Von der Status-quo-Macht zum Reformmotor

Verschiebungen der Ziele und Interessen der deutschen Europapolitik

Die neue Bundesregierung hat sich – eben­so wie ihre Vorgängerin im Koalitions­vertrag von 2018 – vorgenommen, auf eine Stärkung und Vertiefung der EU hin­zuarbeiten. An dem Grundinteresse Berlins an einer handlungsfähigen und demokratischen Union ändert sich nichts. Es ist aber bereits im Koalitionsvertrag deutlich eine Verschiebung von Deutschlands europa­politischem Selbstverständnis erkennbar: weg von einer Status-quo-Macht und hin zu einem Treiber einer weiteren Vertiefung. Das Wort »Zusammenhalt« kommt im Kapi­tel zu »Deutschlands Verantwortung für Europa und die Welt« nicht vor, dafür wird als Zweckbestimmung des Integrations­prozesses ein »föderaler europäischer Bun­desstaat« genannt. Die Regierung betont darüber hinaus ihre Bereitschaft zu Ver­tragsänderungen. Ihr Gestaltungs­anspruch drückt sich auch in den Bekundungen aus, in der Frage der Rechts­staat­lichkeit schnel­ler und klarer Position beziehen und inte­grationspolitisch, wenn nötig, in Gruppen von Staaten voranschreiten zu wollen – beide Politikansätze hat Deutschland seit Mitte der 2010er Jahre vermieden.

Auch die Interessenlage der Bundesrepu­blik muss anders bewertet werden. Die Krisen des vergangenen Jahrzehnts haben die Politik der EU im gesellschaftlichen Be­wusstsein verankert. In zentralen Bereichen des öffent­lichen Lebens hat die EU Ver­antwortung übernommen (auch wenn sich dies nicht in einem Zuwachs an Kompetenzen niedergeschlagen hat). Dazu zählen etwa die Impfstoffbeschaffung oder die Infrastruktur für digitale Impfzertifikate, aber auch die Sicherung der Außengrenzen.

Hinzu kommt die gestiegene Relevanz der bestehenden Unionskompetenzen. Die großen Transformations- und Modernisierungsziele der deutschen Regierung in den Bereichen Klima, Energie, Digitales und Verkehr lassen sich nur im EU-Rahmen ver­wirklichen. Eine Union, die so tiefgreifende Entscheidungen über den Umbau und die Neuaufstellung ihrer Wirtschaft(en) trifft, wird sich weiter politisieren und braucht zwangsläufig eine größere Handlungs­fähig­keit und eine tragfähigere demokratische Legitimation.

Schließlich zeigt sich beinahe täglich, wie die Macht der EU international schwin­det, wenn sie nicht geeint auftritt. Über die Zukunft der europäischen Sicherheit ver­handeln Moskau und Washington über die Köpfe der EU-Europäer hinweg. Im Ringen zwischen China und den USA droht Europa mehr Spielball als Akteur zu sein. Unter diesen Bedingungen vollzieht sich auch für Deutschland eine Veränderung der Risiko­bewertung von der Erhaltung des Status quo zur Vertiefung und Stärkung der EU.

Neue Balance zwischen Krisenmanagement und Reformen

Erstens muss die Bundesregierung eine neue Balance zwischen Krisenmanagement und langfristigen Reformen finden. Damit Deutsch­land und die gesamte EU nicht er­neut von der Bewältigung von Krisen absor­biert werden, sollte sie alsbald einen europa­politischen Reformkompass erarbeiten und eine eigene dezidierte Zukunftsagenda für die EU formulieren, die –aufbauend auf den Zielen des Koalitionsvertrags – weiter­führende Akzente in der Klima-, Digital- und Sozialpolitik setzen könnte. Diese Anstöße wiederum könnten nicht nur wichtig für die legislativen Vorhaben der Union sein, son­dern als Bausteine zur Transformation der europäischen Wirtschaft auch zur Ver­tie­fung der Union beitragen. Eine solche Agen­da bedürfte darüber hinaus konkreter Ideen, etwa zu der Frage, wie die demokratische Legitimation für diese tiefgreifenden Ent­scheidungen der EU gestärkt werden kann.

