Akteure im Schatten: Westliche Consultancies in der arabischen Welt

Motivation der Consultancies

Für die Beratungsfirmen steht der eigene Profit im Vordergrund. Um Aufträge zu er­langen, gehen sie strategisch auf empfängliche Regierungsangehörige zu. So hat McKinsey in den 2000er Jahren neben sei­nem Einsatz für Bahrain und Saudi-Arabien gezielt Herrschersöhne in Jemen und Libyen umgarnt, die in entsprechenden Reform­agenden eine Chance sahen, sich für ihre baldige »Thronfolge« zu profilieren. In Marokko wurden Consultancies für den »Plan Maroc Vert« und die Sozialversicherungsstrategie des aktuellen Premiers und ehemaligen Agrarministers eingebunden, bei dem es sich um einen der reichsten Ge­schäftsmänner des Landes mit Nähe zum König handelt.

Doch die Unternehmen arbeiten nicht nur kurzfristig Konzepte, Strategien und Gesetze aus. Mit der Durchführung, Über­wachung und Evaluation von Projekten gewinnen sie so viel Einfluss, dass sie sich als semistaatlicher Akteur institutionalisieren. So haben saudische Beamte dem Minis­terium für Wirtschaft und Planung zwi­schenzeitlich den Spitznamen »McKinsey-Ministerium« verpasst. Teilweise kommt es sogar zur Schaffung neuer staatlicher Insti­tutionen bzw. zur Verdrängung bestehender. So wurde die Bechtel Corporation – das größte Bau- und Anlagenbau-Unterneh­men der USA mit engen Kontakten zur saudischen Königsfamilie – beauftragt, in der Golfmonarchie eine nationale Organisation für Projektmanagement (Mashroat) zu etablieren und zu betreiben. Diese verwal­tet ressortübergreifend Kapitalausgaben für Infrastrukturprojekte im Rahmen des Natio­nalen Transformationsprogramms.

Motivation lokaler Stakeholder

Dass Macht dergestalt zentralisiert und auf andere Ebenen verschoben wird, ist sympto­matisch für das Wirken der Consultancies. Dieses Vorgehen stößt häufig auf Abneigung bei mittleren Führungskräften der be­treffenden Länder sowie lokalen Akteuren und Eliten, die sich übergangen fühlen. Umgekehrt ist die Mandatierung von Con­sultancies eine Chance für aufstrebende Stakeholder vor Ort, die meist jünger, im Westen ausgebildet und (wirtschafts-)liberal ausgerichtet sind. Von dieser Seite wird der Einsatz von Beratungsfirmen vielfach aktiv vorangetrieben – um wirtschaftliche und soziokulturelle Reformagenden durchzusetzen, aber auch um selbst an Einfluss zu gewinnen. Wie Consultancies berichten, sind ihre Auftraggeber und Ansprechpartner in der Region oft selbst ehemalige Mit­arbeiter multinationaler Konzerne oder Absolventen namhafter westlicher MBA-Programme. Es wäre daher falsch zu glau­ben, dass die Unternehmen ihre Politiken den betreffenden Ländern »aufzwingen« würden; vielmehr finden sie dort auch Unterstützung.

Motivation der Regierenden

Herrscher in der arabischen Welt nutzen Consultingfirmen aus mehreren Gründen. Meist messen sie »importiertem Wissen« mehr Prestige zu als lokalem. Dieser Bias ist ein koloniales Erbe – arabische Entscheidungsträger verbinden Fortschritt und Modernisierung nach wie vor mit externem Know-how. Begründet wird der Einsatz von Beratern gemeinhin mit einem Mangel an Personal oder Expertise. Dies steht aber in gewissem Widerspruch zu Realitäten in der Region. Die Arbeitslosigkeit wächst dort auch unter Hochqualifizierten, am Golf wird eine Nationalisierung des Arbeitsmarktes angestrebt, und von Oman bis Marokko gibt es zunehmend hervorragende lokale Institutionen und Fachleute, die Stra­tegien für öffentliche Sektoren erarbeiten können. Dennoch wird solche Expertise von den eigenen Regierungen meist erst dann ernst genommen, wenn Consultingfirmen sie aufgreifen. Selbst aus der Region stam­mende Experten und Wissenschaftler, die im Ausland ansässig sind, beklagen sich darüber, dass sie im Gegensatz zu den gro­ßen Beraterfirmen ihre Expertise nur pro bono und mit geringerem Gewicht einbrin­gen können.

