Das Vereinigte Königreich und die EU: Neue Möglichkeiten, alte Hindernisse

Außenpolitischer Schnellstart gefordert

Wer auch immer die nächste britische Regierung bilden wird, muss einen außen­politischen Schnellstart hinlegen. In den beiden Wochen nach den Wahlen stehen zwei wichtige Termine zur Abstimmung über die europäische Außen- und Sicherheitspolitik an: der Nato-Gipfel in Washington vom 9. bis 11. Juli und der nächste Gip­fel der Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG) am 18. Juli. Bei Letzterem sind die Briten selbst Gastgeber und empfangen die Staats- und Regierungschef:innen aus bis zu 47 europäischen Staaten. Die Agenda für das Treffen legte noch die bisherige Regierung fest, die Durchführung wird der künftigen obliegen.

Dass der neue Premier am 9. Juli bereits im Amt sein dürfte, liegt im politischen System Großbritanniens begründet. Denn das Mehrheitswahlrecht (»First past the post«) produziert in der Regel eine klare Majorität, weshalb Koalitionsregierungen die Ausnahme bleiben. Zudem wird der Premier auf Basis der Parlamentswahlen vom König ernannt, ein bestätigendes Parla­mentsvotum ist nicht vonnöten. 2019 etwa beauftragte Königin Elizabeth II. bereits einen Tag nach der Wahl Boris Johnson mit der Regierungsbildung. Sollte es diesmal wider Erwarten jedoch keine eindeutigen Mehrheitsverhältnisse im Parlament geben, wird sich der Prozess verzögern. Monatelange Koalitionsverhandlungen wie in den Niederlanden, Belgien oder auch Deutschland hat es in London allerdings noch nie gegeben. Bereits Mitte Juli sollte es daher möglich sein, beim EPG-Gipfel mit der neuen britischen Regierung Spielräume für die Zusammenarbeit zu erörtern.

Wieder­annäherung mit Vorbehalten

Die außen- und sicherheitspolitischen Be­ziehungen zwischen Vereinigtem Königreich und EU haben ihren Tiefpunkt nach dem Brexit bereits überwunden. Zunächst ist natürlich zu betonen, dass London auf vielfältige Weise mit den EU-Mitgliedstaa­ten verflochten ist – über die Nato ebenso wie durch teils sehr tiefe bilaterale Bezie­hungen, aber auch über Formate wie die G7, E3 oder die Joint Expeditionary Force (JEF). Dabei hatte die von 2016 bis 2019 amtierende Premierministerin Theresa May ursprünglich angestrebt, nach dem Brexit eine Sicherheitspartnerschaft mit der EU zu begründen. Das wechselseitige Verhältnis erreichte 2020/21 jedoch einen Tiefpunkt, nachdem ihr Nachfolger Johnson jedwede strukturierte Beziehung mit der EU in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungs­politik zu Beginn der Verhandlungen über den künftigen Umgang zwischen Brüssel und UK verworfen hatte. Im Strategie­dokument der britischen Regierung von 2021 wurde die EU noch nicht einmal als Partner in der Außen- und Sicherheits­politik genannt, vielmehr sollte der Fokus auf »Global Britain« und der Pflege bilatera­ler Beziehungen liegen (siehe SWP-Aktuell 35/2021).

Zwei Faktoren haben in der Außen- und Sicherheitspolitik jedoch zu einem »Tau­wetter« zwischen Brüssel und London geführt. Zum einen konnten nach Sunaks Amtantritt 2022 beide Seiten mit dem Windsor-Abkommen ihre Differenzen in puncto Nordirland beilegen, womit sich vor allem auch das gegenseitige Misstrauen hinsichtlich der Sonderregelungen für diesen Landesteil überwinden ließ. Zum ande­ren machte der russische Angriffskrieg die Notwendigkeit einer engeren Koope­ration deutlich. Anfang März 2022, also wenige Tage nach Beginn der Vollinvasion in der Ukraine, nahm die damalige briti­sche Außenministerin Liz Truss einmalig an einem Treffen des Rates der EU teil. Bei Sanktionen stimmten sich die EU und das Vereinigte Königreich trilateral mit den USA sowie im Kreis der G7 eng ab. Zudem ist das UK dabei, dem Projekt zur militärischen Mobilität im Rahmen der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) der EU beizutreten. Das Land hat geholfen, die EU-Ausbildungsoperation für die ukrainischen Streitkräfte zu gestalten, da es bereits eigene bilaterale Ausbildungsmaßnahmen für Kiew durchführte. Ferner beteiligt es sich an der von der EU-Kommission mit ge­leiteten Geberplattform für die Ukraine, einschließlich der Entsendung eines briti­schen Beamten ins betreffende Sekretariat, das bei der EU-Kommission angesiedelt ist.

