Beitrittsgesuch der Ukraine setzt EU unter Druck

Den Erweiterungskonsens revidieren?

Die EU agiert auf der Basis des erneuerten Konsenses zur Erweiterungspolitik von 2006, der aus den »drei K« besteht: Konsolidierung des Erweiterungsraums, strikte Konditio­nalität im Sinne der Kopenhagener Beitritts­kriterien und Kommunikation der Ziele, Kosten und Nutzen der Aufnahme neuer Länder, um die öffentliche Akzeptanz der Er­weiterung zu verbessern. Der »Kiew-Effekt« (Manfred Weber, MdEP) könnte Anpassungen bei allen drei Prinzipien auslösen:

Konsolidierung: Der Grundsatz der Konsolidierung bezieht sich auf die politischen Verpflichtungen, die die EU gegenüber Län­dern mit einer expliziten Beitrittsperspek­tive eingegangen ist. Das sind die Türkei und die Länder des Westlichen Balkans. Mit der Erhebung dieses Ziels zu einer der drei Prämissen des Erweiterungsprozesses signa­lisierte die EU jedoch anderen europäischen Staaten, die prinzipiell gemäß Artikel 49 EUV einen Beitrittsantrag stellen können, dass sie nicht per se mit einer politischen Unterstützung der Union rechnen können. Das richtete sich an Län­der der Östlichen Partnerschaft wie die Ukraine. Ihnen gegen­über zog Brüssel eine Grenze zwischen Erweiterungs- und Nachbarschaftspolitik, die genau bei der Frage der Beitrittsperspektive ansetzt.

Nun könnte die EU diese Linie überschrei­ten und nach dem Modell Thessaloniki er­klären, dass die Zukunft der Ukraine und die Moldaus und Georgiens in der EU liege. 2003 hatte die EU ein solches politisches Signal an die Länder des Westbalkans aus­gesendet, von denen allein Kroatien in­zwischen (2013) beigetreten ist. Es gibt auf beiden Seiten viele Gründe, weshalb die Botschaft verpuffte und die Glaubwürdigkeit des Beitrittsversprechens gelitten hat. Aber Thessaloniki hat zumindest die Selbst­bindung der EU so weit gehärtet, dass eine Abkehr nahezu auszuschließen ist. Zumeist bedeutet eine Beitrittsperspektive für ein Land noch nicht, dass es auch zum Beitritts­kandidaten wird. Der Rat verlangt, dass ein Land dafür einen gewissen Vorbereitungs­stand für Aufnahmeverhandlungen vor­weisen kann. Er muss die Entscheidung ein­stimmig fällen. Auch dieser Status besagt noch nicht, dass sich direkt Verhandlungen anschließen. Das bedeutet mit Blick auf die Ukraine, dass es prinzipiell zu (scheinbar) geringen Kosten einen Spielraum für an­erkennende Symbolpolitik gibt. Ferner sind Beitrittsperspektive und Antragstellung nicht unbedingt eng gekoppelt. Ein Antrag ist Voraussetzung für ein sorgfältiges Prüf­verfahren samt Empfehlung der Kommis­sion zur Aufnahme von Verhandlungen. Von den aktuell fünf Kandidatenländern stehen drei, nämlich die Türkei, Serbien und Montenegro, in Beitrittsgesprächen, während Albanien und Nordmazedonien auf grünes Licht warten und Bosnien-Herze­gowina und Kosovo nur als potentielle Kan­didaten firmieren. Bisher wurde in der EU um jede kleine Rangerhöhung gestritten, zum einen, weil sie an nachprüfbare Fort­schritte der Kandidaten bei der Erfüllung der Beitrittskriterien geknüpft ist, aber auch weil einzelne Mitgliedstaaten in diesem Kontext ihre bilateralen Konflikte mit Aspiranten austragen und mit einem Veto Prozesse abbremsen. Die Ukraine bekäme aus Sicht Brüssels mit einer Beitrittsperspek­tive oder gar dem Kandidatenstatus durch­aus einen exzeptionell schnellen Einstieg. Wie zügig es dann weitergeht, ist allein für die EU-Seite schwer auszumachen. Die Grundregel der Beitrittskonferenzen von ihrer Eröffnung bis zu ihrem Abschluss ist die Einstimmigkeit. Im gesamten Verlauf gibt es für die 27 Regierungen viele indivi­duelle Veto- und Interventionsmöglich­keiten.

