Die nächste Phase europäischer Klimapolitik: das 2040-Ziel als Auftakt

Führungsanspruch des Europäischen Rates

Wie bei der Festlegung der Ziele für 2020 und 2030 dürften die Staats- und Regierungs­chef:innen auch diesmal ihren Führungs­anspruch deklarieren und ver­suchen, beson­ders den Ein­fluss des Euro­päischen Parla­ments bei der Entscheidungsfindung zu begrenzen. Ähn­lich wie bei der Festlegung des 55%-Ziels für 2030 könnten die Mit­gliedstaaten die vorzeitige Meldung eines neuen EU-Klimaschutzbeitrags (Natio­nally Determined Contribution, NDC) unter dem Pariser Abkommen nutzen, um für das EU-Legislativverfahren Pflöcke einzuschlagen. Denkbar wäre ein NDC-Ziel für 2035, dessen Niveau einen Minderungswert von 90% bis 2040 unwahrscheinlich machen würde. Erste Absprachen und Weichenstellungen könnten bereits Teil der Sitzung der Staats- und Regierungschef:in­nen im Europäischen Rat Ende Juni sein, bei dem die Besetzung der Spitzenpositionen verhandelt wird.

Mit ihrer Empfehlung ver­sucht die schei­dende Kommission, für die Diskussionen zwischen den Mitgliedstaaten sowie für die anschließend im Europäischen Par­lament mit neuer Sitzverteilung anstehenden Debatten thematische Prioritäten und ein Ambitionsniveau diskursiv zu verankern. Die Empfehlung zum 2040-Ziel ist also nicht nur eine Staffelübergabe an die neue Kom­mission, sondern auch ein Versuch, die voraussichtlich umkämpfte Entscheidung auf heute noch unbekanntem politischem Terrain vorzuspuren.

Die Zielempfehlung im Detail

Die Kommission empfiehlt, die Treibhausgasemissionen bis 2040 netto um 90% im Vergleich zu 1990 zu reduzieren. Mit dem Vorschlag eines Nettoziels setzt die Kom­mission den Paradigmenwandel fort, der mit dem »Fit for 55«-Paket vollzogen wurde, nämlich Emissionsminderungen und CO₂-Entnahmen bei der Zielerreichung mitein­ander zu verrechnen. Ähnlich wie beim 2030-Ziel und als Reaktion auf Forderungen vieler Akteure aus Um­weltverbänden, Par­teien und Unternehmen schlägt sie vor, das Nettoziel in zwei Obergrenzen zu unter­teilen: Um eine Netto-Reduktion von 90% zu schaffen, sollen 2040 noch maximal 850 Millio­nen Tonnen (Mt) CO₂-Äquivalente emittiert wer­den (ohne Emissionen aus Landnutzung und Forstwirtschaft) und maxi­­mal 400 Mt an CO₂-Entnahme aus der Atmo­­sphäre zur Zielerreichung beitragen. Anteilig entspräche das einem Mindestreduktionsziel von rund 83% und einem CO₂-Ent­nah­me­­ziel von etwa 8% im Vergleich zu den Brutto­emissio­nen von 1990.

Ein wichtiger Unterschied zum 2030-Ziel ist, dass die vorgeschlagene Zielarchitektur neben der CO₂-Entnahme im Landsektor auch die sogenannte industrielle CO₂-Ent­nahme berücksichtigt. Das betrifft Techno­logien, bei denen CO₂ zum Beispiel durch Abscheidung aus der Atmosphäre entnommen und dauerhaft gespeichert wird. Die Tech­niken Bioenergie plus CCS (BECCS) und Ab­scheidung aus der Um­gebungsluft (Direct Air Capture plus CCS, DACCS) werden in den Szenarien der Fol­genabschätzung schon bis 2040 im großen Maßstab ein­gesetzt. In eini­gen Szenarien werden etwa im Strom­­sektor schon 2040, spätestens aber 2050 netto nega­tive Emis­sio­nen erreicht, um Restemissionen aus anderen Sektoren aus­zugleichen.