Der Großteil auch der Kooperation zur Ukraine erfolgt jedoch nicht bilateral zwi­schen EU und UK, sondern im multilateralen Rahmen (insbesondere der Nato und der G7) oder über bi- und minilaterale Zusam­menarbeit mit einzelnen EU-Staaten. Denn die Regierung Sunak lehnte einen strukturierten Dialog in der Außen- und Sicherheitspolitik ab; die Einladung zu einem regelmäßigen Dialogformat durch den Prä­sidenten des Europäischen Rates, Charles Michel, schlug sie aus.

Der größte außen- und sicherheitspolitische Unterschied zwischen einer neuen Labour- und der bisherigen Tory-Regierung wird daher auch die Zusammenarbeit mit der EU betreffen. Konkret strebt Labour eine »neue geopolitische Partnerschaft« mit Brüssel an. Im Zentrum dieser Partnerschaft soll ein Sicherheitspakt stehen, der eine engere Koordination nicht nur zu militärischer Sicherheit, sondern auch in relevanten Fragen der Wirtschafts-, Klima-, Ge­sundheits-, Cyber- und Energiepolitik um­fasst. Ein solcher Sicherheitspakt soll aus­drücklich in Einklang mit der kollektiven Verteidigung in der Nato und nicht etwa im Gegensatz dazu stehen, bleibt die Allianz doch auch aus Labour-Sicht der primäre Rahmen für die britische und europäische Sicherheit. Zudem strebt die Partei, ähnlich wie die konservativen Regierungen seit dem Brexit, einen Ausbau der bilateralen Bezie­hungen zu engen EU- bzw. Nato-Partnern wie Frankreich, Polen, Irland und besonders Deutschland an. Bemerkenswerterweise haben beide, Labour und Konservative, das Ziel eines britisch-deutschen Verteidigungs­paktes nach Vorbild des Lancaster-House-Vertrags zwischen Frankreich und UK in ihr jeweiliges Wahlprogramm aufgenommen.

Trotz des gegenseitigen Interesses bleibt jedoch die Balance zwischen Ressourcen und Beteiligungsrechten schwierig, was am besten durch das »Galileo-Problem« illus­triert wird. Schon während der Verhandlungen zum Brexit-Austrittsvertrag strebte zumindest Theresa May eine Sicherheitspartnerschaft mit der EU an. Der erste gro­ße Dämpfer aber war Londons Nichtbetei­ligung am europäischen Satellitennaviga­tionssystem Galileo. Das System war maß­geblich von britischen Unternehmen mit­entwickelt worden und könnte auch lang­fristig von der Beteiligung der britischen Weltraumindustrie profitieren. Die EU be­stand jedoch auf einer Beteiligung wie für alle anderen Drittstaaten, wodurch sich das Vereinigte Königreich angesichts seiner finanziellen und industriellen Beiträge zu stark eingeschränkt sah. Ähnliches droht etwa bei der Rüstungskooperation. An einer Zusammenarbeit sollte hier zwar ein hohes gegenseitiges Interesse bestehen. Doch Vor­aussetzung dafür ist aus Sicht der EU eine Beteiligung nach regulären Drittstaaten­regeln, das heißt ohne Mitbestimmungsrechte, was für London angesichts der Größe der britischen Rüstungsindustrie in­akzeptabel ist – unabhängig davon, wer die Regierung stellt. Wie sie dieses »Galileo-Problem« lösen will, hat die Labour-Partei bis dato nicht angedeutet.

