN-Flüchtlingskommissariat (UNHCR) oder die Internationale Organisation für Migration (IOM) nicht gewährleis­ten lassen.

In der Konsequenz können Freizügigkeitsabkommen einigen Personen(‑gruppen) die Mobilität im Kontext des Klimawandels erleichtern, damit aber keineswegs flücht­lingspolitische Instrumente wie Resettlement-Programme oder humanitäre Visa ersetzen. Wenn durch Freizügigkeit jedoch eine weitere Option der Mobilität für die­jenigen offensteht, die in der Lage sind und die Ressourcen haben, um sich selbständig zu bewegen und Arbeit aufzunehmen, kann dies flüchtlingspolitische Schutz­instrumente entlasten. Personenfreizügigkeit sollte deshalb als ein Baustein in einem Set verschiedener Lösungen unterstützt werden.

Umsetzungshürden

Auf dem Papier sehen die Abkommen von ECOWAS und IGAD weitgehende Freizügigkeit vor. Die Umsetzung ist für die Mitglied­staaten aber mit hohen technischen, finan­ziellen und personellen Anforderungen ver­bunden und in den beiden Regionen sehr unterschiedlich weit fortgeschritten. Wäh­rend ECOWAS für eine his­to­risch gewachsene und gelungene Reise­frei­heit, aber auch für die mangelnde Um­set­zung dauer­hafter Aufenthaltsmöglichkeiten steht, ist im Falle von IGAD noch offen, wie erfolg­reich das Abkommen implementiert wird.

Eine zentrale Herausforderung für die Mitgliedstaaten von ECOWAS und IGAD besteht darin, die Vorgaben der Abkommen in nationale Regelwerke zu überführen. Vor­aussetzung für funktionierende Perso­nen­freizügigkeit sind etwa die Bereitstellung von Reisedokumenten für alle Bürger:innen oder die technische und personelle Ausstat­tung der Grenzposten, derer es bedarf, um eine sichere und geord­nete Einreise zu er­möglichen. Erschwerend kommt hinzu, dass die Abkommen keine genauen Anga­ben zu den einzelnen Schrit­ten der Umset­zung machen. Darüber hin­aus fehlt es den Regio­nalorganisationen an Kapazitäten und Be­fugnissen, um Mitgliedstaaten bei der Im­plementierung zu unter­stützen, Fort­schritte zu überprüfen und etwaige Ver­säumnisse zu sanktionieren. Die IGAD wird etwa nur zu einem geringen Teil durch Beiträge der Mitgliedstaaten finanziert und ist darüber hinaus auf exter­ne Mittel an­gewiesen.

Auf subregionaler Ebene können außerdem Konflikte sowie Korruption an den Grenzen die Personenfreizügigkeit behin­dern. Erst im Januar 2024 sind Burkina Faso, Mali und Niger nach Militärputschen und wirtschaftlichen Sanktionen der ECOWAS aus der Regionalorganisation ausgetreten. Zugleich lässt sich auch in afrikani­schen Staaten – ähnlich wie in anderen Weltregionen – eine zunehmende Skepsis gegenüber Grenzöffnungen und Einwanderung beobachten. Obwohl die Freizügigkeitsprotokolle ratifiziert wurden, kommt es etwa innerhalb der ECOWAS immer wie­der zu Ausweisungen von Migrant:innen, die aus der Region stammen, zu Zurück­weisungen an Binnengrenzen oder willkür­lichen Grenzschließungen.

Auch die auswärtige EU-Migrationspoli­tik kann ein Hindernis für die vollständige Umsetzung regionaler Personenfreizügigkeit in Afrika darstellen. 2015 hat die EU begonnen, Partnerschaften mit Transit- und Herkunftsstaaten in West- und Ostafrika auszubauen, unter anderem um die Migra­tion nach Europa zu kontrollieren und ein­zudämmen. Im Rahmen ihres Treuhandfonds für Afrika schloss die EU 2016 etwa Migrationspartnerschaften mit Äthiopien und Niger, die in erster Linie auf die Zu­sam­menarbeit im Bereich irregulärer Migra­tion und der Rückübernahme von Staats­ange­hörigen abzielten. Diese Engführung auf restriktive Maßnahmen wie den Ausbau von Grenzanlagen und verstärkte Kontrollen hat die Bewegungsfreiheit innerhalb der ECOWAS behindert, anstatt sie zu fördern, und zur Kriminalisierung grenzüberschreitender Migration beigetragen. So hat die EU mithilfe von Informationskampagnen vor den Gefahren irregulärer Migration inner­halb der Region gewarnt, nicht aber über Rechte und Möglichkeiten aufgeklärt, die mit regulärer Arbeitsmigration im Rahmen der Freizügigkeit einhergehen können. Zu­dem hat die nigrische Regierung 2015 unter Druck der EU den Transport von Migrant:in­nen in Richtung Libyen oder Algerien ver­boten, auch wenn diese sich als ECOWAS-Staatsangehörige regulär im Land aufhielten. Generell haben solche Kooperationen mit einzelnen afrikanischen Staaten das Potential, Misstrauen unter den Mitgliedern der Regionalorganisationen zu sähen. Regierungen können sich vor die Entscheidung gestellt sehen, zwischen externer finanzieller Unterstützung und regionalen Zielen der Personenfreizügigkeit wählen zu müssen.