Der Emissionsbudget-Ansatz in der EU-Klimapolitik

Grenzen des Budgetansatzes

Globale Erwärmungsniveaus von 2 °C oder 1,5 °C können in globale Budgets für kumu­lative CO₂-Emissionen übersetzt werden, die jeweils noch in die Atmosphäre gelangen dürfen. Der Weltklimarat (Inter­governmental Panel on Climate Change, IPCC) aktualisiert regelmäßig die verbleibenden CO₂-Budgets (remaining carbon budgets), deren Einhaltung es erlauben würde, den Anstieg der glo­ba­len Mitteltemperatur im Vergleich zur vor­industriellen Zeit unter bestimmten Schwel­len­werten zu halten. Die Methoden der Berechnung (und damit die Größe der Rest­budgets) ändern sich jedoch regel­mäßig. Auch werden relevante Nicht-CO₂-Emissio­nen wie Methan- oder Lachgasemissionen nur indirekt berücksichtigt. Darüber hinaus kann die Frage nach »angemessenen« Emis­sionsbudgets auf nationaler oder auf EU-Ebene nicht wissenschaftlich beantwortet werden. Das Pariser Abkommen legt ein globales Langfrist-Temperaturziel fest, des­sen Einhaltung gemeinsame globale An­strengungen erfordert. Die Zuweisung einer genau bezifferten nationalen oder europäischen Verantwortung hängt von Annahmen ab, die nicht genuin wissenschaftlich, sondern wertegeleitet und poli­tisch sind – und vom IPCC nicht bereit­gestellt werden.

Eine nähere Betrachtung dieser Aspekte macht deutlich, warum Emissionsbudgets der EU oder der Mitgliedstaaten nicht von der globalen Ebene ab­geleitet werden soll­ten und dass es pro­blematisch wäre, sie strikt als »wissenschafts­basierte« Limits um­zusetzen, die von Regierungen oder Parla­menten nicht in Frage gestellt werden kön­nen.

Kumulieren statt budgetieren

Unter Berücksichtigung der gegebenen Un­sicherheiten ist es grundsätzlich möglich, ein globales CO₂-Budget zu bestimmen. Dieser Ansatz eignet sich sehr gut, um die Dringlichkeit zu illustrieren, mit der das globale Klimaproblem bearbeitet werden muss. Eine einfache Aufschlüsselung des globalen CO₂-Budgets nach einzelnen Staa­ten oder Sektoren (Budgetierung) und der Versuch, strikt »wissen­schaftsbasierte« Bud­gets zu erstel­len, taugt jedoch nicht, um die Klimapolitik der EU und ihrer Mitgliedstaaten zu steuern. Die Kumulierung (das heißt die Umrechnung geplan­ter europäischer oder nationaler Minderungspfade in Gesamtmengen an CO₂- oder THG-Emis­sio­nen, über mehrere Jahre oder Jahrzehnte hinweg) ist dagegen ein gangbarer Weg, um die klimapolitischen Ambitionen der EU oder ihrer Mitgliedstaaten abzubilden.

Betrachtet man die in der europäischen Klimapolitik häufig anzutreffende Fixie­rung auf weit entfernte Zieljahre einerseits und den Ansatz der Emissionskumulierung ande­rerseits, hat Letzterer zwei wesentliche Vor­teile, die auch Befürworter strikt abge­lei­te­ter Budgets häufig nennen: Erstens er­mög­licht das Kumulieren eine bessere Ver­gleich­bar­keit verschiedener vor­geschla­ge­ner Pfade, die zum gleichen Ziel­jahr für CO₂- oder THG-Emissionsneutralität führen, wo­durch sich der Schwerpunkt vom Ziel­jahr selbst auf das allgemeine Anspruchs­niveau verlagert. Da­durch wiederum lassen sich ver­schie­dene politische Akteure (etwa die Euro­päische Union und die Vereinigten Staa­ten) in Bezug auf ihre Klima­schutz­ambi­tionen besser ver­gleichen. Zweitens können bei diesem An­satz die vorgeschlagenen Ziele auf Ebene der EU und der Mit­gliedstaaten jenen Ziel­marken gegenübergestellt werden, die bei der Anwendung unterschiedlicher globaler Gerechtigkeits­kriterien erforderlich wären.

Der kumulative Ansatz würde es nicht nur ermöglichen, das Ambitionsniveau eines Landes zu bewerten, sondern auch zu quantifizieren, welche zusätzlichen inter­nationalen Verpflichtungen sich daraus ergäben. Ein Beispiel hierfür wäre, den Auf­bau einer kohlenstoffarmen Wirtschaft in Schwellen- und Entwicklungsländern zu unterstützen, was das zentrale Ziel der Just Energy Transition Partnerships (JETPs) ist. Auch wenn das Pariser Abkommen einen pledge and review-Ansatz verfolgt, besteht eine natio­nale Verantwortung, einen adäquaten Bei­trag zum globalen Klimaschutz zu leis­ten, der sich an der höchst­möglichen Ambi­tion orientieren sollte (Pariser Abkommen, Artikel 4 Absatz 3).