Konstanten und potentielle Verschiebungen

Für die thematische Zusammenarbeit zwischen EU und UK ist zu beachten, dass die Regierung Sunak und Labour in vielen anderen Schlüsselfragen der Außen- und Sicherheitspolitik bemerkenswert nahe beieinander liegen. Hier zeigt sich, dass Starmer seine Partei nach den Jahren unter Corbyn wieder näher an Londons außen- und sicherheitspolitischen Mainstream herangeführt hat. Aber auch Sunak hat im Vergleich zu seiner nur kurz amtie­renden Vorgängerin Truss einige Kurs­korrekturen vorgenommen.

Die Übereinstimmung gilt zunächst für die Unterstützung der Ukraine und Lon­dons grundsätzliche Positionierung in der euro­päischen Sicherheitsordnung. Bereits 2021 sah die britische Regierung in Russ­land die »akuteste Bedrohung« für die euro­päische Sicherheit; der Ukraine ließ London früh und umfangreich Hilfe zukommen. Das Vereinigte Königreich ist neben Deutschland quantitativ der größte euro­päische Unterstützer des Landes, hat bei der Liefe­rung neuer Waffensysteme oder bei An­passungen der westlichen Linie aber – anders als Berlin – jeweils bewusst eine Vorreiterrolle eingenommen. Dabei wurde der Regierungskurs von der Labour-Partei stets mitgetragen, die zuletzt eher einen noch stärkeren Beistand für Kiew eingefordert hat. Zudem würde auch unter Labour gelten, dass sich London in der europäischen Sicherheitpolitik klar als Schlüssel­akteur mit Führungsanspruch positioniert und dabei enge Beziehungen zu nord-, mittel- und osteuropäischen Staaten sowie zu Frankreich pflegt.

Auch die »special relationship« zu den USA bleibt für das Vereinigte Königreich von zentraler Wichtigkeit. Die amerikanische Hilfe für die Ukraine hat aus Londoner Sicht die Bedeutung Washingtons für die europäische Sicherheit erneut unterstrichen – und damit auch das britische Ziel, die USA als engsten Verbündeten in Europa zu halten. Dies gilt umso mehr mit Blick auf eine potentielle Rückkehr Trumps ins Weiße Haus. So betont nicht nur die Regie­rung Sunak, sondern auch Labours voraus­sichtlicher künftiger Außenminister David Lammy, das Vereinigte Königreich werde außen- und sicherheitspolitisch eng mit Washington zusammenarbeiten, unabhängig davon, wer die US-Wahlen gewinne. Die Unterschiede zwischen den beiden Parteien dürften hier eher gradueller Natur sein. Trotz aller politischer Divergenzen hält sich Starmer mit öffentlicher Kritik an Trump bewusst zurück, und auch nach dessen Verurteilung im New Yorker Schweigegeld-Prozess erklärte er, mit ihm kooperieren zu wollen, sollte Trump abermals zum Präsi­denten gewählt werden. Sunak wieder­um pflegt zwar keine besondere Nähe zu Trump, doch schickte er seinen Außen­minister David Cameron im April 2024 zu einem Besuch bei ihm. Zudem nähert sich der Rechtsaußen-Flügel der britischen Kon­servativen – anders als während Trumps Amtszeit von 2017 bis 2021 – offen den MAGA-Republikanern an. So haben unter anderem die ehemaligen Premiers Johnson und Truss zur Wahl Trumps aufgerufen.

Eng verbunden mit dem transatlantischen Verhältnis ist die britische Positionierung im Indo-Pazifik und gegenüber China. Die britisch-chinesischen Beziehungen haben in den letzten 15 Jahren große Ver­änderungen erfahren. Während Cameron in seiner Zeit als Premierminister (2010–2016) noch das Ziel eines »goldenen Zeit­alters« zwischen Volksrepublik und Ver­ei­nigtem Königreich beschwor, strebte etwa Truss danach, an der Seite der USA eine besonders konfrontative Haltung gegenüber Peking einzunehmen. Unter Sunak wie potentiell auch unter Starmer nähert sich die Londoner Regierung dem europäischen Mainstream an, indem sie den Aufstieg Chinas als »epochale« (Sunak) bzw. »syste­mische« (Lammy) Herausforderung betrach­tet und eher auf »de-risking« als auf »de-coupling« setzt. Dabei betonen die Konser­vativen ebenso wie Labour die Bedrohung durch die Kommunistische Partei Chinas, aber auch die Bedeutung des Landes für die britische Wirtschaft und dessen Rolle als Partner bei der Bewältigung von globalen Herausforderungen wie Pandemien, dem Klimawandel oder der Regulierung künst­licher Intelligenz. Labour will in diesem Sinne den Beitritt des Vereinigten Königreichs zum transpazifischen Handels­abkommen vollziehen und ein Handelsabkommen mit Indien erreichen. Ausgebaut werden soll zudem die AUKUS-Partner­schaft zwischen den USA, Australien und dem Vereinigten Königreich.

