Die Türkeipolitik der künftigen Bundesregierung: Konfliktlinien und Kooperationsfelder

Die Migrationskooperation der EU mit der Türkei in den Wahl­programmen der Parteien

Trotz dieser zentralen Bedeutung des »Flücht­lingsdeals« gehen weder CDU/CSU noch SPD oder FDP in ihren Wahlprogram­men darauf ein.

Dabei werden – was die Migration über die Türkei betrifft – viele der Ziele, die die CDU/CSU in ihrem Wahlprogramm explizit formuliert, bereits heute durch die Flücht­lings­kooperation mit An­kara weitgehend erreicht: so der Wunsch, »illegale Migration« zu verhindern, »die Zahl der nach Deutschland und Europa flüchtenden Menschen [...] dauerhaft niedrig« zu halten und geflüch­te­ten »Men­schen in ihrer Heimat oder in deren Nähe Lebensperspektiven zu eröffnen«.

Im Wahlprogramm der SPD heißt es: »Wir werden die Genfer Flüchtlingskonvention verteidigen«, und weiter: »Pushbacks sind eine eklatante Verletzung des Völker­rechts.« Zudem sollen »legale Migra­tions­wege« geschaffen werden. Letzteres ist Teil der mit der Türkei bestehenden Ver­einba­rung. Zu Pushbacks im großen Stil, also zur Zurückweisung von Flüchtlingen, war es Ende Februar/Anfang März 2020 an der tür­kisch-griechischen Grenze gekommen. Da­mals ließ der türkische Präsident in einer konzertierten Aktion in hoher Zahl Flücht­linge an die Grenze befördern, und die türki­sche Polizei unterstützte Flüchtlinge darin, sich ihren Weg auf griechisches Ter­ri­torium zu bahnen. EU-Kommissions­präsi­dentin Ursula von der Leyen hat damals die Zurückweisung der Flüchtlinge durch die griechischen Behörden als Schutz der Außen­grenze der EU gerechtfertigt. Dass die Türkei in jenen Tagen damit geschei­tert ist, Flücht­linge in großer Zahl nach Griechenland zu schleusen, hat para­doxerweise dafür gesorgt, dass die Kooperation zwischen ihr und der EU in Sachen Migration noch heute anhält.

Die FDP schreibt in ihrem Wahlprogramm: »[…] das Grundrecht auf Asyl für politisch Verfolgte [ist] unantastbar.« Weiter­hin ist dort zu lesen: »Es muss mög­lich sein, auf sicherem Weg nach Europa zu kommen – ohne lebensgefähr­liche Reise und die Gefahr, in die Hände von Menschen­händlern zu geraten.« Gleichzeitig wird ein wirkungsvoller Schutz der EU-Außen­gren­zen an­gemahnt. Auch für die FDP gilt des­halb, dass die Kooperation mit der Türkei einerseits ermöglicht, etliche der im Wahl­programm genannten Ziele zu erreichen, anderer­seits aber kein Bezug auf die Zusam­menarbeit genommen wird. Das Schweigen der Parteien über die Flüchtlingskoopera­tion mit der Türkei ist umso erstaunlicher, als die Vereinbarung mit der Türkei ganz offensichtlich als Blau­pause für eine Reihe von Kooperationen der EU bzw. ihrer Mit­glieder mit nordafrika­nischen Staaten fungierte.

Das Wahlprogramm der Grünen geht dagegen ausführlich auf die Vereinbarung der EU mit der Türkei ein. »Der bestehende ›EU-Türkei-Deal‹ untergräbt […] internationales Asylrecht, ist gescheitert und muss beendet werden«, lautet es dort. Die Partei will zwar »die finanzielle und logistische Unterstützung von Erstaufnahme- und Tran­sit­ländern wie der Türkei […] ausbauen«, doch dürfe die europäische Zus­am­men­arbeit mit Drittstaaten »nicht auf die Ver­hin­derung von Flucht abzielen«. Die Grünen for­dern ein neues Abkommen, in dem finan­zielle europäische Unterstützung für die Türkei nur daran gebunden sein soll, dass sie Flüchtlinge gut versorgt und integriert. Die EU müsse der Türkei darüber hinaus »ver­bindliche Kontingentzusagen zur Um­sied­lung schutzbedürftiger Geflüchteter in die EU machen«.

