Deutschlands globale Gesundheits­strategie europäisch vernetzen

Bündelung der EU-Ansätze

Bereits vor der Covid-19-Pandemie hat die EU Drittländer bei der Bewältigung von Gesundheitsproblemen unterstützt. Das Engagement, das auf einer weiten Definition von »globaler Gesundheit« beruht, wird dabei auch als Teil der Entwicklungszusam­menarbeit verstanden. Es geht indes über diese hinaus und berührt verschiedene Be­reiche des externen Handels der EU. Die EU verfügt hierbei über einen deutlich größe­ren Handlungsspielraum als im Innenverhältnis, das durch stark beschränkte gesundheitspoli­tische Zuständigkeiten gekennzeichnet ist.

Die unterschiedlichen Ambitionen und Ansätze wurden – getrieben durch die Pan­demie – im November 2022 in der »Global Health Strategy« erstmals gebündelt. Für deren Umsetzung baut die EU auf das »Team Europe«-Format. Inhaltlich verfolgt die Strategie drei Ziele: Erhöhung der globa­len Gesundheitssicherheit, Stärkung der Ge­sund­heitssysteme sowie Förderung von Gesundheit und Wohlbefinden. Zur Gesund­heitssicherheit zählen das Verhindern bzw. schnelle Eindämmen von Bedrohungen wie Pandemien und antimikrobielle Resistenzen im Verbund mit der Weltgesundheitsorganisation (WHO). Die Stärkung der Ge­sundheitssysteme umfasst die Sicherstellung universeller Versorgung und die Ver­besse­rung der Infrastruktur und der Ausbildung von Fachkräften. Die Förderung von Ge­sund­heit und Wohlbefinden schließlich zielt darauf ab, Ungleichheiten zu bekämpfen, die Ernährungsversorgung und psychische Gesundheit zu verbessern und die sozio-ökonomischen Determinanten der Gesund­heit zum Positiven zu verändern. Um die Strategie umzusetzen, sollen zudem detail­lierte Aktionspläne entwickelt und regel­mäßige Evaluierungen durchgeführt wer­den. Das »Global Health«-Dokument er­wähnt hier aber nur interministerielle Treffen und eine Koordinierung im Rahmen des »Team Europe«-Ansatzes.

Insgesamt liegt der inhaltliche Mehrwert der EU für die Mitgliedstaaten damit in den umfangreichen Investitionen in Gesundheits­sicherheit und Gesundheitssysteme, in der technischen Unterstützung und Fähig­keit zur Krisenreaktion sowie in dem wirt­schaftlichen und politischen Einfluss, der die Verfolgung eines »Health in all Policies«-Konzepts ermöglicht. Ein Mehrwert aus der Koordinierung der europäischen Ansätze ist jedoch noch nicht erkennbar. Diesen zu generieren ist umso wichtiger, als ein ober­flächlicher Blick auf die EU-Strategie ge­nügt, um festzustellen, dass diese aufgrund des Um­fangs notwendigerweise Überlappungen mit den Agenden der Mitgliedstaaten und damit auch Deutschlands aufweist.

Globale Strategie Deutschlands

Das deutsche Engagement im Bereich der globalen Gesundheit findet seinen Aus­druck in einer langen Tradition von Initia­tiven auf internationaler Ebene, die zu­neh­mend von Konzeptpapieren begleitet wer­den. Die Strategie der deut­schen Bundes­regierung von 2020 definierte fünf Haupt­ziele: Gesundheit fördern, Um­welt und Gesundheit zusammen angehen, Gesundheitssysteme stärken, grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren begegnen sowie Forschung und Innovation fördern.