Bei entsprechend starkem politischem Willen aller 27 Mitgliedstaaten könnte die EU mit der Regierung Selenskyj im Prinzip sogar kurzfristig Verhandlungen symbolisch eröffnen, um ein Signal der Zusammengehörigkeit und Unterstützung an die Bevölkerung der Ukraine zu senden. Zu­gleich wäre das die Ansage an den russi­schen Aggressor, dass die EU die Ukraine aus der gefährlichen Zwischenlage erlösen und fest in den euroatlantischen Strukturen verankern will. Die anvisierte Mitgliedschaft der Ukraine wäre dann Ausdruck der sich ab­zeichnenden Blockbildung.

Vom Beitrittsgesuch bis zum Beitritt sind bei Ländern mit erheblichem Rückstand zum Acquis und gravierenden Governance-Defiziten leicht zehn bis zwanzig Jahre zu veranschlagen. Nur die neuen Bundesländer konnten durch ihre Eingliederung in das Geltungsgebiet des Grundgesetzes ohne Verzug und ohne Verhandlungen den Euro­päischen Gemeinschaften »beitreten«.

Konditionalität: Das Gebot der strikten Einhaltung der Beitrittskriterien wurde durch die Neuerungen in der Methodologie des Beitrittsprozesses, die Frankreich 2019 angestoßen hat, noch schärfer gefasst. Auch im Fall der Ukraine und trotz der vielfältigen Formen der differenzierten Integration hat die EU nur wenig Spielraum, um die politischen und wirtschaftlichen Anforderungen abzusenken oder die Rechte und Pflichten der Übernahme des Primär- und Sekundärrechts im neuen Mitgliedsland nur selektiv handzuhaben. Denn vorrangig sind der Schutz der Werte der Union (politische Kriterien, siehe Artikel 2 EUV), die Einheit­lichkeit des Rechtsraums und die Funktions- und Leistungsfähigkeit der EU (wirtschaft­liche und Acquis-Kriterien). Die traditionellen Stellschrauben in Form zeitlich befriste­ter Übergangsregelungen würden angesichts der fundamentalen Rückstände, die die Ukraine gegenüber dem Acquis aufweist, nicht ausreichen, um eine überstürzte Auf­nahme des Landes abzufedern.

Die Ukraine der Vorkriegszeit hätte die politischen Kriterien sicher nicht erfüllt. Andererseits hat die EU auch schon bei der Aufnahme von Verhandlungen mit der Türkei Abstriche bei den politischen Krite­rien gemacht. Ihr Vertrauensvorschuss auf den Willen und die Fähigkeit Ankaras zur Reform wurde jedoch nach kurzer Zeit ent­täuscht. Der zentrale Handlungsstrang wird der konkrete Heranführungsprozess der Ukraine an den EU-Acquis sein. Hier kann die EU bewährte und neue Instrumente zur Unterstützung, zum Monitoring und zur Verzahnung mit den wirtschaftlichen und politischen Wiederaufbau- und Reform­programmen einsetzen. Die sicherheitspoli­tische Kooperation dürfte künftig und im Unterschied zur traditionellen Erweiterungs­politik wesentlich mehr Raum ein­nehmen, insofern die Nachkriegsukraine ein Land mit einer permanenten politischen und auch physischen Konfliktlinie gegenüber Russland, ungefestigten Außengrenzen und einem fragilem Frieden in einer unruhigen Nachbarschaft sein wird. Die Beitritts­gespräche sind der Handlungsstrang, auf den zwar die politische Öffentlichkeit blickt, aber er reflektiert vor allem die Fortschritte und Probleme im Heranführungsprozess.

Kommunikation: Die EU könnte eine wie auch immer gestaltete besondere Prozedur für die Ukraine als eine außerordentliche Notaufnahme begründen und müsste sie als solche kommunizieren.

Eine Notaufnahme europäischer Staaten wurde in der EU bereits in den 1990er Jah­ren unmittelbar nach dem Fall des Eisernen Vorhangs diskutiert. Auslöser dafür waren die prekären inneren Entwicklungen in Ländern Ostmittel- und Südosteuropas und die Hoffnung, durch einen solchen Schritt eine gefährliche Abkehr vom Demokratisierungspfad verhindern zu können oder aber einen Ausweg aus den kriegerischen Aus­einandersetzungen im zerfallenden Jugo­slawien zu eröffnen.

