Eine »Kurzfriststrategie Negativemissionen«: Politikoptionen für den Hochlauf von CO2-Entnahme

CO₂-Entnahme als ein Baustein ambitionierter Klimapolitik

CO₂-Entnahme umfasst ein breites Spek­trum an Methoden, die häufig in konven­tionelle und neuartige Ansätze unterteilt werden. Diese Methoden zielen darauf ab, CO₂ aus der Atmosphäre zu entfernen und es je nach Verfahren für Jahrzehnte bis Jahrtausende zu speichern. Zusätzlich zur drastischen Reduktion der Emissionen wird es ohne die Skalierung eines Portfolios von CO₂-Entnahme-Methoden – bestehend aus konventionellem und neuartigem CDR – nicht möglich sein, Netto-Null-Ziele zu erreichen, weder auf internationaler oder nationaler noch auf regionaler Ebene.

Ein wichtiges Unterscheidungskriterium für CDR-Methoden ist die Frage, wie dauer­haft das CO₂ gespeichert werden kann. Kon­ventionelles CDR im Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft (LULUCF) spei­chert das CO₂ häufig nur für begrenzte Zeiträume. Dem­gegen­über er­mög­lichen nach aktuellem Forschungs­stand insbesondere die neu­artigen Methoden, die auf einer CO₂-Spei­che­rung in geologischen Formationen (Carbon Capture and Storage, CCS) basieren, das CO₂ dauer­haft der Atmo­sphäre zu entnehmen. Um die CCS-basier­ten Metho­den von den kon­ventionellen abzugrenzen, wird hier von »industriellem CDR« gesprochen.

Grafik 1 (Seite 3) zeigt den Ausbau der CDR-Kapazitäten bis 2050 in der EU – ent­sprechend der Modellierung der Europäischen Kom­mis­sion – und dass dieser paral­lel zur dras­tischen Reduktion der Emissionen erfolgen muss (linker Teil). Zudem ver­an­schaulicht sie, dass für die Netto-CO₂-Ent­nahme im LULUCF-Sektor für 2030 310 Mil­lionen Tonnen als Ziel vereinbart sind und diese Entnahme bis 2050 gemäß der Sze­narien um weitere 7 Prozent steigt. Indus­trielles CDR müsste als neuer Sektor auf­ge­baut werden, mit einer Wachstumsrate von 2800 Prozent zwischen 2030 und 2050 (rechter Teil). Beide Entwicklungen sind mit erheblichen, wenn auch unterschiedlich gelagerten poli­tischen Herausforderungen verbunden.

Langwierige Reformen und kurzfristige Kapazitäten

Die Gestaltung von CDR-Politik wird Zeit brauchen, da sie maßgeblich von der Pfad­abhängigkeit bestehender Instrumente auf den unterschied­lichen politischen Ebenen geprägt ist. Die struktu­relle Ein­bindung von CDR in die breitere klima­politische Archi­tek­tur wird voraussichtlich erst mit der Fortschrei­bung der EU-Instru­mente für die nächste Dekade (ab 2031) erfolgen. Vermut­lich erst in den frühen oder mittleren 2030er Jahren ist damit zu rechnen, dass CDR-Politik als inte­grierter Baustein der klimapolitischen Archi­tektur auf EU-Ebene so weit umgesetzt ist, dass daraus Anreizstrukturen resul­tieren. Bis dahin gilt es, politische Alli­anzen zwi­schen EU-Mitglied­staaten und Sek­toren zu bilden sowie An­reize und Fördermechanis­men zu schaffen, die die Lernkurve für Inno­vation im Bereich CDR beschleunigen und die Kosten im indus­triellen Maßstab sen­ken. Dafür ist es wich­tig, sich auf diejenigen CDR-Kapazi­täten zu konzentrieren, die kurz­fristi­g und vergleichsweise leicht zu erreichen sind.

Dafür müssen Prioritäten gesetzt und entlang klarer Kriterien einzelne Anwendungen ausgewählt werden. Nur CDR-Methoden, die sich innerhalb der kurzen Frist in breitere klimapolitische Entwicklungen einfügen und sich langfristig am Markt behaupten können, sollten eine kurzfristig orientierte Förderung erhalten.

