Die EU zur Lebensversicherung machen

Neue politische Mehrheiten in Europa

Erstens ist das Erstarken »europaskeptischer« oder national-souveränistischer Strömungen mittlerweile ein Phänomen, das den poli­tischen Alltag in der EU als Ganzes prägt. Heute sind in 24 von 27 EU-Staaten (allen außer Irland, Malta und Slowenien) Rechts­außen-Parteien in nationalen Parlamenten vertreten. Zwei nationale Regierungen werden von Rechtsaußen-Parteien toleriert (Frankreich, Schweden), in dreien sind sie als Junior-Partner beteiligt (Finnland, Kroa­tien, Slowakei) und in fünf führen sie die Regierung an (Belgien, Italien, Niederlande, Tschechien, Ungarn). Darunter praktizieren einige einen moderat-konstruktiven Kurs nach dem Muster der national-konservativen Fraktion »Europäische Konservative und Reformer« (EKR) im Europäischen Parlament (EP), andere sind klar auf Anti-EU-Kurs, wie ihn die Fraktion »Patrioten für Europa« ver­folgt (siehe SWP-Aktuell 8/2024).

Anders betrachtet: Auch wenn Rechtsaußen-Parteien keinen Block bilden, kom­men viele Entscheidungen der EU nur noch mit ihrer Zustimmung zustande. Sie sind bei Beschlüssen und Gesetzgebungsverfahren mit qualifizierter Mehrheit ebenfalls eine relevante Größe, wenn auch noch ohne Sperrminorität. Im EP gibt es nicht nur eine rechnerische Mehrheit von Rechtsaußen- und Mitte-rechts-Parteien. Sie stimmten in der aktuellen Legislaturperiode auch schon drei­mal gemeinsam ab.

Die neuen Mehrheitsverhältnisse bringen die Europäische Volkspartei (EVP) in eine zentrale Stellung. Im Europäischen Rat ge­hören elf Staats- und Regierungschefs zur EVP-Parteienfamilie (Deutschland nicht mit­gerechnet); in der EU-Kommission sind der EVP 13 von 27 Mitgliedern zuzurechnen. Im Parlament kann die EVP zwischen zwei Mehrheitsoptionen (nach links oder nach rechts) wählen.

Neue Trennlinien und Koalitionen

Zweitens hat der Krieg in der Ukraine neue Trennlinien, aber auch Kooperationsdynamiken geschaffen. Im Schatten der russi­schen Bedrohung, die aber nach wie vor unterschiedlich empfunden wird, wurden mehrere Mitgliedstaaten zu sicherheits- und verteidigungspolitischen Taktgebern.

Dabei ergaben sich neue Zentren und Koalitionen: etwa ein nordöstliches, sicher­heitspolitisch motiviertes Konglomerat im weiteren Ostseeraum (Polen, nordisch-balti­sche Staaten), aber auch eine lockere wirt­schafts- und handelspolitische Interessen­koalition östlicher und südlicher Mitgliedstaaten unter Einschluss Frankreichs. Der noch weiter verstärkte Fokus auf Sicherheit und Verteidigung infolge des Wegbrechens der transatlantischen Partnerschaft wird diese Verschiebung der Kräfteverhältnisse verstärken. Ausgaben für Verteidigung, die Stärke der Rüstungsindustrie und militärische Fähigkeiten – etwa die französischen Nuklearkräfte – werden zu einem wich­tigeren Machtfaktor in der EU.

Drittens haben sich im Zuge des Umbaus von Industrien, der klimaorientierten Trans­formation und glo­baler Handelskonflikte strukturelle ökonomische Rahmenbedingungen verändert. Deutschland, das gerade im Kontext der Finanzkrise und danach seine ökonomische Stärke gestalterisch nutzen konnte, muss sich nun mit Ländern aus dem Osten (Polen und andere ostmittel- und südosteuropäische Staaten) oder dem Süden (Spanien) auseinandersetzen, die gestützt auf resiliente und wachstums­stärkere Ökonomien mehr politische Mit­sprache einfordern.

