Der veränderte Kontext für Reformen in der Ukraine

Problematische Personalpolitik

Zumindest drei Aspekte der Personalpolitik des Präsidenten haben negative Auswirkun­gen auf die Reformagenda. Erstens geht es um die fragwürdigen Kriterien, die bei seinen Personalentscheidungen eine Rolle spielen. In vielen Fällen fiel seine Wahl auf Personen, zu denen er in früheren Jah­ren ein vertrauensvolles Arbeitsverhältnis hatte. Da Selenskyj vor seiner Wahl zum Präsidenten nichts mit Politik zu tun hatte, haben die von ihm ausgewählten Personen in der Regel weder politische Erfahrung noch relevante sachliche Kompetenzen in den Aufgabenfeldern, für die sie verantwort­lich sind. Viele kommen aus dem Unterhal­tungssektor, oft direkt aus Selenskyjs Unter­nehmen »Studio Kvartal 95«. Beispiele sind insbesondere in seinem engsten Team im Präsidentenbüro zu finden. Das gilt etwa für den derzeitigen Leiter dieses Büros, Andrij Jermak, und für eine Reihe anderer Perso­nen, die unter ihm arbeiten. Auch der Präsi­dentenberater Serhij Schefir, gegen den neu­lich ein Attentat verübt wurde, fällt in diese Kategorie. Beispiele für diese Personalpolitik finden sich auch beim Sicherheitsdienst der Ukraine (SBU), den Iwan Bakanow leitet, ein Freund Selenskyjs aus Kindheitstagen.

Zweitens ist der Präsident bereit, bei sei­nen engsten Mitarbeitern problematisches Verhalten zu übersehen und Vorwürfe wegen Korruption zu ignorieren. Dies zeigt sich insbesondere bei dem eben erwähnten Andrij Jermak und seinem Stellvertreter Oleh Tatarow. Jermak wurde in einen Skan­dal verwickelt, bei dem anhand von Video­material glaubhaft gemacht wurde, dass sein Bruder Denys einigen Personen gegen Barzahlungen Posten versprochen hat; sein Bruder Andrij Jermak würde ihnen zu die­sen Posten verhelfen, so die implizite Bot­schaft. Jermak (und Selenskyj) haben den Fall bislang erfolgreich ausgesessen; noch wurde er nicht aufgeklärt. Gegen Tatarow wurden Korruptionsvorwürfe im Zusammenhang mit einem Immobiliengeschäft erhoben. Tatarows Ernennung wurde be­reits vor diesem Fall stark kritisiert, weil er das Janukowytsch-Regime und dessen Gewaltanwendung während der Majdan-Proteste 2013–2014 unterstützt hatte. Auch sein Fall wurde bislang nicht aufgeklärt. Mit diesem Verhalten unterhöhlt der Präsi­dent sein Versprechen, Korruption nicht zu tolerieren und effektiv gegen sie vorzuge­hen. In der Praxis wird der Elite ebenso wie der Bevölkerung vermittelt, dass Korruption allenfalls selektiv bekämpft wird und dem Präsidenten nahestehende Personen von der Strafverfolgung aus­genommen werden.

Drittens pocht Selenskyj auf zügige Ergebnisse und wechselt Personen in leiten­den Positionen aus, wenn sie nicht schnell genug liefern – oder aus anderen, nicht immer transparenten Gründen. Es scheint ihm, wie schon vielen seiner Vorgänger im Amt, darum zu gehen, »seine« Leute auf Schlüsselpositionen zu setzen, um Entschei­dungen herbeiführen zu können, die ihm genehm sind. Dies trifft zum Beispiel auf die Generalstaatsanwältin Iryna Wenedik­towa zu, die laut Beobachtern die Agenda des Präsidenten unterstützt und die Unter­suchung bestimmter Korruptionsfälle (unter anderem den von Oleh Tatarow) blockiert.