Der mit dem EU-Klimaschutzgesetz ge­schaffene Beirat ESABCC hat einen Ansatz gewählt, der mit diesen Überlegungen im Einklang steht, indem er eine Spanne und nicht einen einzelnen Wert für das Emis­sionsbudget der EU ermittelt. Diese Spanne berücksichtigt mehrere Prinzipien und Dimensionen von Fairness und Umsetzbarkeit. Die Empfehlungen des ESABCC beru­hen auf den geo­physikalischen Limits des globalen Budgets, während der gerechte Anteil der EU aus verschiedenen Zuteilungs­modellen abge­leitet wird. Darüber hinaus gibt das unab­hängige wissenschaftliche Beratungsgremium eine Spanne für das ku­mulative EU-Budget an, die auf unterschied­lichen Pfa­den zur Erreichung eines Netto-Null-THG-Ziels basiert. Der ESABCC kommt zu dem Schluss, dass ein gerechter Beitrag zur Eindämmung des Klimawandels sehr ehr­geizige Emissions­reduktionen in Europa erfordert, die durch von der EU finanzierte Maßnahmen in Entwicklungsländern er­gänzt werden müssen.

Fokus auf Klimaschutz-Govern­ance statt auf Emissionsbudget

In Anbetracht der Probleme, die sich aus einer starren Ableitung nationaler Emis­sionsbudgets aus globalen CO₂-Budgets er­geben, ist es sinnvoller, sich auf die bereits bestehenden politischen Instrumente und Zielpfade als Ausgangspunkt für eine Stär­kung der EU-Klimapolitik zu kon­zentrieren. Da es sich hierbei um bereits etablierte Politiken und Pläne handelt, sind sie für den Übergang zu Netto-Null-THG-Emissio­nen bis 2050 sehr viel wichtiger als jede Budgetberechnung. Zentrale politische Inst­rumente legen in der EU jeweils spe­zifische Teilziele fest, einschließlich derer, die in den Richtlinien über die Emissionshandelssysteme (ETS I und II) definiert sind sowie in der Lastenteilungsverordnung für Sekto­ren außerhalb des ETS I und in der Verord­nung über Land­nutzung, Landnutzungs­änderung und Forst­wirtschaft (LULUCF). Die verbindlichen Ziele für 2030 und teilweise auch die lang­fristigen Zielpfade wurden kürzlich im Rahmen des Fit for 55-Legis­lativ­pakets ver­schärft. In der zweiten Hälfte der 2020er Jahre werden sie erneut überarbeitet, dann für den Zeit­raum 2031–2040.

Ein wesentlicher Aspekt der anstehenden Revi­sion wird sein, wie die vorhandenen klimapolitischen Instrumente miteinander verbunden und schrittweise integriert wer­den. Eine noch unbeantwortete Frage in Bezug auf die Governance-Architektur ist, wie und wo die CO₂-Ent­nahme zum Aus­gleich von Restemissionen gesetzlich gere­gelt wird. Diese Facette dürfte eine entschei­dende Rolle bei den künftigen Bemühungen spielen, derzeit noch ge­trennte Instru­mente und Säulen der EU-Klimapolitik stärker zu verknüpfen. Die bis Mitte 2024 vorzulegenden Nationalen Ener­gie- und Klimapläne (NEKPs) der Mit­glied­staaten wer­den in dieser Hinsicht erste wichtige Infor­mationen liefern. Die in den 27 NEKPs zu dokumentierenden nationalen Ziele und Modellierungsanstrengungen werden dazu beitragen, sich abzeichnende Präferenzen und Koalitionen zu erkunden, die die nächste Phase der EU-Klimapolitik prägen werden. Für eine solidere Klimaschutz-Gov­ernance in der EU braucht es einen sys­te­matischeren Ansatz, der ein gegenseitiges Lernen aus den Umsetzungserfahrungen der Mitgliedstaaten und Sek­toren ermöglicht, beispielsweise durch häufigere obli­gatorische Evaluierungen und peer reviews, die auch Analysen der Zuweisung öffent­licher Mittel für Klimaschutzmaßnahmen einschließen sollte.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sich die politische Debatte über die Gestaltung der EU-Klimapolitik nach 2030 nicht in erster Linie auf das »wissenschaft­lich angemessene« Zielniveau für 2040 fokussieren sollte, solange diese ehrgeizig genug ist, um bis 2050 Netto-Null-THG-Emis­sionen erreichen zu können. In der bis­lang wohl anspruchsvollsten Phase der EU-Klimapolitik sollte die Priorität für Rat, Parlament und Kommission vielmehr darin liegen, die Governance-Architektur weiter­zuentwickeln, die politischen Instrumente zu stärken sowie die öffent­liche Unterstützung auszubauen.