Destruktive Ambiguität bremst Fortschritte im UN-Klimaprozess

Destruktive Ambiguität

In Bonn dominierte ohnehin ein anderes Thema die Diskussionen: das Ringen um die Interpretation des Pariser Abkommens im Hinblick darauf, wie zentrale Prinzipien ausgelegt werden sollen, insbesondere das der gemeinsamen, aber dif­ferenzierten Ver­antwortung (und jewei­ligen Fähig­keiten, CBDR-RC). Vor allem in Bezug auf die Bereit­stellung von Res­sour­cen für Entwicklungsländer und zukünftige Minderungsbeiträge trafen unversöhnliche Positionen der In­dust­rieländer und der Gruppe der »gleichgesinnten Entwicklungsländer« (like-minded developing countries, LMDCs) aufeinander. In der LMDC-Gruppe sind überwiegend große Schwellenländer sowie ressourcen- und einkommensstarke Ent­wick­lungsländer wie Saudi-Ara­bien, China und Indien organisiert.

Konstruktive Ambiguität, also die Kunst, Formulierungen gerade so unbestimmt zu las­sen, dass jede Vertragspartei ihre eigenen Prioritäten darin lesen und die Vereinbarung im nationalen Kontext entsprechend auslegen kann, ermöglichte 2015 das Zu­standekommen des Pariser Klimaabkommens. Nun allerdings droht die anhaltende Auseinandersetzung um wesentliche Kon­zepte, Prinzipien und Verantwortlichkeiten dessen Umsetzung zu torpedieren. Die einst zu­gunsten gemeinsamer Anstrengungen über­wunden gehoffte Dichotomie zwischen soge­nannten Entwicklungsländern und In­dust­rie­ländern prägt die Auseinander­set­zun­gen weiterhin. LMDCs und Industrieländer halten sich dabei gegenseitig vor, das Pariser Ab­kommen nicht zu akzeptieren bzw. neu zu interpretieren.

Viele Entwicklungsländer beklagen zu Recht ein bis heute andauerndes mangelndes Engagement der Industrieländer bei Klimaschutz und finanzieller Unterstützung. Namentlich die LMDCs befürchten, zunehmend eine Last tragen zu müs­sen, für die die historische Ver­ant­wortung maßgeblich bei den Industrieländern liegt. Beson­ders deutlich wird diese Haltung der LMDCs in ihrer Ab­lehnung gegenüber dem Sharm el-Sheikh mitigation ambition and implementation work programme (MPW). Auch wenn das zu Grunde liegende Mandat auf ihr Betrei­ben hin neue ver­bind­liche Ziele als Ergeb­nis aus­schließt, könn­ten dort zusätzliche kurz- und mittel­fristige Klimaschutzoptionen dis­kutiert werden – wie etwa Sek­tor­ziele oder ein Aus­stieg aus fossilen Ener­gien. Ohne einen komplementären Agenda-Punkt zu weite­ren Finanz­mitteln aus Industrie­ländern wollten die LMDCs dem MPW in Bonn jedoch keine Diskussions­zeit zugeste­hen. Die zu­künf­tige Präsi­dentschaft ließ die Chance ungenutzt, in dem fast zwei Wochen wäh­renden Konflikt zu vermitteln und da­mit die eigene Glaub­würdigkeit zu stärken.

Die Debatten in Bonn waren – wie bei vorangegangenen Treffen – be­ein­flusst von den Folgen der multiplen geo­poli­tischen Krisen (s. SWP-Aktuell 8/2023) und den wach­sen­den Spannungen zwischen den USA und China. Selbst wenn auf der Ebene der tech­nischen Verhandler keine zentralen politi­schen Entscheidungen fallen, offen­barte die SB58 einmal mehr tiefes Misstrauen und an­scheinend unüberbrückbare Posi­tio­nen, die den notwendigen »step change« im Rahmen der COP28 zunehmend unwahrscheinlich erscheinen lassen.

Globale Bestandsaufnahme

Das Paris-Abkommen ist als dynamischer Prozess kollektiver Anstrengung angelegt. Im Fünf-Jahres-Takt wird das gemeinsame Ambitionsniveau im Rahmen des GST über­prüft, als Maßstab für die nächste Runde nationaler Beiträge. Angesichts des extrem geringen ver­bleibenden CO₂-Budgets müsste der erste GST dazu anreizen, sowohl be­stehende NDCs nachzuschärfen als auch entsprechend ambi­tio­nierte Verpflichtungen für die Folge­periode bis 2035 vorzulegen. Außerdem kommt ihm als Präzedenzfall für die Aus­ge­staltung des Ambi­tions­mecha­nis­mus und als Prüfstein für die Funktionsfähig­keit des Pari­ser Ab­kommens erheb­liche Bedeutung zu.