Das beste Beispiel für einen schnellen Personalwechsel betrifft Oleksij Hontscharuk, der als Premierminister lediglich sechs Monate Zeit hatte, um wesentliche Ele­mente seines Regierungsprogramms zu ver­wirklichen. Seine Ablösung durch Denys Schmyhal war nicht mit Gründen der Kom­petenz zu rechtfertigen und erfolgte außer­dem zu einem äußerst ungünstigen Zeit­punkt, in der Anfangsphase der Covid-19-Pandemie. Dass auch der Gesundheitsminis­ter seinen Posten räumen musste, beeinträchtigte die Fähigkeit der Ukraine, der Pandemie organisatorisch und mit Sach­verstand zu begegnen. Dieses Vorgehen bei Personalentscheidungen schmälert die Möglichkeit kontinuierlicher und kohärenter Reform­anstrengungen, schwächt die Macht von Institutionen gegenüber jener von Einzelpersonen und schafft mehr Raum für den Einfluss von Reformgegnern, die formal außerhalb des Systems stehen, es aber de facto mitkontrollieren; das gilt vor allem für die sogenannten Oligarchen.

Sicherheit als Hauptpriorität

Die Schwerpunkte, die Selenskyj sowohl rhetorisch als auch in seinen Handlungen setzt, haben zusehends mit Sicherheits­fragen zu tun. Da sie meist losgelöst von der Reformagenda behandelt werden, rückt diese immer weiter in den Hintergrund.

In Selenskyjs Wahlkampf Anfang 2019 gab es zwar kein erkennbares detailliertes Programm, ungeachtet dessen dominierten zwei Themen: Frieden im Donbas und Ausmerzung der Korruption im Land. Und tatsächlich haben Selenskyj und sein Team seit der Wahl sehr viel Zeit und Energie in die Donbas-Frage investiert. So kam es mehr­mals zum Gefangenenaustausch, die Über­gangspunkte an der sogenannten Kontakt­linie wurden modernisiert und ihre Zahl vergrößert, ein ab Juli 2020 vereinbarter Waffenstillstand hielt einige Monate lang, und im Dezember 2019 fand in Paris ein Gipfeltreffen im Normandie-Format (Deutsch­land, Frankreich, Russland, Ukraine) statt, bei dem sich Selenskyj erstmals bilateral mit Wladimir Putin getroffen hat. Allerdings musste Selenskyj erleben, dass die russische Seite ihm in keinem wesentlichen Punkt entgegenkam. Der von ihm versprochene Frieden blieb folglich in weiter Ferne.

Zum Donbas kam ein neuer Schwerpunkt hinzu: die Halbinsel Krim. Am 23. August 2021, einen Tag vor dem 30. Jahrestag der ukrainischen Unabhängigkeit, wurde in Kyjiw die »Krim-Plattform« lanciert, in An­wesenheit von Vertreterinnen und Vertre­tern aus über vierzig Ländern. Davor waren nicht nur der Präsident, sondern auch das Außenministerium, etliche Abgeordnete sowie Expertenkreise viele Monate lang in die Planung und Werbung involviert. Die Plattform will mehr internationale Aufmerk­samkeit auf die Krimfrage lenken und auf ein Ende der Okkupation der Halbinsel hin­arbeiten. Auch mit der Militärparade anläss­lich der Feierlichkeiten zum 30. Unabhän­gigkeitstag wurde die Priorität von Sicher­heitsfragen in der jetzigen Politik betont. Selenskyj hatte in den ersten beiden Jahren seiner Präsidentschaft auf eine solche Parade verzichtet, unter anderem um seine auf Frieden gerichteten Ziele zu untermauern.

In der Außenpolitik liegt die Priorität insbesondere auf einem Ausbau der Bezie­hungen zu jenen Partnern, die mit der Ukraine in Sicherheitsbelangen zusammen­arbeiten. Dies zeigt etwa die Vereinbarung mit dem Vereinigten Königreich über eine Kooperation beim Aufbau der ukrainischen Flotte oder der Ausbau der Verteidigungszusammenarbeit mit der Türkei. Auch in den Beziehungen zu den USA wurde insbe­sondere die Sicherheitskooperation betont, zuletzt bei Selenskyjs Besuch in Washington Anfang September. Das Thema Nord Stream 2, das in den Gesprächen mit US-Präsident Biden sowie zuvor bei Selenskyjs Treffen mit Bundeskanzlerin Angela Merkel angesprochen wurde, wird von der ukrai­nischen Seite hauptsächlich unter Sicher­heitsaspekten diskutiert.