Auch gelten westliche Consultancies bei den Herrschern grundsätzlich als »neutral«. Regionale Beratungsinstitutionen und Fach­leute leiden unter der im arabischen Raum omnipräsenten Politisierung von Wirtschaft und Wissenschaft. Ihnen werden nationale Agenden unterstellt, denn auch Wissenschaftler und private Akteure werden als politische Vertreter ihres Landes wahrgenommen. Vor allem aber nutzen Herrscher die externen Kräfte (in klassischer be­triebs­wirtschaftlicher Logik), um Wider­stände zu überwinden. So können sie kon­troverse Maßnahmen durchsetzen, etwa umfassende Wirtschafts- und Gesellschaftstransforma­tionen oder Verwaltungsreformen.

Besonders reizvoll für die Herrscher ist, dass Consultancies quasi unsichtbar arbei­ten. Vorgaben, Kosten sowie lokale Infor­mationen, die berücksichtigt werden – all das entzieht sich weitgehend der Öffentlichkeit. Auftraggeber können so Prozesse und Daten verschleiern (sogar gegenüber eigenen Regierungsmitgliedern), die Mit­sprache auf ein Minimum beschränken und Einmischung in »innere Angelegenheiten« vermeiden. Vor allem Letzteres macht Bera­tungsfirmen für arabische Machthaber attraktiver als staatlich finanzierte westli­che Entwicklungsagenturen wie die United States Agency for International Development (USAID), die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) oder die politischen Stiftungen der Bundesrepublik, die Ziele wie Demokratieförderung ver­folgen. Den Consultancies lässt sich das Mandat vorgeben, und bei ihnen befürchten die Machthaber weder normative Agen­den noch politische Konditionierung.

Anreize durch externe Akteure

Es sind aber auch internationale Insti­tutio­nen und westliche Regierungen, die direkt oder indirekt Anreize für den ver­mehrten Einsatz von Consultancies in der Region setzen. Sie sehen Beraterfirmen als neutrale oder sogar gleichgesinnte Akteure, die nach westlichen Vorstellungen agieren, nicht in lokale Vetternwirtschaft involviert sind und keiner politischen Agenda folgen. Geber­institutionen legen im Interesse von ver­meintlicher Objektivität einen Fokus auf quantitative (etwa ökonometrische) Arbeit. Der Trend, internationale Entwicklung auf allen Ebenen zu »messen«, wurde insbesondere durch die Nachhaltigen Entwicklungsziele der UN angeheizt, ungeachtet der teils begrenzten Aussagekraft genutz­ter Größen. Internationale Beraterfirmen können diese Anforderungen häufig besser bedienen als staatlich geförderte Entwicklungsakteure.

Generell genießen von Consultancies er­arbeitete Pläne hohe internationale Glaub­würdigkeit. So erhöht der Einsatz dieser Firmen die Chancen für externe Reform­finanzierung, aber ebenso die Bonität der Staa­ten, was wiederum die Kosten öffent­licher Schulden verringert. Es werden also finan­zielle Anreize gesetzt.

Westliche Entwicklungsagenturen und internationale Organisationen greifen auch direkt auf den Rat von Consultancies zurück, wie viele Beispiele zeigen. So kooperiert etwa die GIZ in Tunesien mit Deloitte, um die Integration von Frauen in den Arbeitsmarkt zu erhöhen; USAID finanzierte, eben­falls in Tunesien, PwC zur Erarbeitung von Fiskalreformen, und auch in Jordanien bekommen Consultancies häufig Aufträge von westlichen Entwicklungsagenturen. Nicht zuletzt um die Wirtschaftlichkeit staatlich finanzierter Entwicklungsprojekte zu evaluieren, ziehen Geberländer Bera­tungsfirmen hinzu, etwa im Jemen, wo externe Akteure seit Kriegsbeginn neben Wirt­schaftsprüfung häufig auch Projektmonitoring übernehmen.

Fehlende Legitimität

Um flexibel und schnell Ergebnisse zu pro­duzieren, arbeiten Consultancies in kleinen Teams mit privilegiertem Zugang zu jeweils relevanten Akteuren. Die Experten, oft ein­geflogen, verrichten ihre Tätigkeit unterhalb der öffentlichen Wahrnehmungsschwelle. Lokale Akteure in Politik, Verwal­tung, Wissenschaft und Zivilgesellschaft werden nur punktuell und im Ermessen der Berater konsultiert, öffentliche Debatten sind nicht vorgesehen.

Das führt zu Defiziten bei Legitimität und Ownership. Die Partizipation an politi­schen Prozessen und öffentlichen Vorhaben ist in der Region ohnehin stark eingeschränkt. Consultancies umgehen jedoch zusätzlich Institutionen. Zum einen belas­tet das die – auch in Autokratien wichtige – Legitimation des Staates, selbst wenn hier der Erfolg der Politik mehr zählt als die Frage, wer sie erstellt hat. Zum anderen er­schwert der Mangel an Ownership die Um­setzung, gerade in größeren Transforma­tionsprozessen: Wenn sich Verwaltungen und Bevölkerung damit nicht identifizieren, besteht ein Compliance-Problem. Dies zeigt etwa der Versuch der RAND Corporation, Katars primären und sekundären Bildungssektor zu reformieren, eines der meiststudierten Beispiele für fehlgeschlagene Beratereinsätze. Nach einem Jahrzehnt musste die Reform infolge von Kritik und mangelhaften Ergebnissen weitgehend revidiert werden. Als Grund gilt unter ande­rem die unzureichende Partizipation von Lehrkräften in der Transformation.