Ausblick

Nach den Doppelwahlen vom Sommer 2024 bietet sich für die EU und das Vereinigte Königreich die Chance, ihre außen- und sicherheitspolitische Zusammenarbeit zu vertiefen. Angesichts einer zunehmend konfrontativen europäischen Sicherheitsordnung mit einem imperialistisch-expan­siven Russland, den globalen Rivalitäten zwischen USA und China sowie der mögli­chen Rückkehr Trumps ins Weiße Haus sollten Deutschland und die EU ein großes Interesse daran haben, diese Chance zu nutzen. Ob und inwieweit das gelingen kann, hängt von dem gegenseitigen Willen ab, bei den Verhandlungen geostrategische Interessen in den Vordergrund zu stellen, statt auf roten Linien zu beharren.

Wichtig ist auf der einen Seite der poli­tische Handlungsspielraum der neuen Labour-Regierung. Sollte die Partei wider Erwarten doch keine absolute Mehrheit erringen, blieben die Möglichkeiten für eine strukturierte EU-UK-Zusammenarbeit beschränkt. Doch selbst bei dem prognos­tizierten Erdrutschsieg für Labour ist mittel­fristig nicht davon auszugehen, dass der Brexit an sich oder seine zentralen Leit­planken – keine Rückkehr in Binnenmarkt und Zollunion, keine Formen einer ver­pflichtenden Übernahme von EU-Recht – revidiert werden. Auch würden die Tories in der Opposition lautstark und mit Unter­stützung der konservativen Medien gegen jede Wiederannäherung an die EU protes­tieren, zumal sie in der Frage unter dem Druck der harten Brexiteers und von Farages Reform-UK-Partei stehen. Die bis­he­rige Positionierung Starmers deutet darauf hin, dass der Aktionsradius auch einer Labour-geführten Regierung gegenüber der EU allenfalls eine politische Annäherung und eine bessere Koordination, kaum aber eine Re-Integration erlauben würde. Eine Vertiefung der Zusammenarbeit im weit­gehend abgetrennten Sonderbereich der Außen- und Sicherheitspolitik könnte je­doch ein positives Zeichen im gegenseitigen Interesse setzen und zudem mittelfristig Spielräume für eine engere Kooperation auf weiteren Feldern eröffnen.

Auf der anderen Seite sollte aber auch die EU mehr Flexibilität zeigen. Während der Brexit-Verhandlungen galt das Mantra, das Vereinigte Königreich dürfe in keinem Bereich von Sonderregelungen profitieren, sondern müsse wie jeder andere Drittstaat behandelt werden. Übertragen auf die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungs­politik führt dies zum beschriebenen »Gali­leo-Problem« und beispielsweise zum Aus­schluss der britischen Rüstungsindustrie von der gemeinsamen Munitionsbeschaffung. Die bisherigen Bemühungen, London etwa über die EPG strukturiert in euro­päische Sicherheitsfragen einzubinden, machen für das Verhältnis EU-UK wenig Unterschied; wichtiger bleiben hier die bila­teralen Beziehungen zu den großen Mit­gliedstaaten. Diese formalistische Betrachtung hat auch politische Gründe: Selbst ohne offizielles Stimmrecht dürfte London bei einer Beteiligung als Beobachter ange­sichts seiner Bedeutung in der Außen- und Sicherheitspolitik als Nichtmitglied ein größeres Gewicht haben als mindestens 22 der 27 EU-Mitglieder. Das bricht natürlich die Logik, dass ein Nichtmitglied nicht die Vorteile der EU-Mitgliedschaft haben kann. Aus diesen formellen Gründen jedoch auf regulären Drittstaatsbedingungen zu be­stehen wird weder den Interessen einer geopolitischen EU noch dem Status des UK in diesem Bereich gerecht.