Als Vorreiterin einer integrationspolitischen Avantgarde würde die deutsche Re­gierung den Weg der Konsensorientierung und der Pfadabhängigkeit verlassen. In der Vergangenheit hat es mit Blick auf die Wah­rung des Zu­sammenhalts und der Absicherung deutscher nationaler Interessen oft aus­gereicht, Blockademinderheiten aufzubauen oder im Krisenmoment in »kontrollierter Panik« auf die existentielle Bedrohung zu verweisen, um Instrumente wie den Euro­päischen Stabilitätsmechanismus (ESM) durchzusetzen. Eine Reformpolitik ohne akute Drohkulisse bedingt dagegen inten­sive Verhandlungen zum Ausgleich von Interessen, Souveränitätstransfers sowie poli­tische und finanzielle Lastenteilung. Das setzt nicht zuletzt in Deutschland eine sehr viel aktivere europapolitische Kommuni­kation über Ziele, Kosten und Vorteile der EU‑Vertiefung voraus.

Gemeinschaftsmethode und Differenzierung vereinen

Um diese Zukunftsagenda umsetzen zu kön­nen, sollte Deutschland seinen Partnern zweitens einen Maßnahmen-Mix anbieten: Es sollte ihnen vorschlagen, Instrumente zu stärken, die unterhalb der Schwelle der Ver­trags­änderung angesiedelt sind und mit denen sich auf lange Sicht das Tabu von Primärrechtsreformen durchbrechen lässt. Die Bundesregierung sollte sich für ein Vor­gehen entscheiden, das dazu beiträgt, die EU-Institutionen maßgeblich aufzuwerten: Eine enge Zusammenarbeit mit der Kom­mis­sion und robuste Auseinandersetzungen im Rat und mit dem EP bei den anstehenden Verhandlungen zum Green Deal, zur Digitalstrategie und zu den Vorhaben in der Sozialpolitik und im Binnenmarkt sind da­zu besser geeignet als eine Verlagerung der Aushandlungsprozesse in den Europäischen Rat. Auch mit expliziter deutscher Unter­stützung ist der Weg dahin lang, steinig und mit vielen Risiken verbunden. Das Einmün­den in einen verfassungsgebenden Konvent, den die Regierung im Koalitionsvertrag mit dem Ziel eines europäischen Bundesstaats anstrebt, wird zunächst ein Fernziel bleiben. Eine aktivere Gestaltung der EU, in der ein Zusammenwachsen über eine gemeinsame Transformation der Wirtschaft und damit auch über eine öffentliche Debatte in Europa erreicht wird, kann dagegen die Vor­aus­setzung dafür schaffen, dass mittel­fristig Unterstützung für Vertragsänderun­gen entsteht.

Das Risiko von Primärrechtsänderungen sollte aber da, wo Reformen ohne sie nicht möglich wären, kein alleiniger Hindernisgrund mehr sein. Dabei dürfte es gleichwohl auch der deutschen Regierung nicht gelin­gen, alle 26 EU-Partner für weitere Vertie­fungsschritte zu gewinnen. Ein ernsthafter Integrationsschub wird nur in Gruppen von Mitgliedstaaten zu erreichen sein. Das muss aber nicht im Widerspruch zur Gemeinschaftsmethode stehen. Denn der EU-Ver­trag hält mit der Möglichkeit zur verstärkten Zusammenarbeit in den Binnenpolitiken sowie der Ständigen Strukturierten Zu­sammenarbeit in der Sicherheits- und Ver­teidigungspolitik genug Mittel bereit, die es Gruppen von Mitgliedstaaten erlauben, unter Nutzung der Gemeinschaftsinstitutio­nen voranzuschreiten und diese Differen­zierung so auszugestalten, dass andere nach­folgen können.

Aktive europäische Diplomatie

Drittens braucht Deutschland für seine Reformagenda Partner. Berlin sollte daher den Dialog mit verschiedenen Staaten und Staatengruppen intensivieren und die inner­europäischen diplomatischen Beziehungen auf bi- und minilateraler Ebene weiter aus­bauen. Angesichts seiner wirtschaftlichen und politischen Bedeutung liegt Deutschland bereits im Zentrum der europäischen Diplomatie. Als sie ganz der Maxime des Zusammenhalts folgte, hat die Bundesrepu­blik diese Rolle mit zwei Zielen verbunden: Auf der einen Seite ist sie als Brückenbauerin aufgetreten, die gerade in akuten Krisen Kompromisse zwischen verschiedenen Lagern in der EU herbeiführte. So ist Deutschland (mit Ausnahme des Weimarer Dreiecks) kein Mitglied in den minilateralen Netzwerken wie der Visegrád-Gruppe, der »neuen Hanse« oder den »Frugalen Vier«. Dies hat der Bun­desrepublik auf der ande­ren Seite geholfen, die Position ihrer eigenen nationalen Interessen in EU-Verhandlungen als »moderat« zu inszenieren und beispiels­weise mit Hilfe der »Frugalen Vier« bei den EU-Haushaltsverhandlungen eher als Ver­mittler denn als Demandeur aufzutreten.