Zu den Kriterien zählen die Fähigkeit zur permanenten CO₂-Spei­cherung, eine über­schaubare Preisspanne im unteren drei­stelligen Bereich pro Tonne CO₂ und ein system­kompatibler Energie­bedarf. Um förderungswürdige Anwendun­gen zeit­lich zu priorisieren, sollte geprüft werden, ob es Synergien zu Carbon-Manage­ment-Aktivitä­ten der Industrie und zum schritt­weisen Aufbau der CO₂-Trans­port­infrastruk­tur gibt.

Generell sollte der Hochlauf von CO₂-Ent­nahme sowohl im übergeordneten politi­schen Regelwerk als auch in der Förder- und Entwicklungspraxis mit Projekten zur Abscheidung von fossilem CO₂ und dessen Speicherung (CCS) oder dessen Nutzung (Carbon Capture and Utilization, CCU) zusammengedacht werden. Die Prozesse zur Erarbeitung von Carbon-Manage­ment-Strategien in der EU sowie in Deutsch­land und ande­ren Mitgliedstaaten betonen, dass auch künftig in bestimmten Sektoren ein CO₂-Ausstoß nicht zu vermeiden sein wird (siehe SWP-Aktuell 30/2023). Daher müs­sen insbesondere Müll­verbrennungs­anlagen, Zement- und Kalk­werke zukünftig mit CO₂-Abscheideanlagen ausgestattet werden, wenn CO₂-neutral pro­duziert und eine Ab­wanderung verhindert werden soll. Gleich­zeitig sind es genau diese Anlagen, in denen die Möglichkeit besteht, dringend be­nötigte Mengen von permanentem CDR zu er­rei­chen, indem nämlich biogene Rest­stoffe an­teilig als Ener­giequelle eingesetzt werden.

Bedacht werden müssen darüber hinaus die langen Inves­titionszyklen in der Indus­trie. Anlagen, die in den kommenden Jah­ren geplant, dimen­sioniert und gebaut wer­den, bleiben Jahr­zehnte in Betrieb. Heute getrof­fene Ent­scheidungen, in CO₂-Ab­scheidung und die CO₂-Trans­portinfrastruk­tu­r zu in­ves­tieren, bestimmen damit über die Kapa­zi­täten zur CO₂-Entnahme in den 2040er Jah­ren – und somit darüber, ob das Netto-Null-Ziel in greifbare Nähe rückt.

Die Synergien zwischen CO₂-Entnahme und der Abscheidung von fossi­lem CO₂ sind also ein wichtiges Element für eine erfolg­reiche Im­plementie­rung von CDR-Anwen­dungen; sie sollten in einer »Kurzfriststrategie Negativ­emissionen« berücksichtigt wer­den. Zu bedenken ist hierbei, dass CO₂-Ent­nahme und ‑Abscheidung in Deutschland, anders als auf EU-Ebene, bislang in zwei unterschiedlichen Strategieprozessen be­arbei­tet werden.

Politikoptionen: Beispiele für kurzfristige CDR-Politik

In einigen Ländern werden bereits Instru­mente erprobt, die auf die Schließung der Lücke bis zu einem langfristigen Markt­rahmen abzielen und schon jetzt Investi­tio­nen anreizen. Sowohl die bevorstehenden Initiativen auf EU-Ebene als auch die neue Bundesregierung können aus diesen ersten praktischen Er­fah­rungen ihre näch­sten Schritte ableiten.

Diese Instrumente sollen neue Anreize für CDR-Technologien schaffen und Letz­tere geziel­ter und effektiver fördern als der frei­willige Kohlenstoffmarkt (Voluntary Carbon Market, VCM). Die Instrumente las­sen sich grob in vier Kategorien einteilen: pau­schale Steuergut­schriften, direkte öffent­liche Nach­frage, Differenzverträge sowie wett­bewerbliche Aus­schreibungen bzw. Auktio­nen. Ihnen ist gemeinsam, dass es sich um staatliche Zu­schüsse handelt, die mit einer Haushalts­belastung einhergehen. Mit Blick auf eine angespannte Haushaltslage in der EU und in Deutschland sollten diese Mittel daher möglichst effizient ver­wendet werden und keine Dauerlösung sein.