In Bonn wurde die eineinhalb Jahre wäh­rende technische Phase des GST mit einer dritten Runde deliberativer Formate zu den Schwerpunktthemen Minderung (einschließ­lich Gegenmaßnahmen), Anpassung (ein­schließlich Verluste und Schäden) sowie Finanzflüsse und Mittel zur Umsetzung und Unterstützung abgeschlossen. Darüber hin­aus wurden Vorbe­rei­tungen für die Auswer­tungsphase und das politische Ergebnis getrof­fen. Auch diese Diskussionen waren geprägt von den Spannungen zwischen Industrieländern und LMDCs. Infolgedessen herrschte wenig Einigkeit hinsichtlich der vorgeschlagenen Kernbotschaften, die die Basis für den wei­te­ren Prozess bilden sollen. Der Vorschlag des zuständigen hochrangigen Gremiums für die Ausgestaltung der poli­tischen Phase bei der COP28 blieb eben­falls hinter den Erwar­tungen vieler Delega­tionen zurück.

In den formalen Verhandlungen ist es nicht gelungen, sich auf eine Struktur für den Entscheidungstext zum GST zu einigen. Gerungen wurde vor allem um die Hierar­chie von Zielen, zumal im Hinblick auf die in Artikel 2 des Pariser Ab­kommens fest­geschriebenen Langfristziele zu Temperatur, Anpassung und Finanzierung gegenüber anderen Inhalten. Die Behandlung von Artikel 2.1c, der eine Aus­richtung globaler Finanzflüsse an den Klima­zielen fordert, war dabei besonders umstritten.

Finanzierung im Zentrum

Der jährliche Finanzbedarf allein der Ent­wick­lungsländer, um Resi­lienz und eine klimafreundliche Infrastruktur aufzubauen sowie mit Verlusten und Schäden umzugehen, wird bis 2030 auf eine Größenordnung von Billionen US-Dol­lar geschätzt. Trotz aller Rhetorik ist klar, dass die notwendigen Inves­titionen nicht allein durch Transferzahlungen aus Indust­rieländern erfolgen kön­nen. In diesem Sinne unterstützen viele Industrie­länder, aber auch kleine Insel- und andere klimapolitisch ambitionierte Staaten den Arti­kel 2.1c als einen weiterführenden, trans­formativen Ansatz. Würde er konse­quent umgesetzt, bedeutete das eine Um­schich­tung privater und öffentlicher Inves­ti­tionen aus klimaschädlichen Anlagen und Aktivi­täten hin zu emissionsarmen und resi­lienz­för­dern­den Alternativen und, damit einher­gehend, einen Umbau staatlicher Subventionen.

Viele Entwicklungs- und Schwellenländer stehen dem kritisch gegenüber und beto­nen die Pflicht der In­dustrieländer, sie finanziell zu unterstützen. Sie befürchten einerseits, dass Arti­kel 2.1c genutzt wird, um Verant­wortung in Rich­tung anderer Akteure, in­klusive finanzkräftiger Entwicklungsländer, zu ver­schieben. Andererseits können stark res­sour­cen­basier­ten Ökonomien aus einer klimagerechten Ausrichtung der globalen Finanzflüsse Nach­teile entstehen. Und ent­sprechende Vor­ga­ben zum Beispiel bei der Vergabe von Kredi­ten durch multi­laterale Entwicklungsbanken (MEBs) berüh­ren die nationale Souveränität bei Infrastruktur­entscheidungen.

Themen wie die Erhöhung öffentlicher Klimafinanzierung, Reformen zur Eindäm­mung der Verschuldungskrise, bessere Ko­ordinierung unter den MEBs und anderen Gebern sowie die Mobilisierung privater Investitionen stan­den auf der Agenda des »Gipfels für einen neuen globalen Finanzierungspakt« am 22. und 23. Juni in Paris. Bei dem in­formellen Treffen, an dem Staatschefs und die Vorsitzenden internationaler Finanzinstitutionen teilnahmen, wurden unter anderem Maßnahmen der von Barba­dos’ Premierministerin Mia Mottley vorge­schlagenen Bridgetown-Agenda vorangebracht: so etwa die Umwidmung von Sonder­ziehungsrechten des Internationalen Wäh­rungsfonds (IWF) für die Klimafinanzierung, eine Rückzahlungspause für ver­schuldete Län­der, die von Naturkatastrophen betrof­fen sind, oder auch die Ein­rich­tung einer Art Treuhandstelle, die das Wäh­rungsrisiko für Investitionen in grüne Infra­struktur in Ent­wicklungsländern absichert und damit die Kapitalkosten für erneuerbare Energien senkt. Gesprochen wurde ferner über neue Quellen für Klima­finanzierung, wie globale Abgaben zum Bei­spiel auf Schiffs­treibstoffe oder eine Finanz­trans­aktionssteuer.