Der russische Angriffskrieg auf die Ukraine ist wie 1989/90 eine Zäsur und Zeitenwende. Damals legten die KSZE-Staa­ten mit viel Zuversicht die Grundlagen für eine gesamteuropäische Architektur der Demokratie, des Friedens und der Einheit (Charta von Paris für ein neues Europa). Die von den europäischen Gemeinschaften geschaffene Teilordnung im Westen des Kontinents stellte dabei das politische Gravitationszentrum dar. Im Unterschied dazu bricht 2022 eine Zeit an, die von Geo­politik und Gegenmachtbildung geprägt und vom Interaktionsmodus der Eindämmung und Konfrontation zwischen Russ­land einerseits und der EU und den an ihr orientierten Ländern andererseits bestimmt sein wird. Eingedenk dessen ist die Not der Ukrainer heute größer, als es die der Länder Ostmitteleuropas in den neunziger Jahren war, so dass eine Notaufnahme-Strategie prima facie plausibel erscheint.

Um es kurz zusammenzufassen: Die EU-Mitgliedstaaten sind frei, der Ukraine eine Beitrittsperspektive zu geben, sie als Bei­trittskandidat anzuerkennen und sogar, wenn auch nur symbolisch, Beitrittsverhand­lungen zu eröffnen. Sie würden damit ihre Solidarität mit dem ukrainischen Kampf um Souveränität und Demokratie ausdrücken und sich politisch verpflichten, die Ukraine aufzunehmen, wenn sie die Bedin­gungen erfüllt. Der Hauptunterschied zur Ukraine-Politik der Vorkriegszeit wäre also, dass es nicht mehr die Frage ist, ob, sondern wann die Ukraine der EU beitreten wird.

Mit diesen Entscheidungen würden aller­dings die beiden anderen »K«, Konsolidierung und Konditionalität, hintangestellt bzw. aus­gehöhlt. Das Bemühen der EU, die Glaub­würdigkeit ihrer Erweiterungspolitik, die im Falle des Westbalkans erheblich gelitten hat, wieder zu stärken, wird bei einer Aus­dehnung des Aufnahmekreises auf die Län­der der Östlichen Partnerschaft einem noch größeren Test ausgesetzt. Auch wenn im Moment die Sympathie für die Ukraine sehr groß ist und die augenblicklichen Umstände besondere Maßnahmen akzeptabel machen, würde die Eröffnung einer Beitrittsperspek­tive für Kiew eine Revision von Eckpunkten der Erweiterungs­politik bedeuten, die nach­haltige Folgen für die EU‑27 haben wird.

Die EU könnte deshalb zu der Einschätzung gelangen, dass es geboten ist, im Rah­men der europäischen Verträge einen neuen Status der Teil‑ oder Juniormitgliedschaft zu definieren oder aber unterhalb der Schwelle zur Mitgliedschaft mit und für assoziierte Dritt­staaten einen neuen Europäischen Politik- und Wirt­schaftsraum mit starker sicherheitspolitischer Komponente zu schaf­fen. Dieser kann eine Vorstufe oder dauer­hafte Alter­native zur Vollmitgliedschaft sein. Bei dem Konstrukt, das zu entwickeln wäre, handelte es sich also eher um eine intensivierte ÖP, die institutionell enger mit der EU verschränkt wäre, als um eine defekte EU-Mitgliedschaft.

Sicherheits- und integrations­politische Aspekte

Wenn sie der Ukraine eine Beitrittsperspektive eröffnete, wäre dies für die EU ein sehr weitreichendes Versprechen. Es einzulösen bedürfte einer umsichtigen Strategie, die außen- und sicherheitspolitische sowie integrationspolitische Dimensionen zu be­rücksichtigen hätte. Diese sollen hier nur angerissen werden:

EU und Nato: Die EU müsste zügig klären, wie eine Erweiterungsstrategie gegenüber ÖP-Ländern im Verhältnis zur Nato und deren Politik der offenen Tür steht. Immer­hin hält die Allianz offiziell an dieser Poli­tik fest, die ja von EU-Staaten, die zugleich Bündnismitglieder sind, mitgetragen wird.