Indem die amtierende Führung die Möglichkeit einer Nato-Mitgliedschaft der Ukraine hervorhebt, gibt sie schließlich zu er­kennen, wie sehr sie auf Sicherheits­fragen fokussiert ist. Auch wenn sich gegen­wärtig kaum Unterstützung für dieses Anliegen bei den Nato-Partnern der Ukraine abzeich­net, hat Selenskyj entschieden, es immer wieder in den Vordergrund zu stel­len – selbst in Washington, wo er anschei­nend etwas mehr Unterstützung erwartet hatte, als Biden ihm zuzusichern bereit war.

Die klare Präferenz des ukrainischen Prä­sidenten für eine Beschäftigung mit Sicher­heitsthemen signalisiert sowohl nach innen wie nach außen, dass Reformen in der heu­tigen Ukraine einen relativ niedrigen Stel­len­wert haben. Gerade weil der Präsident eine herausragende Position in der Politik hat, wäre es von großer Bedeutung, dass ins­besondere er sich klar hinter die Reform­agenda oder zumindest Teile davon stellt und sie rhetorisch und mit praktischem Handeln vorantreibt. Dies würde für viele involvierte Akteure in Regierung und Büro­kratie ein starker Anreiz sein, es ihm gleich­zutun. Die Bemühungen, die der Präsident in den letzten Monaten an den Tag gelegt hat, waren eher punktuell oder zeugten von einer reaktiven und wenig nachhaltigen Befassung mit den verschiedenen Reform­vorhaben. Der Umgang mit der Krise des Verfassungsgerichts Ende 2020 ist ein Bei­spiel für einen reaktiven Ansatz, der bis­lang zu keiner Lösung für diese Krise geführt hat. Das am 23. September verabschiedete »Deoligarchisierungsgesetz« scheint vor allem den Weg für intransparente Entschei­dungen darüber zu eröffnen, wer als Olig­arch eingestuft wird. Auch wenn dieses Gesetz den Willen des Präsidenten erken­nen lässt, das schwierige Thema der Olig­archen anzugehen, fehlt es dem Gesetz zugleich an der nötigen Systematik und steht es für ein punktuelles Vorgehen, das dazu dienen könnte, die präsidiale Macht weiter auszubauen.

Der Diskurs wird rauer

Auf ukrainischer Seite wird eine zunehmende Gereiztheit in Bezug auf die west­lichen Partner spürbar, die aus Kyjiwer Sicht nicht genug tun, um die Ukraine zu unterstützen. Außerdem erwartet sie, dass diese Partner klarer definieren, was die ukrainische Seite tun sollte und was sie im Gegenzug dafür erhalten wird. Kurzum, die ukrainische Führung verfolgt einen trans­aktionalen Ansatz, der nur bedingt zu dem der Partner passt. Ernüchterung macht sich insbesondere über die USA breit, da sie als Hauptpartner in Sicherheitsangelegenheiten gesehen werden. Die ukrainische poli­tische Elite hat sich sehr viel von Bidens Präsidentschaft versprochen und ist vor allem von seiner Entscheidung, die Nord-Stream-2-Pipeline zu dulden, bitter ent­täuscht. Auch mit Blick auf die EU zeigen Aussagen des Außenministers, dass die Ukraine die Mahnungen zu Reformen leid ist und sie als Manöver sieht, die von der fehlenden Bereitschaft der EU ablenken soll, der Ukraine eine Mitgliedschaftsperspektive anzubieten. Solche Haltungen entspringen einer wohl größer werdenden Frustration über den Westen, der erstens langsam agiert und der sich zweitens manchmal eher auf Rhetorik beschränkt statt wirksam zu handeln, zumindest in den Bereichen, die für die Ukraine als essentiell gelten. Auch die Inhalte einiger Reformen und die hinter ihnen stehenden Konzepte werden zuneh­mend infrage gestellt. Im Zusammenhang mit dem Abzug der US‑Truppen aus Afgha­nistan sagte ein Berater von Andrij Jermak, dass die Idee der liberalen Demokratie gescheitert sei und es keinen Sinn habe, einen »neuen, demokratischen Staat« in der Ukraine aufzubauen.