Zwei Tendenzen lassen sich feststellen: auf der einen Seite CDU/CSU, FDP und SPD. CDU/CSU und FDP fordern in ihren Pro­gram­men explizit die Begrenzung irregulärer Migration, und die SPD hat 2016 die Flüchtlings­kooperation mit der Türkei mit eingeleitet und mit verantwortet. Alle diese Parteien äußern sich jedoch nicht zu dieser Koopera­tion – wahr­scheinlich aufgrund des negati­ven Images der Türkei in der Ge­sell­­schaft. Auf der anderen Seite stehen die Grünen, die die gegebene Zusammenarbeit mit Ankara aus rechtlichen und humani­tären Gründen ablehnen, die kein Abkommen wollen, dessen Ziel die Begrenzung irregu­lärer Migra­tion ist, und die für eine ver­stärkte Auf­nah­me von Flüchtlingen plä­die­ren. Die Wahr­scheinlichkeit ist hoch, dass der zu­künf­ti­gen Regierungskoalition Par­teien beider Rich­tun­gen angehören werden, und entsprechend groß ist damit der Klärungsbedarf in dieser Frage.

Die aktuelle Dynamik in der Flüchtlingsfrage

Der Abzug der Nato aus Afghanistan und die Angst vor einem erneuten massiven Anstieg der Flüchtlingszahlen hat in An­kara, Athen, Brüssel und Berlin Besorgnis ausgelöst. In der Türkei, wo vor dem Hinter­grund der nun schon lang anhaltenden Wirtschaftskrise die Akzeptanz der Bevöl­kerung rasant schwindet, setzt die Opposi­tion die Regierung mit der Flüchtlingsfrage unter Druck. In Umfragen sprechen sich sieben von zehn Wahlberechtigten für eine Schließung der Grenzen für Flüchtlinge aus, und weit über die Hälfte der Befragten und selbst mehr als ein Drittel der Wähler der regierenden AKP sagen, die Aufnahme weiterer Flüchtlinge vergrößere ihre Dis­tanz zu Erdoğans Partei.

Der bislang in der Türkei stets als »Externalisierung der Flüchtlingsfrage« kritisierte Ansatz der EU, Flüchtlinge primär in den Nachbarstaaten von Konfliktgebieten zu be­lassen und diesen Ländern unter die Arme zu greifen, wird nun auch in der Türkei als einzig mögliche Lösung ange­sehen. Der türkische Präsident und sein Außenminister rufen die EU und die inter­nationale Gemein­schaft auf zur Unterstützung des Iran, Pakistans und Usbekistans, der primä­ren Aufnahme­staaten afghanischer Flücht­linge, und bekunden ihre Bereitschaft, die­sen Ländern ebenfalls finanziell beizustehen. Der grie­chische Ministerpräsident und die von ihm einberufene Kon­ferenz der EU-An­rainer­staaten des Mittel­meers (EuroMed9) äußer­ten sich ähnlich. Selbst EU-Mitglied­staaten, die bisher Migran­ten Zuflucht ge­währt haben, sperren sich kate­gorisch, dies weiter­hin in größerem Maße zu tun, und ver­weisen darauf, dass sie bereits viele Flücht­linge aufgenom­men hätten.

Die türkische Regierung drängt unterdessen verstärkt darauf, dass die EU ihre Hilfen fortsetzt und die Summe an­hebt. Die EU steht kurz davor, die nächsten Tranchen offiziell zu verkünden. Die neue Bundes­regierung wird sich diesem Trend schlecht entziehen kön­nen. Auf europäischer Ebene wird sie die Kooperation mit der Türkei in der Flüchtlingsfrage weiterführen müssen und vor der Aufgabe stehen, die Bevölkerung dafür zu gewinnen.