Deutschland bekennt sich zur Unterstützung der WHO und will die Kooperationen zur Verbesserung der globalen Gesundheits­governance voranbringen. Zur Prävention und Kontrolle von Pandemien und anderen Gesundheitsbedrohungen sollen internatio­nale Gesundheitsinitiativen gestärkt wer­den. Dazu zählen auch die Förderung der Resilienz und Zugänglichkeit von Gesund­heitssystemen, die Verbesserung von Gesund­heitsinfrastrukturen und die Aus­bildung von Gesundheitspersonal. Bei all diesen Maßnahmen soll auch darauf geach­tet werden, dass Ungleichbehandlungen im Gesundheitssektor überwunden werden. Forschung und Innovation sollen durch die Unterstützung der Entwicklung neuer Medikamente, Impfstoffe und Technologien vorangetrieben werden.

Mit Blick auf die Instrumente, mit denen diese Ziele umgesetzt werden sollen, nennt die Strategie den deutschen Einsatz in inter­nationalen Foren und Netzwerken, finan­zielle Unterstützung für Gesundheitsinitiativen und die Fokussierung auf politische Kohärenz. Unterstrichen wird die Verpflichtung zur globalen Solidarität und zum uni­versellen Recht des Menschen auf Gesundheit. Im Einklang damit wird ein integrierter Ansatz zur Bewältigung globaler Gesund­heitsprobleme verfolgt. Der EU kommt in dem Dokument ein eher bescheidener Part zu. Sie habe die Möglichkeit, durch »inno­vationsfreundliche Regelungen« internationale (Datenschutz)Standards zu setzen. Dies steht im Widerspruch zu den oben skizzier­ten Ambitionen der EU. Zudem schreibt Deutschland der EU-Ebene nicht explizit die Aufgabe der Koordination des mitgliedstaat­lichen Handelns zu. Die Rolle anderer EU-Mitglieder wird gar nicht berücksichtigt.

Strategien anderer Mitgliedstaaten

Während zahlreiche Mitgliedstaaten der EU Leitlinien zur Verbesserung der nationalen Gesundheit veröffentlicht haben, gaben sich nur Frankreich, die Niederlande und Schweden wie Deutschland auch eine Stra­tegie zur globalen Gesundheit.

Die »Stratégie Française en Santé Mon­diale« wurde Ende 2023 vorgelegt. Sie steht ganz im Zeichen von »Universal Health Coverage« (UHC) und richtet den Fokus auf die Bekämpfung von Krankheiten und die bessere Anti­zipation, Prävention und Re­aktion auf Gesundheitskrisen. Das Doku­ment setzt Schwerpunkte bei den Zielen für nachhaltige Entwicklung (SDGs), der Über­windung von Ungleichheiten und dem Klimawandel. Es bekennt sich zum »One Health«-Ansatz und zum Schutz der Men­schenrechte und französischer Werte.

Die Strategie der Niederlande, die »Neder­landse Mondiale Gezondheidsstrategie« von 2023, folgt einem leicht anderen Ansatz, indem explizit die Stärkung der globalen Gesundheitsarchitektur anderen Anliegen übergeordnet wird. Pandemievorsorge und ‑bekämpfung und die gesundheitlichen Implikationen des Klimawandels stehen auch in dem niederländischen Dokument oben auf der Agenda. Bei der konkreten Ausgestaltung dieser Prioritäten weicht es jedoch von anderen Strategien ab, indem es Schwerpunkte auf sexuelle und reproduk­tive Gesundheit und Rechte (SRHR), anti­mikrobielle Resistenzen, eine nachhaltige Gesundheitsversorgung und den Zugang zu medizinischen Gütern legt.

Einen ganz anderen Ansatz hat Schweden mit seiner »Strategi för Sveriges samarbete med Världshälsoorganisationen (WHO)« ge­wählt. Das 2021 vorgelegte Konzept betrach­tet die Ziele Schwedens explizit durch die Linse des Wirkens der WHO und legt fest, in welcher Weise die UN-Organisation in bestimmten Tätigkeitsbereichen durch die schwedische Regierung unterstützt werden soll. Weitere zentrale Aspekte sind das Er­reichen der SDGs, die Umsetzung von UHC, die Verbesserung der globalen Gesundheits­architektur und eine im weitesten Sinne ver­standene Förderung des gesunden Lebens. Allein dieser kurze Über­blick zeigt, wie unterschiedlich die Akzente gesetzt werden.