Die Enttäuschung über den Westen und die Kritik an ihm gehen oft Hand in Hand mit der Auffassung, dass die Ukraine für sich selber sorgen muss und kann. Auch wenn die Führung weiterhin versucht, mehr sicherheitspolitische Unterstützung für ihr Land zu mobilisieren, ist sie gleichzeitig bemüht, zu zeigen, dass die Ukraine auch ohne diese Unterstützung klarkommen wird. Oleksij Danilow, Sekretär des Natio­nalen Sicherheits- und Verteidigungsrates (NSVR), hat neulich für viel Aufmerksamkeit gesorgt mit seiner Behauptung, dass die ukrainische Armee in der Lage wäre, Donezk und Luhansk zurückzuerobern. Danilows Wort hat Gewicht, zumal Selens­kyj den von ihm selbst geleiteten NSVR in den letzten Monaten erheblich aufgewertet hat. Aus der Wirtschaft sind in regel­mäßigen Abständen kritische Äußerungen zum IWF und die These zu hören, dass die Ukraine ohne dessen Hilfen auskommen könnte. Auch sie deuten auf Frustration darüber hin, dass internationale Organisationen auf bestimmte Reformschritte beste­hen, die die Ukraine zu vollziehen habe.

Solche Meinungsäußerungen bedeuten nicht, dass die Ukraine auf die Zusammenarbeit mit ihren westlichen Partnern ver­zichten will. Sie sind jedoch eine Art Gegen­reaktion auf das Verhalten von Partnern, die in den letzten Jahren zwar sehr viel für die Ukraine getan haben, zu entscheidenden sicherheitspolitischen Maßnahmen aber dann nicht bereit waren. Beide Seiten befinden sich gewissermaßen in einer Zwickmühle. Die Ukraine erwartet klare Signale vom Westen, um Reformen ener­gischer voranzutreiben, während der Wes­ten auf grundlegende Reformschritte der Ukraine wartet, um deren Integration sub­stantieller weiterzuführen. Erschwerend kommt allerdings hinzu, dass es im Westen keinen Konsens darüber gibt, dass die Ukraine selbst im Falle erfolgreicher Refor­men vollständig integriert werden sollte.

Aus dieser Lage ergibt sich die Notwendigkeit, dass sowohl die Ukraine als auch die westlichen Partner ein besseres Erwar­tungsmanagement betreiben. Hierbei soll­ten die Reformhürden stärker in Betracht gezogen und der Umsetzung bestehender Gesetze mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden. Bislang haben beide Seiten zu sehr betont, dass bestimmte Gesetze verabschiedet werden müssen. Die nachgeordneten Rechtsvorschriften und die bürokratischen Hindernisse, die einer Umsetzung dieser Gesetze entgegenstehen, haben sie darüber oft vernachlässigt.

Reformen und Sicherheit verknüpfen

Der Kontext für Reformen in der Ukraine ist unter Wolodymyr Selenskyj schwieriger geworden. Die Gründe hierfür liegen zum großen Teil in seiner Auswahl jener Per­sonen, die Schlüsselposten innehaben, sowie in den Prioritäten, die der Präsident gesetzt hat. Aufgrund von Frustrationen über externe Partner, aber wohl auch über die geringen Fortschritte im eigenen Land ist die ukrainische Elite empfindlicher gegen­über Reformdruck aus dem west­lichen Ausland geworden.

Wie können die Partner auf diese Situation reagieren, wollen sie sich nicht allein darauf beschränken, den Druck auf entspre­chende ukrainische Stellen zu erhöhen? Zwei Wege scheinen vielversprechend zu sein.