Die Beitritte der EFTA-Staaten 1995 und der Mittelmeerländer Zypern und Malta 2004 waren die letzten Erweiterungsrunden, bei denen nicht-paktgebundene Staaten auf­genommen worden sind. Seit dem rus­sischen Angriff auf die Ukraine erwägen auch Schweden und Finnland einen Nato-Beitritt konkreter denn je. Nur Irland, Öster­reich, Malta und Zypern blieben dann bünd­nisfreie EU-Mitglieder. Das heißt, in der Regel geht die Mitgliedschaft in der Nato der in der EU voran, was zum Beispiel mit Ausnahme Serbiens auch bei den Kandida­ten des Westlichen Balkans der Fall ist. Sollte nun im Falle der Ukraine die Zugehörigkeit zur EU vorangehen oder gar ein Eintritt in die Nato faktisch ausgeschlossen bleiben, dann hieße das für die Union, dass sie ein geopolitisch extrem exponiertes Land in prekärer Sicherheitslage aufnehmen würde. Auch für ein Mitglied Ukraine müsste die EU nach dem Beistandsartikel 42 (7) EUV Hilfe und Unterstützung leisten, was sie selbst dann, wenn sie über robustere eigene Fähigkeiten verfügen sollte, ohne Nato-Absicherung im Fall eines bewaffneten An­griffs nicht leisten könnte. Perspektivisch müsste die Hilfe und Unterstützung der Mitgliedstaaten füreinander stärker mili­tärisch und sicherheitspolitisch gedacht werden, als es der derzeitige Wortlaut des Artikels hergibt. Die Nato und die EU soll­ten auch ungeachtet von Mitgliedschaftsfragen ihre Zusammenarbeit mit ÖP-Län­dern im Bereich der Sicherheit und der Verteidigung eng abstimmen. In den Jugo­slawien-Kriegen der 1990er Jahre hat die inzwischen aufgelöste Westeuropäische Union (WEU) als eine der EU unterstellte Organisation für bündnisfreie ostmittel­europäische Länder einen neuen Status als assoziierte Partner geschaffen. Das hieß zwar nicht, dass die WEU sich ihnen gegen­über – wie für ihre Mitglieder, die sämtlich der Nato und der EG/EU angehörten – zum Beistand verpflichtete. Aber die assoziierten Partnerstaaten waren damit regelmäßig in ein Sicherheitsbündnis einbezogen, das unter anderem der Konsultation und Ver­tei­di­gungsplanung diente. Zudem gab es in Form des Eurocorps eine Brigade, die unter doppeltem Kommando der EU und der Nato stand und zum Beispiel an der Stabilisation Force (SFOR) in Bosnien beteiligt war.

Es wäre zu überlegen, ob EU und Nato gemeinsam eine Organisation für die sicher­heitspolitische Kooperation mit den ÖP-Län­dern ins Leben rufen. Kerngruppe dieser Ausgründung wären die Länder, die den europäischen Pfeiler der Nato bilden; bes­ten­falls wäre auch das Vereinigte Königreich mit dabei, immerhin eine der Garan­tiemächte des Budapester Memorandums von 1994. Das Themenspektrum könnte alle Fragen der Verteidigung inklusive Cyberbedrohungen und Schutz kritischer Infrastruktur einschließen; vor allem aber müsste die neue Organisation die Frage von Sicherheitsgarantien für die Ukraine behan­deln und die langanhaltenden Konflikte in den Sezessionsgebieten und De-facto-Staa­ten des Assoziierten Trios bearbeiten. Die EU müsste diese euroatlantische Ausgründung verbinden mit anderen Kooperations- und Integrationsformaten, insbesondere mit der Energieunion, und die Initiative verknüpfen mit den politischen und wirt­schaftlichen Maßnahmen zur Kräftigung der Resilienz der ÖP-Länder. Diese neue Organisation wäre eine sicherheitspoli­tische Flankierung der EU-Erweiterung und könnte eine Vorstufe für die Nato-Mitglied­schaft von ÖP-Staaten sein.

