Flucht aus der Ukraine: Mobilität erhalten und langfristig denken!

Phase 1: Registrierung und Erstversorgung

In den kommenden Wochen bleibt die tem­poräre Unterbringung und Erstversorgung der geflüchteten Menschen vordring­liche Aufgabe. Die Möglichkeiten des visafreien Aufenthalts und der Weiterreise im Schen­genraum für ukrainische Staats­angehörige können den Mitgliedstaaten mehr Zeit ver­schaffen, um entsprechende Kapazitäten aufzubauen. Die Registrierung der Geflüch­teten und ihrer Bedarfe ist an­gesichts der schieren Zahl der ankommenden Menschen eine gewaltige Herausforderung. In Polen wurden erst am 16. März, also nachdem schon über 1,8 Mil­lionen Ukrainerinnen und Ukrainer die Grenze überquert hatten, ein entsprechendes Verfahren und die dazu nötige Infrastruktur eingerichtet. Der Rück­stau bei der Registrierung ist immens. Bisher werden staatliche Unterstützungsleistungen in der Regel erst nach diesem Verwaltungsakt ausgezahlt werden. In Deutschland wie­derum wurde ukrainischen Staatsangehöri­gen zusätzlich zum regulären Recht auf visafreien Aufent­halt für 90 Tage die Mög­lichkeit eingeräumt, auf Antrag für weitere 3 Monate legal im Land zu bleiben. Daraus lässt sich aber nicht ableiten, dass Betroffe­ne so lange ohne staatliche Dienstleistungen auskommen können. Auch Deutschland muss aktuell unter großem Druck technische Mittel und personelle Ressourcen mobilisieren, um eine Registrierung schutzbedürftiger Personen ordnungsgemäß und zeitnah sicherzustellen. Die Schwierigkeiten dabei werden insbesondere in Berlin sichtbar, wo bislang in Deutschland die größte Zahl von Menschen ankam.

Allgemein stellt die demographische Zusammensetzung der aktuellen Zuwanderung aus der Ukraine eine besondere Her­aus­forderung dar. Inoffiziellen Schätzungen von Hilfsorganisationen zufolge waren bislang 90 Prozent der Geflüchteten Frauen und Kinder, wovon Letztere bis zu 50 Pro­zent ausmachten. Dies kann sich, wenn die Fluchtbewegung anhält, noch ändern. Im Laufe der Zeit werden noch mehr vulne­rable Personen Schutz suchen – etwa alte Menschen oder unbegleitete Minderjährige – oder Men­schen, die durch die brutale russische Kriegsführung und die zunehmen­den Zer­störungen verletzt und trau­matisiert sind. Diese Personengruppen sollten mög­lichst schon in den Anrainerstaaten identi­fiziert und bei der Auswahl von Zielorten in der EU und dem Transport dorthin in beson­derer Weise unterstützt werden. Dank der Ak­tivierung der Richtlinie gibt es hinreichend Flexibilität, auf diese spezifischen Anforderungen zu reagie­ren: Menschen ohne große Unterstützungsbedarfe werden nicht un­nötigerweise in Asylverfahren gelenkt, die sie weitgehend zur Untätigkeit verpflichten, während vulnerable Personen durch den temporären Schutzstatus die staatlichen Leistungen erhalten, die sie be­nötigen.

Der Schutzstatus sieht eine Grundversorgung und den Zugang zu Bildung und zu Gesundheitsdienstleistungen vor, was auch psychosoziale Unterstützung beinhalten sollte. Um die psychische Belastung speziell auch für Kinder und Jugendliche zumindest teilweise aufzufangen, sollte so bald wie möglich gewährleistet werden, dass diese re­guläre Schulen und Regelklassen besuchen können. Angesichts der vergleichsweise niedrigen Impfquote in der Ukraine und der noch nicht ausgestandenen Covid-19-Pandemie sollten zudem schnell niedrig­schwellige Angebote zur Impfung (einschließlich Masern) gemacht werden. Diese Maßnahme mag aus Sicht der Geflüchteten in der ersten Ankunftsphase nicht prioritär sein. Die öffentlichen Stellen sollten aber intensiv dafür werben.

Die Behörden haben diese Bedarfe grund­sätzlich erkannt. Die Planung und Umset­zung bereitet aber in Deutschland und anderen EU-Staaten noch erhebliche Schwie­rig­keiten. Die Politik wird sich jetzt auf einem schmalen Grat bewegen müssen: Sie wird einerseits genötigt sein, die staatliche Kontrolle und Koordination zu verstärken, um die Bedarfe auch mittelfristig zu decken, und ihre Aufmerksamkeit andererseits da­rauf richten müssen, die dezentrale zivil­gesellschaftliche Hilfsbereitschaft vor Ort und das Eigenengagement und die Koope­rations­willigkeit der Geflüchteten zu er­halten.

