Der Global Digital Compact der Vereinten Nationen

Der politische Kontext

Die derzeitigen Verhandlungen über einen globalen Digitalpakt laufen vor dem Hinter­grund sich verschärfender Konflikte über die globale digitale Ord­nung. Mittlerweile ist allen Regierungen klar, welch weit­reichende poli­tische Bedeu­tung digitale Technologien haben. Sie wer­den als neues Machtinstrument verstanden, sowohl nach innen gegenüber der eigenen Bevölkerung als auch zwischen den Staa­ten. In min­de­stens viererlei Hinsicht fügen sie bestehenden Konflikten eine neue Dimen­sion hinzu:

Erstens haben digitale Technologien große Bedeutung in der geopolitischen Aus­einandersetzung zwischen den USA und China. Technische Überlegenheit gilt hier als Grundlage dafür, politi­sche, wirtschaftliche und militärische Macht auch über die Grenzen des eigenen Landes hinaus zu ent­falten (siehe SWP-Studie 1/2020).

Zweitens verschärfen digitale Techno­logien die wirtschaftlichen Machtasymme­trien zwischen dem globalen Norden und dem globalen Süden. Diese Technologien werden großteils im globalen Norden ent­wickelt, sodass dort auch die entsprechende Wertschöpfung stattfindet. Immer lauter werden daher die Stimmen aus dem glo­ba­len Süden, die eine neue Form des Kolonia­lismus, nämlich eines digitalen, befürchten.

Drittens sind es nur einige wenige, aber außerordentlich mächtige Unter­nehmen, die den Digitalbereich beherrschen. Skalen- und Netzwerkeffekte haben eine derartige Konzentration von Marktmacht herbei­geführt, dass diese nun auch in politische Macht umschlägt. In vielen Ländern, nicht nur des globalen Südens, hat dies Diskussionen über »digitale Souveränität« befeuert.

Viertens schließlich offenbart sich im Wettstreit demokratischer und autokratischer Systeme nur allzu deutlich die Ambi­valenz digitaler Technologien. Einerseits entstehen durch sie neue Partizipationsformen und Informationskanäle. Andererseits ermög­lichen sie es, Überwachung, Repression und Des­information auszuweiten und auf diese Weise demokratische Normen und Verfahren auszuhöhlen.

All diese Konflikte sind von erheblichen Meinungsverschiedenheiten zwischen den Staaten geprägt, die sowohl unmittelbare materielle Interessen als auch Wert- und Ordnungsvorstellungen betreffen. Entsprechend ernüchternd ist die Bilanz bisheriger Bemühungen der VN. Lang­jährige Debatten etwa über »verantwortungsvolles Staa­ten­handeln im Cyberspace« brachten bis jetzt nur sehr all­gemeine Handlungsempfehlungen hervor. Ver­handlungen über die Regu­lierung auto­nomer Waf­fen­systeme endeten ergebnislos. Und die seit zwei Jahren lau­fen­den Ver­handlungen über eine Cybercrime-Konven­tion drohen auf­grund massi­ver Diffe­renzen unter den Staaten zu scheitern. Schon dieser kurze Überblick veranschaulicht, dass die Eini­gung auf einen umfassenden Digitalpakt im Kreis aller Mitgliedstaaten der VN eine äußerst anspruchs­volle poli­tische Aufgabe ist.

Der Weg bis zum Zero Draft

Anfang April 2024 wurde ein erster Ent­wurf (Zero Draft) für einen globalen Digital­pakt vorgelegt. Nach öffent­lichen Diskussionen und ersten Verhandlungen zwischen den Staa­ten gibt es nun eine überarbeitete Fassung. Dem Entwurf voraus­gegangen war eine Reihe von Doku­menten, die in unter­schiedlichem Maße Spuren im Ent­wurf hinterlassen haben:

• Im Jahr 2018 setzte VN-Generalsekretär Guterres ein High-level Panel on Digital Cooperation ein, das unter der Leitung von Melinda Gates und des chinesischen Internet-Unternehmers Jack Ma einen Bericht mit dem Titel »The Age of Digital Interdependence« erarbeitete.

• Die darin enthaltenen Vorschläge bilde­ten die Grundlage für die von Guterres im Juni 2020 präsentierte Roadmap for Digital Cooperation.

• Im Januar 2021 schuf Guterres den in der Roadmap vorgesehenen Posten eines Sondergesandten für Technologie (Envoy on Technology). Seit Juli 2022 bekleidet der indische Diplomat Amandeep Singh Gill diese Position.

• Im September 2021 unterbreitete der Generalsekretär in seiner Zukunftsvision für die VN, Our Common Agenda, einen Vorschlag für einen High-level Track zu digitalen Technologien, schon damals mit dem Ziel eines globalen Pakts.

• Im Oktober 2022 wurden Schweden und Ruanda zu Verantwortlichen für die Organisation des Verfahrens (Ko-Fazilita­toren) zur Vorbereitung des GDC ernannt. Sie organisierten einen breit an­gelegten Beratungs- und Konsultations­prozess, in dem sowohl Staaten als auch nichtstaat­liche Stakeholder in meh­reren Phasen schriftliche und mündliche Beiträge ein­reichten. Als Beitrag zu den Beratungen publizierte das Büro des Generalsekretärs im Mai 2023 einen Policy Brief mit Vor­schlägen für Prinzipien, Ziele und Maßnahmen in einem Global Digital Compact. Die Ko-Fazilita­toren wiederum leg­ten im September 2023 ein Issue Paper vor, in dem sie die Themen bündelten, die bis dahin in den Diskussionen aufgekommen waren. Im Oktober 2023 übernahmen Sambia und Schweden die Rolle als Ko-Fazilitatoren für die Erarbeitung des ersten Entwurfs. Parallel zu den Kon­sultationen über den globalen Digitalpakt liefen innerhalb der VN Pro­zesse zum Thema KI. In der Gene­ral­versammlung wurde nicht zuletzt auf Betreiben der USA über eine Resolution zu KI verhandelt. Sie erhielt den Titel »Seizing the opportunities of safe, secure and trustworthy arti­ficial intelligence systems for sustainable development« (A/RES/78/265) und wurde im März 2024 ohne Ab­stimmung angenommen. Im Oktober 2023 setzte Guterres außerdem ein High-level Advisory Body on Artifical Intelligence ein, dessen Empfehlungen in den GDC einfließen.