Ziel ist es, Investitionsanreize zu setzen, bis ein langfristiger EU-Marktrahmen aus­reichend eigene Anreize liefert. Die genann­ten Instrumente können Europa in den nächs­ten 10 bis 15 Jahren eine Vorreiterrolle sichern und notwendige Investitionen im Bereich CCS- und CDR-Technologien sowie CO₂-Infrastrukturen anstoßen. Dass damit neben klimapolitischen gleichermaßen indus­triepolitische Ziele wie Standortsicher­heit und Wettbewerbsfähigkeit verfolgt wer­den, waren wichtige Argumente in den Ländern, die bereits Instrumente ent­wickelt haben, und bietet auch in der EU und in Deutschland eine Legitimationsgrundlage.

Ein Portfolio an Instrumenten

Wer neue Initiativen zur industriellen CO₂-Entnahme plant, sollte den in anderen Län­dern ge­machten Erfah­rungen Beachtung schenken und in einen bilateralen Aus­tausch treten. Die vergleichende Bewer­tung der hier vorgestellten vier Instrumente (siehe Tabelle 1, Seite 7) zeigt, dass sie unter­schiedliche Stärken und Schwä­chen auf­weisen – ein klarer Sieger ist nicht erkenn­bar. In zukünf­tigen Abwägungs­prozessen, welche Instru­mente umgesetzt werden sollen, ist neben den politischen Prioritäten und Pfadabhän­gigkeiten die Frage wichtig, auf welcher poli­tischen Ebene die Instrumente beschlossen werden müssten.

Innerhalb des Mehrebenensystems der EU existieren vor allem für pau­schale Steuergut­schriften erhebliche politische und juris­tische Hürden. Jedoch müssten auch die anderen Instrumente gründlich geprüft werden. Dass Differenzverträge sowie wett­bewerbliche Aus­schreibungen und Auktio­nen schon in einzelnen EU-Staaten genutzt werden, würde die Über­tragung auf andere Mitgliedstaaten und eine wettbewerbsrechtlich konforme Aus­gestaltung ver­einfachen.

Den einen Königsweg für die Ausgestaltung einer »Kurzfriststrategie Negativ­emissionen« gibt es ohnehin nicht – statt­dessen mehrere gangbare Wege für einen Markt­hochlauf von CDR mit jeweils unter­schiedlich gelagerten Risiken und Priori­täten. Auch über eine Kombination der An­sätze sollte nachgedacht werden und inwie­fern sie mit bestehenden Instrumenten verein­bar sind. Mit Differenzverträgen und wett­bewerblichen Ausschreibungen oder Auk­tio­nen lassen sich beispielsweise gezielt Investitionen in großskalige Anlagen im industriellen Maßstab auslösen. Dies dürfte insbesondere Investitionen in indus­trielle Bio-CCS-Projekte stützen, gerade auch in Branchen mit unvermeidbaren Restemissio­nen. Direct Air Cap­ture hingegen würde in einem Preiswettbewerb mit Bio-CCS wohl eher nicht zum Zuge kommen, da hier bis­her kleinere Mengen zu höheren Kosten umge­setzt werden. Dies spricht für andere Formen der Förderung, etwa Demonstrations­anlagen oder die Unterstützung von For­schungs- und Entwicklungsprojekten.

Bausteine einer Kurzfriststrategie

Die EU und die Bundesregierung sollten die sich bietende Gelegenheit er­grei­fen, eine Vorreiterrolle in der CDR-Politik einzuneh­men. Gerade mit Blick auf die Ent­wicklun­gen in den USA – in den letz­ten vier Jahren ein wichtiger Taktgeber in der CDR-Politik – könnte hier ein Vakuum ent­stehen. Die vielen bevorstehenden Gesetz­gebungs­prozesse im Rahmen der EU-Klima­politik, aber auch neue Impulse im Zusam­men­hang mit dem Clean Industrial Deal eröff­nen die Möglichkeit, innovative Ins­tru­mente einer CDR-Politik und kurzfristige Anreizstrukturen mit anderen politischen Prioritäten zu kombinieren, zum Beispiel der Wettbewerbsfähigkeit und dem Auf­recht­erhalten und der Weiterentwicklung der bisherigen Klimapolitik.