Als reformorientierte Macht wird Berlin hingegen gefordert sein, aktiv Koalitionen zu schmieden. Frankreich bleibt hier der wichtigste Ansprechpartner, etwa wenn es darum geht, Ergebnisse der Zukunftskonferenz in Integrationsimpulse zu verwandeln, oder darum, die strategische Souveränität auszugestalten. Aber der deutsch-französi­sche Motor hat immer dann am besten funk­tioniert, wenn Deutschland und Frank­reich unterschiedliche Lager innerhalb der EU repräsentierten. Dies ist in der heterogeneren EU-27 nicht mehr gegeben. Gerade die Genese des Wiederaufbaufonds, des größten deutsch-französischen Erfolgs der letzten zehn Jahre, hat gezeigt, dass das Einbinden weiterer Staaten mindestens ge­nauso wichtig ist. Deutschland sollte daher noch aktiver die innereuropäische Diplo­matie sowohl zu »like-minded countries« und Gruppen pflegen, aber auch auf etwa Polen, die nordischen Staaten oder Italien mit dem Ziel gemeinsamer Initiativen zu­gehen, um möglichst viele Unterstützer zusammenzubringen, im Zweifelsfall auch für Projekte, die zunächst nur in einem Verbund von Staaten organisiert werden können. Eine Option hierfür wäre auch die Reaktivierung des »Ventotene«-Formats zwischen Deutschland, Frankreich und Italien. Die Kooperation unter diesem Dach ist nach der Regierungsbeteiligung der Lega 2018 ein­gestellt worden. Mit Mario Draghi könnte diesem Dreieck aber neues Leben eingehaucht werden. Seine Bereitschaft, eine Reform der EU zu unterstützen, brachte Ita­liens Premierminister jüngst mit der Unterzeichnung des französisch-italieni­schen Quirinal-Vertrags zum Ausdruck. Reformkoalitionen zu schmieden erfordert von Deutschland, ein anderer Brücken­bauer zu sein – einer, der die supranationalen Institutionen stärkt und nationale Regierungen in Gruppen zusammenbringt, welche die EU vertiefen und mit konkreten Projekten voranbringen wollen.

Gelebte strategische Souveränität

Die vierte große Aufgabe ist die Operationalisierung des angestrebten Ziels der »strate­gischen Souveränität Europas«. Im letzten Jahrzehnt hat es genug »Weckrufe« dahin­gehend gegeben, dass die Europäer eigene Machtinstrumente brauchen, wenn sie im geostrategischen Konflikt zwischen den USA und China nicht nur Schauplatz, son­dern auch Akteur sein wollen. Die Demüti­gungen während der Trump-Jahre, der wenig koordinierte Abzug aus Afghanistan, der Ring an Krisen in der Nachbarschaft und zuletzt die Verhandlungen zwischen Mos­kau und Washington ohne eigenstän­dige europäische Beteiligung haben gezeigt, wie wenig satisfaktionsfähig die EU in den Augen ihrer geopolitischen Mitbewerber ist.

Während der deutschen EU-Ratspräsi­dentschaft hat Berlin die Erarbeitung eines Strategischen Kompasses (siehe SWP-Aktuell 1/2022) für die Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU auf den Weg gebracht. Darüber hinaus hat es immer wieder Ideen vorgelegt, wie die Entscheidungsverfahren in der EU-Außenpolitik flexibler zu gestal­ten wären. Beide Prozesse muss die Ampel-Regierung konsequent zu Ende führen.

Sie muss jedoch auch Antworten auf ope­rative Fragen liefern: Wann und wo würde Deutschland im Rahmen der EU militärisch und/oder zivil in einen Einsatz gehen? Für welche militärischen Zwecke will es gemein­same Rüstungsprojekte nutzen? Und ist es zum Export dieser und anderer militärischer Güter bereit, aktuell etwa in die Ukrai­ne? Gelebte Solidarität be­schränkt sich jedoch nicht auf den Bereich der harten Sicherheitspolitik. Sie erstreckt sich auch auf Fälle wie Litauen, das angesichts chine­sischer Drohgebärden auf Beistand rechnen können sollte, und auf den Um­gang mit und die Aufnahme von Flüchtlingen – ein Politikfeld, in dem Berlin seinen Partnern an der südlichen Peripherie der EU allzu oft das Teilen der Last verwehrt hat. In Berlin muss sich politisch die Über­zeugung durch­setzen, dass nur eine Union, die die Inter­essen ihrer Mit­glieder und ihrer Bürgerinnen und Bürger auch international vertre­ten kann, nach innen glaubwürdig bleibt und sich lang­fristig weiter vertiefen kann.