Der Nato-Partner Türkei in den Wahlprogrammen der Parteien

»Die Türkei ist und bleibt als Nato-Mitglied […] ein unverzichtbarer Partner, weswegen wir uns dafür stark machen, die sicherheits­politischen Spannungen im Bündnis abzu­bauen«, heißt es im Programm der FDP. Der Nachsatz »Es wird eine Türkei nach Präsi­dent Erdoğan geben« macht deutlich, wo die Partei die Probleme für die aktuellen sicherheitspolitischen Spannungen ver­ortet. Die CDU/CSU stellt die normativen Erwar­tungen an die Türkei in den Vordergrund: »Die Nato ist eine Werte­gemeinschaft. Ihre Mitglieder müssen sich zur Einhaltung von Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit verpflichten.« Zwi­schen den Zeilen werden Zweifel an der Verlässlichkeit Ankaras ge­äußert: »Die Türkei muss als Nato-Partner ihren Beitrag zur kollektiven Sicherheit leisten und die Verpflichtung zu sicherheits­politischen Konsultationen erfüllen.«

Das Programm der SPD erwähnt im Zusammenhang mit der Nato die Türkei nicht explizit, fordert jedoch die »Ächtung autonomer tödlicher Waffensysteme«, um der »zeitlichen und räumlichen Entgrenzung militärischer Gewalt […] entgegenzuwirken«. Als Beispiel für eine solche Ent­grenzung militärischer Gewalt wird der Ein­satz von Drohnen in Aserbaidschan und in Libyen genannt; in beiden Ländern kamen bewaffnete türkische Drohnen zum Einsatz, die in Libyen autonome Tötungen durchgeführt haben. Die SPD kündigt ferner eine »restriktive Rüstungsexport­politik« an und will »mit unseren europäischen Part­nern […] eine Verschärfung der EU-Rüstungs­export­vereinbarungen abstimmen«.

Die Grünen fordern »Keine deutschen Waffen in Kriegsgebiete und Diktaturen«. Weiter steht in ihrem Wahlprogramm: »Für Deutschland werden wir ein Rüstungs­export­kontrollgesetz vorlegen [und] ein Verbands­klagerecht bei Verstößen gegen das neue Gesetz einführen [...].« Wie bei der SPD be­trifft dies direkt die Türkei, denn neben Waffen­lieferungen an Saudi-Arabien und Ägypten sind es vor allem Verträge mit der Türkei, die in Deutschland das Thema Rüs­tungs­exporte immer wieder auf die Tages­ordnung brin­gen. Wie die SPD verlangen auch die Grünen eine internationale Äch­tung auto­nomer Waffensysteme. Die Grünen gehen sogar noch einen Schritt weiter, in­dem sie ankündigen, »die völkerrechtswidrige Militäroffensive der Türkei in Nord­syrien« »in der Nato zu thematisieren«.

Die Liste der Gründe, aus denen die deut­schen Parteien mit der Türkei im Bündnis unzufrieden sind, ist also lang. Sie reicht vom Rückbau der Demokratie und vom Auto­­ritarismus über militärische Interventi­o­nen in Nachbarstaaten bis zu rüstungspoli­tischer Kooperation mit Russland, der größ­ten Herausforderung der Nato in Europa.

Das Kalkül der Türkei

Die türkische Regierung weiß, wie umstrit­ten ihre Politik in der Allianz und generell im Westen ist. Auch um sich erneut als unverzichtbarer Partner zu präsentieren, hat Ankara in den letzten Monaten seine diplomatische Unterstützung Kiews unter­strichen. Zum Ärger Russlands verkauft die Türkei Polen und der Ukraine bewaffnete Drohnen. Zudem ist Ankara auf Vorschläge Washingtons eingegangen, den Flughafen Kabul zu schützen und zu betreiben – was freilich wegen des Widerstandes der Taliban nicht umgesetzt werden konnte.

Um ihre militärtechnische Abhängigkeit insbesondere von US-amerikanischen, deut­schen und französischen Lieferanten zu verringern, hat die Türkei ihre Rüstungsimporte stark diversifiziert. Ankara bezieht heute ebenso aus Russland, China, Süd­korea und der Ukraine Waffen. Unter ande­rem aufgrund ihrer Sanktionen sind die USA gegenwärtig nur noch knapp der größte Waffenlieferant der Türkei; die Anteile Italiens und Spaniens an den türkischen Rüstungsimporten sind fast genauso hoch.