Hoffnung gibt in dieser Hinsicht, dass in Deutschland mittlerweile darauf geachtet wird, einer Ausbeutung der Geflüchteten in illegalen Beschäftigungsverhältnissen und einem Missbrauch insbesondere von Frauen etwa als Gegenleistung für Unterkunft so weit wie möglich vorzubeugen. Eine staat­liche Überprüfung privater Initiativen wird für viele Bereiche nötig sein, zum Beispiel bei Bildungs- und Weiterbildungsangeboten. Wichtig ist auch der Beschluss von Bund und Ländern vom 17. März 2022, den Ge­flüchteten den Zugang zu Integrationsleistungen, wie etwa integrations- und berufs­bezogenen Deutsch­kursen, zu eröffnen.

Insgesamt bleiben allerdings viele Fragen offen, wie etwa die nach der Auf­gaben- und finanziellen Lastenteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Letztere dringen auf eine stärkere Beteiligung des Bundes, da sie zwar für die Kosten, die nach dem Asyl­bewerberleistungsgesetz entstehen, eigent­lich zuständig wären, diese aber nicht allein werden stemmen können. Sie sind in hohem Maße auf Unterstützung durch die Länder und den Bund und die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Akteuren an­gewiesen.

In Anbetracht der hohen Zahlen hat die Bundesregierung mittlerweile entschieden, registrierte Geflüchtete gemäß § 24 Auf­enthaltsgesetz auf die Bundesländer zu ver­tei­len und dazu den Königsteiner Schlüssel anzuwenden. Nach diesem wird berechnet, wie die Bundesländer an gemeinsamen Finanzierungen zu beteiligen sind. Der An­teil, den ein Land tragen muss, richtet sich zu zwei Dritteln nach dem Steueraufkommen und zu einem Drittel nach der Bevöl­kerungszahl. Der Schlüssel wird auch zur Verteilung von Asylbewerbern herangezogen. Auch wenn im innerstaatlichen Rah­men im Gegensatz zur EU-Ebene keine Zu­stimmung der Betrof­fenen zur Verteilung erforderlich ist, erzeugt dieser Ansatz er­hebliche Spannungen. Menschen, die durch Freunde, Verwandte oder zivilgesellschaft­liche Einrichtungen unterstützt werden, sollten von einer Verteilung ausgenommen werden. Dazu gibt es Ansätze, etwa wenn eine längerfristige Unterkunftszusage oder ein Mietvertrag vorliegt, aber keine klare bundesweite Weisung für die ausführenden Behörden auf Landes- und kommunaler Ebene. Gelöst werden könnte dies durch eine Anrechnung der bereits privat unter­gekom­me­nen Personen auf den König­steiner Schlüs­sel und durch Kompensa­tions­leistungen für die zusätzliche Auf­nahme von Geflüchteten. Eine Residenzpflicht ist im Gesetz zwar vorgesehen, sollte aber nur für diejenigen gelten, die staatliche Trans­ferleistungen dauerhaft beanspruchen. Der Nachweis einer Beschäftigung von mindestens 15 Stunden pro Woche oder einer Aus­bildung befreit nach aktueller Weisung von der Zuteilung des Wohnorts.

Phase 2: Frühzeitige Arbeits- und Bildungsangebote

Noch hoffen viele Geflüchtete auf eine bal­dige Heimkehr, nicht zuletzt weil Männer im wehrfähigen Alter in der Ukraine zu­rück­bleiben mussten und Familien getrennt wurden. Aber selbst im Fall einer schnellen Waffenruhe wird ein erheblicher Anteil der Geflüchteten bleiben wollen oder müssen, nicht zuletzt weil ihre Heimatorte zerstört wurden. Deshalb ist es – wie in anderen Fluchtsituationen – von zentraler Bedeu­tung, den Menschen gesellschaftliche Teil­habe und Einkommensmöglichkeiten zu eröffnen.