Systematische Textanalyse

Die systematische Untersuchung der Stra­te­giedokumente folgt den Methoden der Text­analyse. Betrachtet werden Worthäufig­keiten und die Erwähnung bestimmter Themen. Dies ermöglicht es, die inhaltliche Dis­tanz zwischen den Konzepten zu mes­sen, die Kernpunkte zu synthetisieren und die Gemeinsamkeiten und Unterschiede in den Texten herauszuarbeiten.

Empfehlung zur weiteren Umsetzung bis 2030

Die Analyse offenbart deutliche Unter­schiede in der einzelstaatlichen Schwer­punktsetzung und unterstreicht damit die Notwendigkeit einer stärkeren Verzahnung der Ansätze. Folgende Maßnahmen emp­feh­len sich für die deutsche und europäische Politik, um die Effektivität und Kohä­renz der Bemühungen verbessern:

• Stärkung der EU-Koordination: Die EU sollte eine Plattform für die wechsel­seitige Berücksichtigung strategischer Schwer­punkte bieten. In ihrer Funktion als Koordinatorin könnte die EU auf eine bessere Abstimmung und stärkere Kohärenz der nationalen Strategien hinwirken. Eine Mög­lichkeit wäre, über die Projektkoordination hinauszugehen und auf der Basis der skizzierten Schwerpunkte mitgliedstaat­liche Arbeitsgruppen zu schaffen, die in Aufgabenteilung gesundheits­politische Ziele verfolgen.

• Berücksichtigung anderer Strategien in weiterer Umsetzung: Die Gesundheits­strategien der EU und ihrer Mitglied­staaten nehmen wenig Bezug aufeinander, was eine effektive Verzahnung bis­her erschwert. Deutschland sollte im Zuge des Review-Prozesses mit Hilfe der EU-Organe andere nationale Schwerpunktsetzungen berücksichtigen und – vermittelt durch die EU – die Kooperation mit Mitgliedstaaten anstreben.

• Intensivierte bilaterale und multilaterale Dialoge: Regelmäßige Abstimmungs­gespräche zwischen den Gesundheitsministerien und relevanten Institutionen können helfen, gemeinsame Prio­ritäten zu identifizieren und Differenzen zu überbrücken. Dabei bieten sich auch informelle inter-ministerielle Austausche zu einzelnen Bereichen an.

• Gemeinsame Projekte und Forschungs­vorhaben: Die Entwicklung und Durchführung gemeinsamer Forschungs­projekte, insbesondere in den Bereichen »One Health«, Pandemievorsorge und Digita­lisierung, könnte die Zusammenarbeit stärken und synergetische Effekte erzielen. Auch hier spielt die EU eine Rolle als Drehscheibe zwischenstaat­licher Zu­sammenarbeit.

Insgesamt zeigt die Untersuchung der Strategiedokumente, dass sich der deutschen Bundesregierung zahl­reiche Anknüp­fungs­punkte für eine frucht­bare Zusammen­arbeit mit EU-Mitgliedstaaten in der globa­len Gesundheitspolitik bieten. Aller­dings muss die EU ihre wichtige Rolle als Koordi­na­torin erfüllen. Durch eine enge Zusammenarbeit mit den Niederlanden, Frankreich, Schwe­den und der EU kann Deutschland seine Ziele noch effektiver verfolgen und zur Stärkung der globalen Gesundheit beitragen. Letztlich bedarf es dazu auch eines Abgleichs mit der politi­schen Praxis und der Umsetzung der Stra­tegien. Der Nachweis geteilter Interessen, den diese Untersuchung erbracht hat, kann dabei eine wich­tige Grundlage für die Evaluation des Stands der Zusammenarbeit in den ein­zelnen Handlungsfeldern darstellen.