Wie groß wäre der Kreis der neuen Kan­didaten zu ziehen? Würde das politische Signal der Beitrittsperspektive nur an die Ukraine oder insgesamt an das Assoziierte Trio oder noch darüber hinaus gehen? Diese Frage und vor allem das Problem der Nato-Mitgliedschaft machen deutlich, dass die Erweiterungsstrategie transatlantisch und sicherheitspolitisch eingebettet werden muss. Denn sie müsste in einem feindlichen Umfeld umgesetzt werden, auf das die EU in ihren anvisierten neuen Grenzen direkt stoßen würde.

Aufnahmefähigkeit der EU: Eine Aufnahme der Ukraine in den Kreis der Beitrittskandidaten hätte erhebliche Auswirkungen auf die mittelfristige Entwicklung der EU. Selbst wenn man die Erweiterung primär als Instrument der Außenpolitik versteht, eine Sichtweise, die im Fall der Ukraine domi­nieren dürfte, dann führt doch kein Weg daran vorbei, die Folgen für das Regierungs­system EU und einzelne Politikfelder in die Betrachtung einzubeziehen. In den Jahren der Polykrise hatte die EU bereits mit zen­trifugalen Tendenzen unterschiedlicher Art zu kämpfen. Sie zeigt bei den Prozessen der Politikformulierung und Ent­scheidungs­findung deutlich Symptome einer Überdehnung, deren Ursache nicht nur die schiere Zahl der Mitglieder, sondern auch die Heterogenität ihrer Präferenzen und Ausgangssituationen ist. Diese Zeichen der Überlastung können durch die Formen der differenzierten Integration und den Übergang zu Mehrheitsentscheidungen höchstens abgeschwächt werden. Jede Er­weiterung, zumal um nicht konsolidierte Demokratien mit schwachen Ökonomien, vergrößert den Problem- und Reformdruck der EU. Die Kapazitäten zur Lösung schwie­riger Aufgaben, von Krisen und beim Um­gang mit Zielkonflikten und Prioritäten in der 27er Gemeinschaft wachsen nicht ent­sprechend mit. Viel spricht deshalb dafür, dass die EU nur dann weitere Länder auf­nehmen sollte, wenn sie zuvor ihre Institu­tionen und Entscheidungsverfahren refor­miert hat. Mit den bestehenden und neuen Zusicherungen an zehn Länder beschwört die EU ein Szenario herauf, das ihre Auf­nahmefähigkeit – auch auf die beiden nächsten Dekaden hin betrachtet – weit übersteigt: Ein Beitritt der Ukraine (rund 44 Millionen Einwohner) und der nicht völlig auszuschließende der Türkei (rund 84 Mil­lio­nen Einwohner) würde zudem den geo­graphischen Schwerpunkt der EU an ihre heutige Peripherie verlagern. Das Kerneuropa um Frankreich, Deutschland und die Gründerstaaten könnte eine solcherart über­dehnte Union wohl immer weniger zusam­menhalten. Es träten Länder einer womöglich noch stärker als heute integrierten EU bei, die ein ungebrochenes Selbstverständnis von nationaler Souveränität im Sinne des 19. Jahrhunderts mitbringen und sich – polemisch zugespitzt – von Brüssel so be­herrscht sähen wie weiland von Moskau.

Für die Aufnahme von Ländern der ÖP ist die EU heute und auf absehbare Zeit nicht reif. Um tatsächlich effektiv die Gren­zen zu Russland sichern zu können, müsste sie ihre militärischen Fähigkeiten im Rah­men der Gemeinsamen Sicherheits- und Ver­teidigungspolitik (GSVP) wesentlich erwei­tern und die Zusammenarbeit mit der Nato ausbauen.

Umgang mit dem Aufnahmeantrag

Die Kommission und der Rat werden das Beitrittsgesuch aus Kiew nicht einfach liegen lassen. Die EU wird sich aber wohl nicht die Zeit nehmen, um ihre Antwort in einem internen Klärungsprozess sorgfältig vor­zubereiten und verschiedene Gesichtspunkte abzuwägen. EU-Ratspräsident Michel hat schon auf die Differenzen unter den Mitgliedstaaten in dieser Frage hingewie­sen. Die Kommissionspräsidentin mahnt eine »Stunde der Wahrheit für Europa« an.