Von der rabiaten und sich ständig ändern­den Zollpolitik des US-Präsidenten sind die EU-Staaten unterschiedlich stark betrof­fen. Deutschland gehört hier zu den Mit­gliedern mit den größten Vulnerabilitäten und muss daher in vielen Hauptstädten frühzeitig Überzeugungsarbeit leisten, um politische Unterstützung für eventuelle Gegenmaßnahmen zu sichern. Der techno­logische Wandel bedroht auch europäische und deutsche Schlüsselindustrien. Er ver­stärkt die Un­sicherheit darüber, welche wirtschafts- und industriepolitischen Inter­essen in der EU noch geteilt werden. Jeden­falls verblassen die scharfen Trennlinien zwischen ordoliberalen und etatistisch orien­tierten Staaten.

Zusammengenommen führen diese drei Trends dazu, dass sich jenseits von Deutsch­land bzw. von Deutschland und Frankreich, die sich ihrerseits dem Vorwurf der Füh­rungsschwäche und Selbstbezogenheit aus­gesetzt sehen, die Gestaltungsoptionen er­weitern.

Gleichzeitig eröffnen sich durch die Un­gewissheiten in Bezug auf das transatlan­tische Verhältnis und aufgrund von welt­anschaulichen Parametern neue Einflussmöglichkeiten für externe Akteure. Denn die USA bleiben zwar Partner der EU, wer­den aber zunehmend auch zu deren Rivalen und Gegner. Souveränistische und natio­nalistische Regie­run­gen verspüren eine ideo­logische Nähe zur jetzigen US-Adminis­tration. Europäische Staaten, die bisher pri­mär auf die Nato und US-Sicherheits­garan­tien gesetzt haben, könnten bei gezielten Spaltungsversuchen und trans­aktionalen Angeboten der Trump-Administration die jahrzehntelang gewachsene verteidigungspolitische Verquickung mit den USA neuen EU‑Initiativen für eine eigenständigere Ver­teidigungspolitik vorziehen. China bietet sich mehr denn je als Alternative zur hege­monialen US-Ordnung an und versucht, seinen wirtschaftlichen Einfluss weiter in vielen Branchen und durch Investitionen in Verkehrs- und andere Infrastrukturen aus­zuweiten. Russland wiederum kann nicht nur auf antiwestliche Strömungen weltweit setzen, sondern auch auf einige wenige europäische Staats- und Regierungschefs, die – mit Blick auf die Annäherung zwi­schen Washington und Moskau – eben­falls eine »Normalisierung« des Wirtschafts­austauschs anstreben.

E5+1 in der Sicherheitspolitik

In der Sicherheitspolitik geht es darum, mög­lichst zügig rüstungsindustrielle Kapazitä­ten zu generieren, militärische Fähigkeiten aufzubauen und nach außen – sei es gegen­über Russland oder den USA – Krisen­reak­tionsfähigkeit, Glaubwürdigkeit und Ge­schlossenheit zu demonstrieren. Die Gruppe der fünf europäischen »Schwergewichte« (Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien und Polen) plus die EU-Außenvertretung, ergänzt um Großbritannien, weist hierfür die nötige normative Breite und das vertei­digungspolitische, rüstungsindustrielle und militärische Potential auf. Das Format der E5+1/Weimar Plus sollte auf Ebene der Staats- und Regierungschefs ad hoc und in­formell tagen, um Entscheidungen schnell auf den Weg zu bringen. Die Gruppe könn­te auch wie die E3 bei den Verhand­lungen über eine Atomvereinbarung mit Iran ins Spiel kommen, wenn sie eine treuhände­rische Rolle für die Europäer wahrnimmt.