Konkret könnte die neue Bundesregierung den Prozess für die Langfriststrategie Negativemissionen um eine Kurzfriststrategie ergänzen. Dabei sollte es nicht darum gehen, auf Dauer ein finanzielles Zuschuss­modell zu etablieren. Erste Prio­rität müsste vielmehr sein, ohnehin anstehende Investi­tionsentscheidungen jetzt in Bahnen zu lenken, die es erlauben, kurzfristig realisier­bare CDR-Kapazitäten auszuschöpfen und diese dann mittel- bis langfristig wett­bewerbs­fähig auszubauen. Dies wäre wichtig, damit Innovationen früher Markt­reife er­langen und damit die An­siedlung eines neuen und zukunftsträchtigen Geschäftszweiges in Deutschland und Europa gelingt. Die Nach­teile von First Movern in Form von höhe­ren Preisen und Mehraufwand für Planungs- und Ge­nehmi­gungsverfahren können so ausgeglichen, außerdem eine integrierte Planung und dadurch effiziente Auslastung von CO₂-Transport- und ‑Spei­cher­infra­strukturen besser erreicht werden.

Konkret sollte eine Kurzfriststrategie folgende fünf Bausteine berücksichtigen:

1) Carbon Management – also CDR und die Nutzung und Speicherung von fossilem CO₂ (CCU und CCS) – muss integriert ge­dacht werden. Schon heute bestehen Syner­gien in Investitionsentscheidungen, und mit Blick auf langfristig benötigte CO₂-Abscheide- und ‑Speicherkapazitäten könnten zu bau­ende Infrastrukturen zunächst verstärkt für fos­siles CO₂ genutzt werden, danach in immer größeren Anteilen für biogenes CO₂ und solches aus DAC.

2) Eine Kurzfriststrategie sollte ein struk­turiertes Mapping von kurzfristig und leicht zu erreichenden CDR-Kapazitäten erstellen. Mithilfe einer solchen Auswertung könnten Entscheidungen über mögliche Anreiz­mecha­nismen und Infrastrukturen als Brücke bis hin zu einem langfristigen Markt­rahmen für CDR ziel­sicherer und effektiver getroffen werden.

3) Die zukünftige Bundesregierung und die Europäische Kommission sollten mittels eines geeigneten An­reizmechanismus die vergleichsweise leicht und kurzfristig reali­sierbaren CDR-Kapazitäten priorisieren.

4) Das Zielbild wäre ein europäisch inte­grierter Markt für alle An­wen­dungen von Carbon Management, in dem die natio­nalen Politiken der Mitgliedstaaten eine Inte­gration von CDR in die künftige Klima­politik nicht erschweren. Länder­über­greifende Projekte – gegebenenfalls auch mit Dritt­staaten wie Norwegen oder der Schweiz – sollten gefördert werden, denn früh grenz­übergreifende Infrastrukturen zu schaffen, wird dem Ausbau der CDR-Kapa­zitäten langfristig zugutekommen.

5) Auch eine Kurzfriststrategie darf nicht den Eindruck erwecken, CDR würde das Erreichen von Emissionsreduktionszielen erleichtern – der Ausbau der CDR-Kapazi­tä­ten macht die Zielerreichung keineswegs leichter, sondern überhaupt erst möglich. Entscheidend ist deshalb, dass CDR-Politik die konventionelle Emissionsreduktion nicht unterminiert. Gleichzeitig muss sie kurz­fristige und langfristige Instrumente schaffen und damit eine Brücke zwischen Gegenwart und Zukunft.

Durch alle genannten Punkte dürften langfristig Kosten sinken und somit ein Markthochlauf von CDR schneller erreicht werden. Dies bedeutete einen Standort­vorteil für wichtige Segmente der euro­päi­schen und deutschen Industrie auf dem Weg zur Treib­hausgasneutralität. Eine Kurz­friststrategie würde dafür sorgen, dass nicht unnötig Zeit, Poten­zial und Wirtschafts­kraft verloren geht. Beides wird benö­tigt: eine Langfrist- und eine Kurzfriststrategie, denn auf Dauer wird es ohne einen EU-Marktrahmen sowie ver­bindliche Ziele für die permanente CO₂-Ent­nahme nicht gehen.