Die EU hat mindestens zwei miteinander kombinierbare Möglichkeiten, mit dem Auf­nahmeantrag umzugehen: Erstens könnte der Europäische Rat der Ukraine auf Emp­feh­lung der Kommission den Kandidaten­status quasi freihändig und ohne geschäfts­mäßigen Vorlauf verleihen. Das bliebe bis auf weiteres ein rein symbolischer Akt, mit dem die EU vorübergehend moralische Reputation gewinnen kann. Er könnte der Ukraine Mut machen und den Rücken stär­ken, sollte es zu echten Waffenstillstands- und Friedensverhandlungen mit Russland kommen.

Mit diesem Schritt würde die EU wohl nicht nur die Ukraine, sondern das Asso­ziierte Trio auf das Gleis von sehr langen Beitrittsverhandlungen setzen. Georgien und Moldau sind bereits auf den Zug auf­gesprungen und haben Anfang März gleich­falls Anträge gestellt, ein Akt, von dem die EU zuvor oftmals abgeraten hatte, da er zu früh komme und eine Antwort wohl nega­tiv ausfallen würde. Die Kandidatenländer des Westbalkans werden voraussichtlich ebenso den Druck auf die EU dahingehend erhöhen, die laufenden bzw. stockenden Verhandlungen zügig abzuschließen.

Beim informellen Gipfel in Versailles An­fang März 2022 einigten sich die 27 Staats- und Regierungschefs auf die zweite Option: Sie würdigten den Antrag Kiews diplo­matisch (Anerkennung der »europäischen Bestrebungen« und der »Entscheidung [der Ukraine] für Europa«). Sie verweisen darauf, dass der Rat schon rasch gehandelt und die Kommission um Stellungnahme gebeten hat. Damit kommt das übliche Verfahren nach Artikel 49 EUV in Gang. Zudem wer­den die 27 nationalen Parlamente und das Europäische Parlament über den Antrag informiert. Aber eine Antwort auf das Ge­such wird faktisch bis zum Ende der Kampf­handlungen in der Ukraine vertagt. Denn eine eingehende Prüfung des Antrags durch die Kommission, bei der es ja im Wesent­lichen um die Frage geht, wie die aktuelle Beitrittsreife eines Landes im Lichte der Kopenhagener Kriterien einzuschätzen ist (»Screening«), kann angesichts des Krieges und seiner Folgen gar nicht in sinnvoller Weise stattfinden. Deshalb kündigen die 27 auch an, die Beziehungen zur Ukraine zu vertiefen, bis die Stellungnahme der Kom­mission vorliegt. Bezugspunkt bleibt das Assoziierungsabkommen. Ferner hat der Rat die Kommission geschäftsmäßig um Stellungnahme zu den Anträgen Moldaus und Georgiens gebeten. Mit Blick auf die Ukraine versichern die 27, dass sie »Teil unserer europäischen Familie« ist. Ins­gesamt werden damit Formeln gewählt, die die hochfliegenden Erwartungen all jener beitrittsaffinen Kräfte dämpfen, zu denen nicht nur die Ukraine selbst gehört, son­dern auch diejenigen EU-Länder, die jetzt offensiv für einen Kandidatenstatus der Ukraine werben (z. B. Estland). Diese haben sicher die Solidarität mit der Ukraine im Sinn. Aber zumindest Polen und auch das in Sachen Ukraine verhaltener auftretende Ungarn könnten das Momentum der Ver­sicherheitlichung, von dem die EU nun ergriffen worden ist, auch dazu nutzen, um den Konflikt mit Brüssel über Rechtsstaat­lichkeit und Demokratie als irrelevant von der Tagesordnung zu drängen.