Die E5+1 wären nützlich als ein Format zur Abstimmung über große Linien und diplomatische Initiativen. Dies gilt ins­beson­dere im Hinblick auf die Konsolidierung einer europäischen Position in der Nato. Das E5+1-Format sollte allerdings nicht zur Dauernebenstelle des Europäischen Rats oder zu einem Direktorat wer­den. Die Dis­kus­sion über einen euro­päischen Sicherheitsrat wird aber Fahrt auf­nehmen. Daran sollte sich Deutschland zwar ergebnisoffen beteiligen; besser als eine pri­mär institutionelle Debatte wäre aus deut­scher Sicht jedoch zunächst eine pragmatische Nutzung des E5+1-Formats, zu dem je nach Bedarf und Fokus andere europäische Staaten hinzustoßen könnten.

Für die Umsetzung von Schlussfolgerungen oder Beschlüssen der Regierungen ist das EU-System fast immer unabdingbar. Auch deshalb sind die EU-Spitzen, die Hohe Vertreterin, die Kom­missionspräsidentin und der Präsident des Europäischen Rats an Treffen und Prozessen der E5+1 zu betei­ligen. Kleinere Staaten oder deren Fürsprecher (z. B. Repräsentanten der Nordic-Baltic Eight) sollten immer dann hinzukommen, wenn dies in der Sache begründet ist. Da­mit wird auch nach außen ein Signal der Ein­bindung gesendet. Deutschland kann inner­halb dieses Formats allein initiativ werden oder gemeinsam mit Frankreich bzw. Polen oder mit beiden (Wei­marer Dreieck) eine Taktgeberrolle ein­nehmen.

Wettbewerbspartnerschaften in der Wirtschaftspolitik

In der europäischen Wirtschaftspolitik ist der Weg, der durch den Kompass für Wett­bewerbsfähigkeit grob vorgegeben ist, kon­sequent weiterzuverfolgen. Hinsichtlich von Fragen der Wettbewerbsfähigkeit sollte Deutschland Allianzen mit Mitgliedstaaten suchen, denen an der Stärkung klassischer Indus­triezweige gelegen und mit denen die deutsche Wirtschaft eng verbunden ist (Ostmitteleuropa, Rumänien). Parallel wäre eine intensive Abstimmung mit Ländern an­zu­streben, die offen für eine aktive Indus­trie­politik sind, etwa Frankreich und Italien (Neufassung des deutsch-französischen Manifests für Industriepolitik und der tri­lateralen Ab­stimmung Deutschland-Frank­reich-Italien). Ein dritter Strang sind Part­ner­schaften mit Ländern, die hohe Innovations­potentiale besitzen (nordeuropäische Län­der, baltische Staaten, Niederlande, Irland bzw. generell »Neue Hanse«). Mit Blick auf die Verhandlungen zum Mehrjährigen Finanz­rahmen (MFR) sollte frühzeitig ein Inter­essenabgleich mit »frugalen« Ländern aus Nordeuropa, mit den Niederlanden und Österreich gesucht werden.

Auch bei Fragen der Handelspolitik und der internationalen Wirtschaftspolitik wird sich Deutschland nicht auf dauerhafte Mehr­heitskoalitionen stützen können. Spal­tungsversuche von außen (etwa seitens der USA), unterschiedliche Interessen (Ex­port­abhängigkeit gegenüber China und anderen Märkten) oder abweichende Inter­pretatio­nen der internationalen Ordnung (Ungarn, Slowakei) werden es auch hier unvermeidlich machen, punktuelle und temporäre Partnerschaften zu suchen. Ungeachtet ihres ökonomischen Kerns wird die EU ihre Handels- und Wirtschaftspolitik in einem globalen Umfeld in Teilen geopolitisieren und versicherheitlichen müssen. Deutschland sollte diesen Kurs nicht nur qua Wirt­schaftsmacht mitbestimmen, sondern auch politisch gestalten.