Neues Konfliktpotential

Die detaillierte Folgenabschätzung zeigt, dass es erheblicher Anstrengungen bedarf, um das 90%-Ziel zu erfüllen. Dazu zählen etwa ein dekarbonisiertes Ener­giesystem, ein Fokus auf Defossilisierung der Industrie und wesentliche Emissionsminderungen in der Landwirtschaft. Damit trifft die Ambi­tionssteigerung jene Sekto­ren, über die in den letzten Monaten in Parla­menten sowie bei Demonstrationen und Protestaktionen intensiv diskutiert wurden. Jüngst musste die amtierende Kommission mehre­re ihrer Vorhaben in der Agrarpolitik ab­schwächen, nicht zuletzt wegen fehlender Mehrheiten inner­halb der Europäischen Volkspartei. Um die Gesamt-Minderungs­ziele einzuhalten, wird die nächste Kom­mission neue Maßnahmen zur Verzahnung von Klima- und Agrarpolitik vorantreiben müssen.

Ähnliches gilt für die Industrie: Nicht klimapolitische Ziele, sondern Wettbewerbs­­fähigkeit und Resilienz einer krisengeschüttelten Industrie dominie­ren die politische Auseinandersetzung. Den politischen Gegen­wind antizipiert die Kom­mission mit ihrem Vorschlag eines »Deals« für die Dekarbonisierung der Industrie als Teil ihrer Empfehlung. Nachdem der Net Zero Industry Act und die Förderplattform STEP (Strategic Technologies for Europe) hinter den von der Kommission geschürten Erwar­tungen zurückgeblieben sind, dürfte die industriepolitische Flankie­rung der Klima­politik ein zentrales Hand­lungsfeld der nächsten Kommission bilden.

Carbon Management

Die Vorbereitungen für einen neuen Fokus auf Industriepolitik zeigen sich auch in einer parallel zur 2040-Zielempfehlung veröffentlichten Mitteilung zum Thema Carbon Management. Die prominente Rolle von Technologien zur Abscheidung und anschließenden Nutzung und Speicherung von CO₂ bildet eine Schnittstelle zwischen Klima- und Indus­triepolitik, an die die Unternehmen und Wirtschaftsverbände ausgeprägte Erwartungen formulieren. In allen drei Varianten dieser Technologien – Carbon Capture and Storage (CCS), Carbon Capture and Utiliza­tion (CCU) und CCS-basierter CO₂-Entnahme (CDR) und ihren Funk­tionen in der Klimapolitik (siehe SWP-Aktuell 30/2023) – sieht die Kommission entscheidende Bausteine dafür, das Zwi­schen­­­ziel bis 2040 zu erreichen.

In der Folgenabschätzung für die einzelnen Technologien fallen die Zahlen teil­weise sehr hoch aus. Sie implizieren eine rasche Skalierung aller drei Ansätze (280 Mt CO₂ bis 2040, 450 Mt bis 2050). Um diese Dimensionen zu erreichen, wären enorme Mittel und große Unterstützung für die Ent­wicklung nötig. Zudem würde es einen euro­päischen Binnenmarkt für Transport und Speicherkapazitäten von CO₂ erfordern.

Neben den Synergien, die ein solcher Binnenmarkt für diese Technologien mit sich brächte, ergäben sich aber auch neue politische Konflikte: Carbon Management wird in den Mitgliedstaaten teils stark kon­trovers dis­kutiert. In Deutschland etwa ist CCS ein äußerst heikles Thema. Irritationen dürfte vor allem die Aussage in der Folgen­abschätzung erzeugen, dass die absolute Menge an abgeschiedenem CO₂ aus der Ver­brennung fossiler Brennstoffe im Strom­sektor bis 2050 ansteigen wird. Hinzu kämen absehbare Kon­flikte innerhalb und zwischen Mitgliedstaaten über die zu errich­tenden CO₂-Transportinfrastrukturen.