Die EU sollte sich auch angesichts der Weichenstellung von Versailles fragen, wie tragfähig eine Beitrittsperspektive für die Ukraine ist, wenn ihr eine kühle Kosten-Nutzen-Kalkulation einzelner Mitglied­staaten gegenübergestellt wird und die jetzt noch unabsehbaren geopolitischen Effekte eingerechnet werden. Wie bei der Ost­erweiterung von 2004 läuft die EU Gefahr, sich in ihrer eigenen politischen Rhetorik zu ver­stricken (Frank Schimmelfennigs »rhetorical entrapment«), wenn sie sich die moralische Argumentation von Präsident Selenskyj zu eigen macht. Dieser forderte vor den EU-Staats- und Regierungschefs und den Europaabgeordneten eine Beitritts­perspektive für sein Land. Mit einer solchen Zusage könnten sich die Entscheidungs­träger als Europäer beweisen und zeigen, dass sie auf der Seite der Ukraine stehen, die für ihre Rechte, ihre Freiheit und ihr Leben kämpfe und darum, gleichberechtigtes Mit­glied Europas zu werden. Er appelliert da­mit an die normativen Grundlagen der EU als Friedensgemeinschaft und setzt die Union so moralisch unter Druck. Weil die Ukraine das Opfer des russischen Angriffskriegs ist und in ihrer Gegenwehr jene Werte verteidigt, auf die die EU, aber auch die Nato gründen, »verdiene« sie (so der polnische und der litauische Präsident in Kiew am 23. Februar 2022) den Kandidatenstatus. Je stärker sich die EU auf die Argumentation einlässt, desto schwieriger wird es, dieser andere Gesichtspunkte und Interessen (Aufnahme­fähigkeit, Sicherheit der EU) entgegenzuset­zen und auf die technokratische Logik der Beitrittsverhandlungen zu verweisen.

Perspektiven: Ambivalenzen bleiben

Die EU hat die geopolitischen Implikationen der Erweiterung wie auch der ÖP lange unterschätzt oder falsch eingeschätzt. Das zeigte sich 2013, als die russische Intervention gegen das Assoziierungsabkommen Kiews mit der EU verhindern sollte, dass die Ukraine in Richtung der Ordnungsvorstel­lungen des Westens und seiner Organisatio­nen abbiegt. Die EU hatte/hat ihren öst­lichen Nachbarn mit der ÖP durchaus ein weitgehendes Assoziierungsangebot ge­macht, das aber nur in einem kooperativen Umfeld, sprich, mit einem nicht revisionistischen Russland Entwicklungsmöglich­keiten bis hin zur Mitgliedschaft bot. Letz­tere ist ja von der EU zu keinem Zeitpunkt aus­geschlossen worden.

Mit dem Krieg in der Ukraine wird, wenn sich die EU auf die geopolitische Logik ein­lässt, die Epoche der inkrementellen EU-Osterweiterung enden. Mit dem Ende des Kalten Krieges 1989/90 öffnete sich un­verhofft das Gelegenheitsfenster, mit der Aufnahme mittel- und osteuropäischer Nachbarstaaten in die EU die Friedenszone in Europa auszudehnen. Die Rahmen­bedingungen für Kooperation und Integra­tion in Europa waren günstig, und es gab eine berechtige Hoffnung auf konvergierende Ordnungsvorstellungen unter den KSZE-Staaten.

Es spricht viel dafür, dass die EU ihre Erweiterungspolitik unter den Bedingungen der neuen Blockbildung in Europa mit dem Ziel einer Konsolidierung der Beitrittsversprechen weiterführt. Eine Notaufnahme ist höchst unwahrscheinlich; ein regu­lärer Beitritt liegt in sehr weiter Ferne. Deshalb sollte die EU (zumindest) mit Blick auf die ÖP-Länder Integrations- und Koope­rationsarrangements unterhalb der EU-Mitgliedschaft – wie oben skizziert – ent­wickeln und ihre eigene Handlungsfähigkeit auf allen Feldern verbessern, um ihre Werte und Interessen selbst behaupten zu kön­nen. Insofern werden Ambivalenzen im Hinblick auf die Ukraine und andere Län­der der ÖP noch bestehen bleiben. So­lange Russland eine aggressive und impe­riale Politik gegenüber seinen Nachbar­ländern betreibt, muss die EU, zusammen mit den USA, dem mit allen Mitteln und auf längere Sicht entgegenwirken.

Nichts schweißt so zusammen wie ein gemeinsamer Gegner. Der von Putin ini­tiierte Krieg gegen die Ukraine könnte bewirken, dass die äußere Bedrohung die 27 zu einer nie dagewesenen politischen Geschlossenheit und Konsequenz im Han­deln zusammenführt. Die EU hat in ihrer Reaktion auf den Überfall der Ukraine ge­zeigt, dass sie in dieser Ausnahmesituation zu gemeinschaftlicher Machtprojektion in der Lage ist. Die Basis dafür ist ihre Wirt­schafts- und Finanzmacht sowie eine supra­nationale Exekutive, die es zu vertiefen bzw. zu sichern gilt.