Asyl- und Migrationspolitik stabilisieren

In der europäischen Migrationspolitik ist die Dynamik unübersichtlich. Hier gelten schon lange keine klaren Trennlinien mehr zwischen nördlich-nordwestlichen und süd-süd­östlichen Mitgliedstaaten. Auch seit der Verab­schiedung des Pakts für Migration und Asyl haben diverse Koalitionen, an­geführt oder inspiriert von Staaten wie Italien, Dänemark, Polen oder Griechenland, zahlreiche neue Vorschläge und Initiativen eingebracht. Deutschland sollte dagegen als Stabilitätsanker fungieren und die Umsetzung bereits be­schlossener Maß­nahmen zur besseren Migrationssteuerung priorisieren.

Diese Position bleibt herausfordernd. Differenzen bei der Umsetzung einer ver­schärf­ten Migrations- und Asylpolitik werden fortbestehen, insbesondere mit Blick auf Zurückweisungen an Binnen­grenzen und auf weitere restriktive Ent­wicklungen auf EU-Ebene, wie die Einrichtung von Rückkehrzentren in Drittstaaten oder die Suspendierung von Asylanträgen an EU-Außengrenzen. Das essentielle Inter­esse Deutschlands an einer stabilen und funktionierenden Schengenzone steht an erster Stelle. Gleichzeitig ist mehr Druck auf andere EU-Staaten dahingehend aus­zuüben, dass sie das geltende Recht, auch in Fragen der Verantwortungsteilung für Schutzsuchende, stringent ausüben. Eine verhältnismäßige Verschärfung und Ver­tiefung der EU-Rückführungspolitik kann hier dazu genutzt werden, zu mehr inner­europäischer Kooperation zurückzufinden, insbesondere mit Italien.

Kooperationsstrategien

Der Transfer von Zuständigkeiten und Ver­tragsänderungen sind für Deutschland kein Tabu, wenn dadurch Handlungsfähigkeit und Legitimität der EU gestärkt werden kann. Viele Mitgliedstaaten lehnen die Ent­wicklung der EU zur Politischen Union generell ab. Sie werden aber, anders als Großbritannien, nicht (freiwillig) austreten. Deutschland wird also auch auf »schwierige Partner« individuell zugehen müssen. Die Zusammenarbeit mit solchen »non-like-minded states« erfordert ein differenziertes Vorgehen. Ungeachtet dessen kann die fall­weise Einbindung »Andersdenkender« aber auch deren Drang minimieren, Koalitionen oder Blöcke gegen Deutschland zu bilden. Hier sollte die Bundesregierung die Diffe­renzen zwischen verschiedenen Rechts­außen-Parteien nutzen, auch indem weiter­hin eine klare Linie zu radikalen Anti-EU-Parteien gezogen wird.

Darüber hinaus bleibt die Daueraufgabe, kleinere Mitgliedstaaten an- und einzubinden. Die neue Relevanz von Sicherheit in der europäischen Politik geht oft einher mit der Prävalenz verteidigungspolitisch, rüs­tungswirtschaftlich oder militärisch starker, also größerer Staaten. Deutschland kann durch das Zugehen auf kleine Partner gerade in dieser Frage nicht nur Einheit stiften, son­dern auch seine Glaubwürdigkeit er­höhen und seine Führungschancen ver­bessern. Hierfür müssen bilaterale Dialog­formate gefestigt und europa- und sicher­heitspolitisch eingerahmt werden.

Europapolitische Koordinierung stärken

Die neue Bundesregierung will die europa­politische Koordinierung verbessern. Der Chef des Bundeskanzleramts soll wöchentlich ein »EU-Monitoring« in der Runde der beamteten Staatssekretäre abhalten, um Ressortkonflikte über EU-Vorhaben früh­zeitig zu identifizieren und zu entschärfen. Übergreifende Themen wie der MFR oder die neuen rüstungspolitischen Initiativen der EU sollten direkt im Kabinett besprochen werden. Dies ist mindestens so wichtig wie die Fortentwicklung des Bundessicherheitsrats zum nationalen Sicherheitsrat.