Zentrale Verhandlungsgegenstände

Der Text des GDC in der zurzeit aktuellen Fassung vom 26. Juni 2024 setzt für die VN fünf übergreifende Ziele, denen jeweils Verp­flichtungen und Handlungsempfehlungen zugeordnet sind. So soll der GDC dazu beitragen, (1) die digitale Spaltung (»digital divide«) beim Zugang zu Technologien zu überwinden, (2) eine inklusivere Form der digitalen Wirtschaft zu befördern, (3) auch im digitalen Raum die Menschenrechte zur Geltung zu bringen, (4) inter­national einen gerechteren Umgang mit Daten und einen interoperablen Daten­austausch zu ermög­lichen und schließlich (5) die internationale Governance von »emerging technologies« wie KI zu stärken. Der Ent­wurf endet mit einem Abschnitt zum Folgeprozess.

Der GDC umfasst also eine Vielzahl von Themen. Ohne alle Facetten abzudecken, werden im Folgenden einige besonders wich­tige Verhandlungsgegenstände hervorgehoben.

Ausblick

Noch laufen die Verhandlungen über den Text des GDC. Wie beispielhaft gezeigt, lässt sich den bisher vorliegenden Textversionen entnehmen, dass hier durchaus noch um grundlegende Fragen gerungen wird.

Mit ihrer jüngst verabschiedeten Strategie für die Internationale Digitalpolitik hat die Bundesregierung eine Positionierung vor­genommen, die auch hier als Verhandlungsgrundlage dienen kann:

• Die bisherigen Textentwürfe enthalten klare Bekenntnisse zur Geltung der Men­schenrechte auch im Digitalen. Ferner finden sich direkte Bezüge zum Schutz der Privatsphäre, für den sich gerade Deutschland im Rahmen der VN ein­gesetzt hat. Hier kommt es hauptsächlich darauf an, den bisherigen Ver­handlungsstand zu wahren.

• Das gilt auch für die Bezüge zur Nach­haltigkeitspolitik, die sich im Text bisher in vielen konkreten Verweisen auf die SDGs ausdrücken.

• Problematisch ist, das Multistakeholder-Modells generell in Frage zu stellen, vorrangig in der Internet-Governance, aber auch beim Thema KI. Wie beschrieben birgt dies die Gefahr, die Rolle der Zivilgesellschaft zu beschränken, ohne dass Aussicht besteht, die bedenkliche Machtfülle großer Unternehmen effektiv ein­zuhegen.

In den Auseinandersetzungen um die Inhalte des GDC geht es für die deutsche Politik zunächst darum, zu verhindern, dass hier ein globaler normativer Referenzpunkt entsteht, der den Interessen und Wertvorstellungen Deutschlands und seiner Partner widerspricht. Allerdings ist der globale Digitalpakt in der vorliegenden Form kein geeignetes Instrument, um im Sinne des VN-Generalsekretärs die Rolle der VN in der internationalen Digital­politik neu zu bestimmen. Zu vieles, besonders mit Blick auf neue Institutionen und For­mate im Zuge des Follow-up-Prozesses, bleibt vage oder wurde in zukünf­tige Verhandlungen aus­gelagert.

Hierin liegt indes auch eine Chance: Wenn es tatsächlich deutsches Interesse ist, dass die VN auch in einer digita­len Welt handlungsfähig und wirk­mächtig bleiben, eröffnet der Follow-up-Pro­zess die Möglichkeit, über die kommenden Jahre hinweg auf dieses Ziel hinzuarbeiten. Die nächste Gelegenheit hierfür werden die schon bald anstehenden Verhandlungen über die Modalitäten des High-level Review of the Global Digital Compact bieten.

Dabei kann die Bundesregierung auf Erfah­rungen aus der Implementierung anderer multilateraler Abkommen zurück­greifen, etwa des globalen Migrationspakts, internationaler Menschenrechtsabkommen oder des Pariser Klimaabkommens. Die jüngst in den Medien diskutierte Idee eines VN Data Hub in Berlin könnte zudem einen wesentlichen Beitrag zur Umsetzung des globalen Digitalpakts leisten. Dafür müss­te freilich auf lange Sicht genug Geld bereit­gestellt werden. Außer­dem könnte bei der Umset­zung an regio­na­le Prozesse angeknüpft werden, die wäh­rend der Vorbereitungen für den GDC stattfanden. Zu nennen sind hier etwa die Konsultationen der Wirtschaftskommission für Afrika oder die von der Bundesregierung mitorgani­sierten Multistakeholder-Dialoge in Indien, Mexiko und Kenia.

Die Verabschiedung des globalen Digital­pakts im September 2024 kann nicht mehr als ein erster Schritt sein. Ob der Pakt ein Erfolg wird, wird sich erst auf mittlere Sicht erweisen. Nicht zuletzt wird es darauf ankommen, dass Länder wie Deutschland die Verpflichtungen des globalen Digital­pakts mit Leben füllen und damit durch ihre eigene Praxis die normativen Erwartungen bekräftigen, welche in das Ab­kom­men gesetzt werden.