In mehreren EU-Staaten, einschließlich Polen, besteht durchaus ein Interesse daran, dass ukrainische Staatsangehörige Lücken im nationalen Arbeitsmarkt schließen. Die bislang vorliegenden Einschätzungen etwa des Instituts für Arbeitsmarkt und Berufsforschung (IAB) zu den Arbeitsmarktperspek­tiven der ukrainischen Geflüchteten sind ermutigend. Trotzdem sollte klar sein, dass ein Großteil der Geflüchteten nicht schnell und ohne weitere Unterstützung wirtschaftlich auf eigenen Beinen stehen kann. Dies gilt insbesondere für Frauen mit betreuungs­pflichtigen Kindern, erwartungsgemäß aber auch für die Schutzsuchenden, die noch kommen werden. Bestehende Hürden für reguläre Beschäftigung wie fehlende Verwaltungskapazität, Verständigungsschwierigkeiten, langwierige Anerkennungs­verfahren sollten so weit wie möglich re­duziert werden, um irregulären Beschäf­tigungsverhältnissen vorzubeugen. Ebenso müssen Wege aus solchen Beschäftigungsverhältnissen aufgezeigt werden.

In Deutschland sollten Entscheidungen über die Aufnahme und Verteilung so früh und so eng wie möglich am Ziel der Integra­tionsförderung ausgerichtet sein. Zudem sollten die Erfahrungen mit der Flüchtlings­zuwanderung der Jahre 2015/16 genutzt werden. Eine davon ist, dass eine Verteilung in vorhandene, aber abseits gelegene Unter­künfte vermieden werden sollte. Statt­dessen sollte eine Unterbringung in Einrich­tungen angeboten werden, in denen eine gezielte Vorbereitung auf den Arbeits­markt und eine Vermittlung in Beschäftigungsverhältnisse für diejenigen stattfinden kann, die daran interessiert sind. Andere Mitglied­staaten könnten diesen Ansatz eben­falls verfolgen. Die hierauf verwendeten Res­sourcen wären auch dann gut inves­tiert, wenn die Betroffenen schließlich doch in die Ukraine zurückkehren würden, da die im Ausland erworbenen Fähigkeiten dann dem Wiederaufbau des Landes bzw. der ukrainischen Wirtschaft zugutekommen.

Auf EU-Ebene sollten alle Mitgliedstaaten über die Mindeststandards der Richtlinie zum temporären Schutz hinaus aktiv tätig werden. Dazu könnte die bereits im ver­gan­genen Herbst angeschobene Initiative eines »Talentpools« weiterverfolgt werden, die bis­lang allerdings darauf zielte, die Anwer­bung von Drittstaatsangehörigen außerhalb der EU zu fördern.

Angesichts der hohen Zahlen der Geflüchteten ist es zudem unerlässlich, dass die Kapazitäten bei den Sprachkursen und bei der bedarfsgerechten Aus- und Weiter­bildung stark ausgebaut werden. Auch hier liegt die Kompetenz zunächst bei den natio­nalen oder unteren Verwaltungs­ebenen. Diese sollten aber durch die EU-Kohäsions­mittel unterstützt werden. Auch die Mög­lichkeiten des Wissenstransfers im Rahmen von Städtepartnerschaften könnten hier genutzt werden. Bei der längerfristigen Be­schulung von Kindern ist eine Integration in Regelklassen spätestens ab Herbst dieses Jahres anzustreben. In jedem Fall wird die bedarfsgerechte Unterrichtung von Kindern in Ländern wie Deutschland, in denen es ohnehin an Lehrkräften mangelt, eine im­mense Herausforderung darstellen. Durch die Anstellung von geflüchteten Lehr­kräften und Pädagoginnen an Kitas und Schulen könnte der Fachkräftemangel in diesem Bereich zumindest teilweise auf­gefangen werden. Gleichzeitig würde den auf diese Weise beschäftigten Menschen eine Einkommensmöglichkeit geboten.

Je länger die Kampfhandlungen andauern, umso mehr verwundete oder verletzte Menschen sind zu erwarten. Diesen sollte schnellstmöglich die Zusammenführung mit ihren Familien ermöglicht werden. Auch der Ausbau von medizinischen und psychologischen Angeboten für die Opfer von Gewalt und Folter dürfte in der zweiten Phase noch wichtiger werden.

Dabei wird auch die Frage an Bedeutung gewinnen, wie einheitlich die Standards der Richtlinie über den vorübergehenden Schutz in den Mitgliedstaaten umgesetzt werden. So ist zu erwarten, dass sich die Sozialleistungen zwischen den Mit­glied­staaten weiterhin stark unterscheiden wer­den. Mit der Zeit könnte auch der Faktor der geographischen und kulturell-sprach­lichen Nähe zur Ukraine an Relevanz ver­lieren, so dass die Wahrscheinlichkeit einer Weiterreise steigt. Deutschland und andere westeuropäische Staaten sollten sich auf eine umfangreiche Zuwanderung von Ukrai­nerinnen und Ukrainern aus den Anrainerstaaten einstellen, auch wenn die Aufnahme­kapazitäten zunehmend begrenzt sind.