Denn das Phänomen des »German Vote«, also die Enthaltung aufgrund koalitions­interner und ressortbedingter Differenzen, aber auch das späte Ändern von Verhandlungspositionen infolge interner Streitig­keiten, hat nicht nur deutschen Interessen in Brüs­sel geschadet. Als ein Akteur, an dem sich viele seiner Partner orientieren, hat Deutschland da­mit die Beschluss­fassung in – bedeutenden – Einzelfällen stark erschwert. Der Chef des Bundes­kanzleramts müsste als Oberkoordinator der EU-Dossiers eng mit dem Sherpa des Bundeskanzlers zusammenarbeiten, der die Sitzungen des Europäischen Rats und etwa der G7 vorbereitet. Dieser wäre auch ein zentraler Gesprächspartner für die Sherpas der anderen EU-Regierungschefs. In enger Abstimmung mit der ständigen Vertretung in Brüssel sollten die Koordinatoren der deutschen Europapolitik koalitionsinterne Differenzen somit früh ausräumen und auch gemeinsam mit Partnern Initiativen ergreifen (oder verhindern).

Führung mit der EU-Kommission

Die Kommission von der Leyen II ist mit einem Machtzuwachs an den Start gegan­gen, der sich aus den Krisen der letzten Dekaden und der relativen Schwäche des deutsch-französischen Tandems speist. Zugleich ist das Misstrauen vieler Mitgliedstaaten gegenüber der Kommission ge­wachsen. Grundlegende Reformen des EU‑Haushalts, neue Fonds für die Verteidigungspolitik und Befugnisse zur Mittel­verteilung und Ausgabenkontrolle könnten die Stellung der Kommission gegenüber den Mitgliedstaaten noch verstärken.

Was Aufgaben angeht, bei denen die Kommission EU-intern als neutraler Schieds­richter auftritt, sollte Deutschland aber darauf drängen, entsprechende Vorgänge innerhalb der Kommission möglichst von der zunehmenden Politisierung ihrer Füh­rung abzuschirmen. Dies betrifft unter anderem die Einleitung und konsequente Durchführung von Vertragsverletzungs­verfahren. Gleichzeitig ist auch die Zusam­menarbeit mit dem Europäischen Parlament komplexer geworden. Dessen wechselnde Mehrheiten schaffen nun mehr Unsicherheiten, bieten aber bei Gesetzgebungs- und Haushaltsverhandlungen, etwa zur Stär­kung der Wettbewerbsfähigkeit, auch Spiel­räume zur Bildung neuer Koalitionen.

Vor allem die großen Entscheidungen zu zentralen Vorhaben – in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik, in Bezug auf die Wettbewerbsfähigkeit, die Klima- und die Migrationspolitik – sollten unter deutscher Mitführung umsichtig und früh vorbereitet werden, um die Kommission an einen robusten Konsens unter den Mitgliedstaaten rückzubinden und ihre Arbeit stärker zu legitimieren. Die Kommission sollte ins­besondere darauf hinarbeiten, dass ihre Vor­schläge im Rat und im EP stabile Mehr­heiten ohne radikale und Anti-EU-Parteien finden. Als Mitglied des Europäischen Rats kann die Kommissionspräsidentin früh­zeitig in einen solchen politischen Konsens eingebunden werden und Hinweise auf die betreffende Grundrichtung erhalten.

Die Bundesregierung sollte der Präsidentin auch signalisieren, dass die mit Doppel­hut ausgestattete Hohe Vertreterin Kaja Kallas umso wirkungsvoller nach außen auftreten und im Namen der 27 sprechen kann, je stärker ihre Rolle im Innern ist. Da­her müssen die Dossiers für das Aus­wärtige Handeln bei ihr zusammenlaufen. Auch im Hinblick auf Ratspräsident António Costa muss eine pragmatische und für Außen­stehende einsichtige Rolle als Vertreter der EU auf oberster Ebene gefunden werden, wenn das Format E5+1 ins Spiel kommt, also etwa gegenüber den USA und bei den Verhandlungen mit der Ukraine.