Es war das Waffenembargo, das die USA als Antwort auf die türkische Invasion in Zypern 1974 verhängten, das die Türkei dazu bewogen hat, eine eigene Rüstungs­industrie aufzubauen. Heute stammen etwa 60 Pro­zent des Inventars der Zivilluftfahrt und des Militärs aus einheimischer Produk­tion. Die Türkei reüssiert international als Produzent bewaffneter Drohnen, die besonders in Libyen und in Aserbaidschan gefechtsentscheidend gewesen sind. Seit 2015 trägt die türkische Rüstungsindustrie signifikant zum Export des Landes bei, ver­zeichnete 2020 allerdings wegen der US-Sanktio­nen einen empfindlichen Rückschlag. Vor diesem Hintergrund wird die Begrenzung deutscher Rüstungsexporte in die Türkei in Ankara nur dann Wirkung entfalten, wenn sie europäisch und trans­atlantisch ab­gestimmt ist.

Wie weiter mit der Türkei?

Damit stellen sich der neuen Bundesregierung zwei große Fragen: Wie kann Ankara dazu bewogen werden, mit Brüssel und Berlin zu kooperieren und Rücksicht auf Interessen der EU und ihrer Mitgliedstaaten zu nehmen, wenn keine Aussicht besteht auf Ver­tiefung der Wirtschaftsbeziehungen, auf Visafreiheit und diplomatische Konsul­tationen? Und: Wie sollen Deutschland und Europa zu einer Balance finden zwischen der angestrebten Partnerschaft mit Ankara auf der einen Seite und europäischen nor­ma­tiven Erwartungen sowie der notwendigen Begrenzung türkischer außenpolitischer Aktivitäten auf der anderen Seite?

Die Partner einer neuen Regierungskoalition sind deshalb, erstens, aufgerufen, ihre Positionen zu den Erwartungen Ankaras zu klären. Sie sollten, zweitens, erkennen, dass die augenblickliche Strategie der EU wohl nicht funktionieren wird und darum nach­gebessert werden muss. Denn es ist äußerst unwahrscheinlich, dass die EU ihr Handeln in so verschiedenen Bereichen wie Koope­ra­tion in der Migra­tion, Wirtschaftspolitik, Visagewährung, Rüstungsexportpolitik und diplomatische Konsultationen tatsächlich ausschließlich davon abhängig machen wird, dass Ankara im östlichen Mittelmeer nicht wei­ter eskaliert. Zu unterschiedlich sind die Interessen der Mit­glied­staaten in diesen Bereichen, als dass sie in diesem Rahmen zu einer gemeinsamen Linie der Türkei gegenüber finden könnten. Ankara wird deshalb darin fortfahren, die Schmerz­grenzen der EU auszutesten.

Gleichzeitig kann sich die Türkei mit der jetzigen Rege­lung nicht darauf verlassen, dass Wohlverhalten auch wirklich hono­riert wird. Daher ist es erforderlich, für jedes ein­zelne Politikfeld Kriterien festzu­legen. Brüssel muss Ankara rote Linien aufzeigen, sich aber auch selbst verpflichten, türkische Forderungen zu erfüllen, wenn die Türkei geliefert hat. So sollte etwa der Einstieg in Verhandlungen zur Vertiefung der Zoll­union nur davon abhängig gemacht werden, dass Handelshemmnisse beseitigt werden, mit denen die Türkei in den letz­ten Jahren die bestehende Zollunion belas­tet hat. Rüs­tungspolitische Zusammen­arbeit dagegen sollte an die Voraussetzungen Deeskalation und mehr Distanz Anka­ras zu Moskau ge­bunden werden. Und für weitere Kooperation beim Thema Migration braucht es die Einhaltung von Mindeststandards im Um­gang mit Migranten. Nur wenn die EU für Ankara klare Kriterien formuliert und nur wenn sie bei deren Erfül­lung ihrerseits glaub­würdige Zusagen macht, kommen Berlin und Brüssel mit Ankara zu einer Part­nerschaft, die auf Regeln fußt und bei­den Seiten Verlässlichkeit verschafft.