Mangelnde Beratungsqualität

Für Beratungsfirmen besteht ein grundlegendes Dilemma. Sie müssen ihre Klienten zufriedenstellen, um Folgeaufträge zu be­kommen – während die Klienten in der Region jedoch häufig nur Resultate möch­ten, die ihr Handeln nicht grundlegend in Frage stellen, sondern eine allge­meine Stoß­richtung bestätigen. Dies schränkt das Spek­trum an Empfehlungen ein.

Überdies beklagen lokale Offizielle wie auch Wissenschaftler oftmals die mangelnde Qualität der Beratungsdienstleistungen. Dies betrifft unter anderem wenig plausible Ratschläge, banale Power-Point-Präsentatio­nen als Endprodukt, Inkonsistenzen in Be­rich­ten oder gar grobe Fehler im Umgang mit Zahlen und Sachverhalten. In Marokko machten Ökonomen 2011 massive Kritik am »Plan Maroc Vert« öffentlich, den McKin­sey federführend erarbeitet hatte. Dies führte dazu, dass die öffentliche Auftragsvergabe an Consultancies tendenziell nicht mehr kommuniziert wurde, obwohl sie auch in den Jahren danach breit zum Einsatz kamen. In den Golfstaaten haben Beamte moniert, dass einige der Berichte in Teilen oder zur Gänze wörtliche Kopien aus Deliverables für andere Staaten sind – mit­unter wurde sogar vergessen, den Landesnamen anzupassen.

Die negativen Folgen dieser Copy-Paste-Beratung zeigen sich eindrucksvoll. Emp­fehlungen weichen nur selten von bekann­ten Leitmotiven ab, auch weil die weitgehend homogene Consulting-Industrie zum Groupthink neigt. Agenden und Reformen drehen sich meist um Privatisierung, Libe­ralisierung und das »Modell Dubai«, ob­wohl Letzteres (bzw. infrastrukturgetriebenes Wachstum allgemein) in der Literatur kri­tisch betrachtet wird und eine unbedachte Privatisierung vorhandene Oligopolstrukturen wachstumsfeindlich stärkt. Fal­len in­dustriepolitische Empfehlungen stets iden­tisch aus, etwa zugunsten von Touris­mus oder IT, so ist die Folge, dass arabische Län­der sich nicht gemäß nationalen Unterschie­den und komparativen Vorteilen spezialisieren, sondern erbittert um neue Sektoren konkurrieren. Dieser ruinöse Wettbewerb ist nicht nur teuer, sondern gefährdet auch wichtige Vorhaben zur Diversifizierung in Richtung ölferner Bereiche.

Ohnehin zeugen die Empfehlungen der Consultancies oftmals von mangelndem Kontextwissen und fehlender Sensibilität für soziale, kulturelle und politische Zu­sammenhänge. Lösungen orientieren sich an vermuteten »best practices«, welche für die Region schlicht übernommen werden. So sollte im Fall der katarischen Bildungs­reform das nach dortigem Staatsverständnis abwegige US-Konzept von teilprivatisierten Charter Schools imitiert werden. Dabei wurde »vergessen«, dass weibliche Lehrkräfte häu­fig nur in geschlechtergetrennten öffent­lichen Schulen unterrichten wollten. Ein anderes banales Beispiel sind Empfehlungen zum Thema Energieeffizienz, die Bera­tungsfirmen unabhängig voneinander Offiziellen in Bahrain und den Vereinigten Arabischen Emiraten gaben. Dort hieß es, dass Klimaanlagen ruhig heruntergeregelt werden könnten und sich die Bevölkerung dann schlicht freizügiger kleiden solle – entgegen jeder religiösen und sozialen Kon­vention der Länder.

In der Vergangenheit wurden die Berater fast ausschließlich eingeflogen und verfüg­ten kaum über Regionalkompetenz oder Interesse für lokale Gesellschaften. In jün­gerer Zeit rekrutieren Consultingfirmen, auch auf Verlangen der Mandatsgeber, für ihre regionalen Büros primär Personen aus der Region. Damit hat eine partielle Ver­schiebung von westlichen Akteuren hin zu lokalen Eliten stattgefunden – und zumin­dest vordergründig eine Arabisierung der Unternehmen. Fehlende soziale Diversität und maskierter Kolonialismus verbleiben jedoch, denn Berater aus der Region ent­stammen meist privilegierten, urbanen Verhältnissen und sollten westliche Elite­universitäten absolviert haben. Damit dürf­ten Sichtweisen weniger privilegierter so­wie konservativerer Bevölkerungsteile im Land weiterhin unberücksichtigt bleiben. Consultancies drohen so die bestehende Kluft zwischen modernem, globalisiertem Zentrum und ruraler, »rückständiger« Peri­pherie zu reproduzieren.