In einer Roadmap hat Frankreichs Präsident Macron als Schirmherr viele konkrete Schritte für die nächsten zwei Jahre fest­ge­hal­ten. Was eine grundlegendere Reform der internationalen Finanzarchitektur an­geht, bleibt sie zwar vage. Trotzdem könnte ihre konsequente Umsetzung einen sub­stantiel­len materiellen Beitrag leisten, das ero­die­rende Ver­trauen zwi­schen klassischen Geber- und Empfängerländern stärken und damit Fort­schritte in Dubai ermöglichen.

Follow the science

Die Klimarahmenkonvention und das Pari­ser Abkommen basieren auf wissenschaft­lichen Erkenntnissen. Beide verweisen ins­besondere bei Zielsetzung und Überprüfungs­prozessen wie dem GST auf die »best avail­able science«; hierfür sind der IPCC und seine Berichte im UNFCCC-Prozess der auto­ritative Standard. Ihnen kam oft eine wich­tige Rolle zu bei der Konsensfindung und Ambitionssteigerung, was sich in den Aus­einandersetzungen bei der Verabschiedung der politischen Zusammenfassungen der Berichte spiegelt (s. SWP-Aktuell 28/2023). Auch gab es in der zuständigen Wissenschafts-Arbeitsgruppe wiederholt zähe Ver­handlungen um den Grad der formalen Anerkennung der Arbeit des IPCC. Bei der COP24 (2018) kam es zum Streit um die ent­sprechende For­mulierung in Bezug auf den Sonderbericht über 1,5 °C globale Er­wär­mung (s. SWP-Aktuell 15/2019). Seitdem haben die LMDCs nachdrücklich dar­auf hingewiesen, dass die historische Ver­ant­wortung sowie Gerechtigkeitsfragen in den vom IPCC be­werteten Szena­rien und Minde­rungs­pfaden unzureichend berücksichtigt wür­den. Spe­ziell Indien hatte mehrmals eine ent­spre­chen­de Ein­ordnung der Ergeb­nisse des AR6 für den politischen Prozess gefordert.

In Bonn haben die Auseinandersetzungen eine neue Qualität erreicht – trotz einer Rekordzahl an Ver­handlungsstunden konnten sich die Dele­gierten bis zuletzt nicht auf den Entwurf einer politischen Erklärung zum AR6 eini­gen. Die LMDCs be­standen darauf, in jedem Absatz Wissens­lücken und Unausgewogenheit insbesondere bezüglich der Belange von Entwicklungsländern zu erwähnen. Ein später Vorstoß Chinas, das angebliche Un­einigkeiten und fehlende Inklusivität im IPCC sowie man­gelnde Robustheit der Berichte in den Ent­scheidungstext aufnehmen wollte, er­zwang eine weitere Abschwä­chung des Kompromisstextes. In diesem fehlt nun jeglicher Verweis auf Dringlichkeit oder die Bedeu­tung der besten verfüg­baren Wissen­schaft für die Politik. Dies könnte die Rele­vanz zentraler Aussagen des AR6 – etwa globale Emissionsreduktionen bis 2035 oder die Stärkung von 1,5 °C als maximal zuläs­sige Erwärmung – für den weiteren poli­ti­schen Prozess einschließlich des GST schwä­chen. Chinas Vorgehen er­staunt vor allem, weil das Land auf wissen­schaftlicher und Govern­ance-Ebene stark im IPCC vertreten ist und dessen Position im UNFCCC-Prozess bisher stets respektierte.

Sollte dies tatsächlich eine Repositionierung des weltgrößten Treibhausgasemittenten bedeuten, verlöre der Klimaprozess mit dem Konsens zur Akzeptanz der »besten ver­fügbaren wissenschaftlichen Erkennt­nisse« eine zentrale Säule. Deutschland und die Europäische Union sollten die potentiellen Folgen früh­zeitig antizipieren und mit China Kompromisse suchen, die die Integri­tät des wis­sen­schaftsbasierten Prozesses er­halten. Bi- und plurilaterale Kooperations­formate wie der Klima- und Transforma­tionsdialog könnten dabei relevante Platt­formen bieten.