Vor diesem Hintergrund sollten EU-För­dermittel so eingesetzt werden, dass den Men­schen in den Aufnahmeländern Ver­sorgung und Zukunftsperspektiven geboten werden können. Ebenso gilt es aber auch die politische Absprache einzuhalten, dass die EU-Staaten auf Rücküberstellungen von Personen mit temporärem Schutzstatus verzichten.

Insgesamt ist zudem nicht zu erwarten, dass andere Formen der sekundären Zu­wan­derung von Schutzbedürftigen, etwa von Griechenland nach Deutschland, sub­stan­ziell begrenzt werden können. Was diese Migrationsbewegungen betrifft, wer­den die Staaten, die weniger von der Aufnahme von Ukraine-Flüchtlingen betroffen sind, einen Beitrag leisten müssen. Eine Argumenta­tion, dass wegen der Belastungen durch die Beherbergung der ukrainischen Flüchtlinge nun für nicht-ukrainische Schutzsuchende in der EU kein Platz mehr sei, sollte deut­lich zurückgewiesen werden. Eine solche Haltung würde zu einer weiteren Aus­höh­lung der Prinzipien des Flüchtlingsschutzes bei­tragen und den Vorwurf nähren, hier ent­stünde ein Zwei-Klassen-Flüchtlings­schutz.

Phase 3: Flexible Beendigung des temporären Schutzstatus

Zu einem strategischen Umgang mit der Flucht aus der Ukraine gehört auch, jetzt schon über das Auslaufen des temporären Schutzstatus nachzudenken. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass ein Teil der ge­flohenen ukrainischen Bevölkerung auch über zwei bzw. drei Jahre hinaus in der EU bleiben dürfte – je länger der Krieg dauert, umso mehr. Läuft der durch die EU-Richt­linie zum vorübergehenden Schutz gewähr­te Status aus, ohne dass frühzeitig über An­schlussoptionen nachgedacht wird, ist zu erwarten, dass viele der Betroffenen von ihrem Recht Gebrauch machen werden, einen Asylantrag zu stellen. Dann würde zu einem späteren Zeitpunkt genau der admi­nistrative Aufwand für individuelle Asyl­gesuche entstehen, der durch die Anwendung der Richtlinie für temporären Schutz vermieden werden sollte.

Aber auch für alle anderen Geflüchteten muss geklärt werden, ob der Schutzstatus individuell oder pauschal für die Gruppe verlängert werden kann oder ob er – wenn kein Spur­wechsel vollzogen wird – in einen regulären subsidiären Schutzstatus übergeht. Ein Ansatzpunkt zur Lösung er­gibt sich über eine Novellierung der EU-Richtlinie zum Status von langfristig auf­enthaltsberechtigen Drittstaatlern, die ohne­hin im April dieses Jahres auf der Agenda stand. In diesem Rahmen könnte beschlossen werden, dass ein dauerhafter Aufenthaltstitel bereits nach drei – anstatt bisher fünf – Jahren vergeben werden kann.

Den Schutzstatus für eine große Gruppe von Menschen gleichzeitig auslaufen zu lassen und diese damit zur Ausreise zu ver­pflichten, ist in jedem Fall nur bedingt rat­sam. Aus anderen Kontexten ist bekannt, dass, selbst wenn eine sichere Remigration möglich sein sollte, eine massenhafte Rück­kehr innerhalb eines kurzen Zeitraums zu Konflikten, beispielsweise um Land oder Jobs, führen kann. Post-Konflikt-Gesellschaf­ten, die ohnehin fragil sind, werden davon zusätzlich belastet.

Diese Fragen zur Statusbeendigung und Rückkehr stellen sich insbesondere vor dem Hintergrund der besonderen visarechtlichen Situation der Ukraine: Die Förderung der Rückkehr in ein Land, aus dem unter Um­ständen auch in Zukunft eine visafreie Wiedereinreise möglich ist, wäre nur dann sinnvoll, wenn sie freiwillig erfolgt. Gene­rell dürfte es in diesem Zusammenhang hilfreicher sein, Mobilität zu unterstützen als grenzüberschreitende Migration aus Nicht-EU-Staaten restriktiv zu handhaben.