Hemmnisse für Entwicklung

Mangelhafte Beratungsqualität kann sich auf die langfristige Entwicklung eines Lan­des auswirken. Vor allem wenn – wie beschrieben – industriepolitische Weichen falsch gestellt werden oder Reformen in­kompatibel mit der lokalen Arbeitskultur sind, ist die Entwicklung nachhaltig gefähr­det. Doch auch darüber hinaus schafft es Risiken für die arabischen Länder, wenn sie Consultancies mandatieren.

Ein Entwicklungshemmnis stellen bereits die enormen Kosten für die Bera­ter dar, vor allem in Staaten mit begrenzter Liquidi­tät. Und inwieweit lokal generierte Ge­win­ne versteuert werden, ist offen. Die marokka­nische Presse berichtete 2022, das lokale McKinsey-Büro habe trotz Einnahmen von rund 27 Millionen Euro keine Steuern be­zahlt. Überdies äußern einige Mandatsgeber am Golf die Vermutung, es komme zu Preisabsprachen unter den Consultancies.

Gemäß dem Imperativ, sich möglichst große und langfristige Aufträge zu sichern, müssen die Firmen ihre Klienten zufriedenstellen und dafür auch enge Beziehungen zu ihnen aufbauen. Je enger die Koopera­tion, desto schwieriger ist es für Consultancies, redlich zu bleiben – sprich Dynamiken von Vetternwirtschaft und Korruption nicht (ungewollt) zu verstärken. Diese Ge­fahr, wie sie generell im Umweltbereich von Subsahara-Afrika besteht, offenbarte etwa der Einsatz von McKinsey in Südafrika.

Folgenreich für die Entwicklung ist auch die Tatsache, dass Consultancies dazu nei­gen, für den Auftraggeber unbequeme oder irrelevante Akteure auszuschließen. Damit konterkarieren sie nicht nur Anstrengungen westlicher staatlicher Entwicklungsagenturen zu breiterer Inklusion in Ent­wicklungsprozessen. Vielmehr tragen sie zu Machtkonsolidierung und Zentralisierung bei und klammern so lokale Perspektiven und möglicherweise wichtige Korrektive aus.

Besonders schwerwiegend ist das Problem von Braindrain und einer ausbleibenden Stärkung lokaler Kapazitäten. Wenn »indigenous knowledge« strukturell ver­nachlässigt wird und keine Wertschätzung erfährt, trägt dies dazu bei, dass Barrieren zwischen Wissenschaft und Zivilgesellschaft auf der einen sowie Verwaltung und Politik auf der anderen Seite bestehen blei­ben. Import, Monopolisierung und Privati­sierung von Wissen sind für Braindrain mit­verantwortlich. Fachleute wandern ins Aus­land ab, wo ihre Expertise gefragt ist bzw. sie nicht nur als Zulieferer von Einzeldaten oder als Wegbereiter für Empfehlungen der Consultancies dienen. Andererseits sorgt ex­terne Beschaffung von Expertise dafür, dass sich lokale Kräfte nicht weiterbilden. Es ent­steht ein Teufelskreis der Abhängigkeit von Consultancies, denn der fehlende Kapazitätsausbau vor Ort liefert Entscheidungsträgern wiederum eine Rechtfertigung dafür, auf Potentiale von außen zurückzugreifen.

Allerdings zeigen sich hier durchaus Unterschiede in der Region. Dass in Marok­ko Beratungsfirmen im öffentlichen Bereich nicht flächendeckend tätig sind, liegt nicht nur an begrenzten Finanzressourcen, son­dern auch den Bestrebungen des Palastes, nachhaltig eigene Kapazitäten aufzubauen. Das 2021 vorgestellte »Neue Entwicklungsmodell« des Landes ist bewusst nur von marokkanischen Akteuren erarbeitet wor­den. In Saudi-Arabien wurden Behörden 2019 angewiesen, verstärkt inländische Be­raterfirmen zu engagieren. Und in Alge­rien haben die als neoliberal geltenden westli­chen Consultancies ohnehin einen schwe­ren Stand, weil sie dort auf eine etatistische Wirtschaftslogik und antikoloniale Reflexe treffen. 2022 sprach die algerische Regie­rung temporäre Betätigungsverbote gegen drei Firmen der »Big Four« aus und leitete Ermittlungsverfahren ein – laut Beobachtern ein politischer Schritt zum Schutz des lokalen Beratermarktes.