Erstens wäre es wünschenswert, eine ausgewogenere Balance zwischen Reformen und Sicherheitsinteressen zu erreichen, die es ermöglicht, dass die Reformagenda wie­der an Dynamik gewinnt. Sowohl die ukrai­nische als auch die deutsche Seite sollten sich bemühen, diese beiden Schwerpunkte enger miteinander zu verknüpfen. Refor­men verschiedener Art sollten als expliziter Beitrag zur Verbesserung der ukrainischen Sicherheit gesehen werden. Schließlich greift Russland die Ukraine nicht nur militärisch an, sondern nutzt seine Hebel auch in vie­len anderen Bereichen, um die Ukraine zu schwächen. Daher könnten rechtsstaatliche, wirtschaftliche sowie energiepolitische Refor­men die Ukraine resilienter gegenüber Russ­land machen und gleichzeitig ihre An­nähe­rung an westliche Strukturen beschleunigen. Ein solches »reframing« könnte die vielfäl­tigen Beiträge der Partner zur ukrainischen Sicherheit sichtbarer werden lassen und der Ukraine noch deutlicher vor Augen führen, wie dringlich gewisse Reformschritte sind.

Ein Beispiel wäre die Zusammenarbeit zwischen Deutschland und der Ukraine, die in der deutsch-amerikanischen Vereinbarung über Nord Stream 2 von Juli 2021 vorgese­hen ist. Sicherlich geht es darum, dass die deutsche Seite definiert, was es bedeutet, Energie als Waffe zu benutzen, um ad­äquat reagieren zu können, wenn Russland sich entsprechend verhält. Aber auch die ge­plan­te Bildung eines »Green Fund« mit deutscher Unterstützung hilft der Ukraine, im Energiebereich a) selbständiger zu wer­den, aber auch b) ihre Energienetze stärker mit denen der EU zu verflechten und als wirtschaftlicher und sozialer Partner attrak­tiver zu werden. Dies wiederum sichert der Ukraine langfristige Unabhängigkeit von Russlands Energielieferungen und richtet ihre wirtschaftlichen Aktivitäten nachhaltiger auf die EU aus.

Ein zweites Beispiel betrifft die bereits ein­geleitete Reform von Institutionen wie dem SBU, dem Innenministerium oder der Gene­ralstaatsanwaltschaft. Je weiter deren Reform fortschreitet, desto schwieriger wird es für Russland, diese Institutionen zu infiltrieren und die dadurch gewonnenen Informatio­nen zu nutzen, um die Ukraine zu schwä­chen. Grundsätzlich jede Maßnahme, die ein höheres Maß an Transparenz herbeiführt, schließt Lücken, die russischer Einfluss­nahme auf die Ukraine bislang offenstehen.

Zweitens wäre es notwendig, dass die Nato und die EU Antworten auf heikle Fra­gen finden, die (nicht nur) die Ukraine betreffen. Wenn man das Verhalten Russ­lands in den letzten Jahren betrachtet, sind die Sorgen der ukrainischen Führung um die Sicherheit ihres Landes mehr als berech­tigt. Deswegen gilt es, präziser zu bestimmen, wie die Ukraine im europäischen Sicherheitsgefüge verortet werden könnte. Wie steht die Nato heute zu der Aussage von 2008, dass die Ukraine und Georgien Mitglieder der Allianz werden könnten? Warum gibt es keine klare Stellungnahme zu einer möglichen EU-Perspektive für die Ukraine? Die Antworten auf diese Fragen werden nicht unbedingt zugunsten der Ukraine ausfallen, sie müssen auch nicht endgültig sein. Doch ein ehrlicher Austausch über solche Themen könnte einen realistischeren Kontext für künftige Gesprä­che mit der Ukraine über eine Zusammenarbeit bei ihrer Reformagenda schaffen. Die neuerliche Bestätigung von Nato-General­sekretär Jens Stoltenberg, dass die Ukraine und Georgien Mitglieder der Allianz werden und mehr Unterstützung erhalten sollten, ist hierfür ein guter Beginn. Mehr Klarheit würde nicht nur der ukrainischen Führung helfen, Entscheidungen über ihre Reformprioritäten zu treffen. Sie würde auch für die innerhalb von Nato und EU geführte Debatte über die europäische Sicherheit för­derlich sein, die in den letzten Jahren an Fahrt gewonnen und viel mit den sich ver­ändernden geopolitischen Prioritäten der USA zu tun hat. Deutschland hat die Chance, diese Fragen unter einer neuen Bundesregierung deutlicher anzusprechen und zu behandeln und auf Basis jener Ant­worten zu agieren, die es zu finden gilt.