Effektivität und Legitimität der G7

Effektive Politikkoordinierung

Dessen ungeachtet hat die G7 ihre Fähigkeit zur effektiven Politikkoordinierung unter Krisenbedingungen bewiesen. In mehreren Sondersitzungen trafen sich die Regierungsspitzen, um gemeinsame Antworten auf die komplexen Herausforderungen zu fin­den, die aus den weltweiten Auswirkungen der russischen Aggression resultieren. De­mon­strativ lud die G7 – ebenso wie EU und Nato – den ukrainischen Präsidenten Selenskyj mehrfach dazu ein, virtuell an diesen Treffen teilzunehmen. Wenn der japanische Premier Kishida wie angekündigt im Februar Kyjiw besuchen sollte, wer­den Staats- und Regierungschefs aller G7-Mitglieder Selenskyj seit Beginn der Inva­sion auch persönlich getroffen haben.

Zusammen mit EU und Nato bildet die G7 so etwas wie eine »Unterstützungs-Troika« für die Ukraine, die nicht nur akute Hilfsleistungen konzipiert, sondern sich darüber hinaus vorausschauend für den Wiederaufbau des Landes engagiert. Im Vergleich zu EU und Nato fielen die Diffe­renzen über Maßnahmen zur Unterstützung der Ukraine und über die geopolitischen Konsequenzen des Konflikts in der G7 jedoch deutlich geringer aus. Vor allem Ungarn verzögerte in der EU mehrfach die Entscheidungsfindung über Sanktionsmaßnahmen, während die Türkei die Erwei­terung der Nato um Finnland und Schweden gleichzeitig bislang blockiert. Gemessen daran hat sich die G7 bei der re­aktiven Krisenkoordinierung wie auch der perspektivischen Krisenbewältigung als überdurchschnittlich effektiv erwiesen.

Die Koordination politischer Maßnahmen zur Krisenreaktion und ‑bewältigung ist zwar eine Aufgabe, die in die DNA in­for­meller Governance-Foren wie der G7 oder der G20 eingeschrieben sein sollte – schließ­lich ist die G7 als Reaktion auf die ökonomischen Verwerfungen entstanden, die der erste Ölpreisschock 1973 ausgelöst hatte und denen durch ein makroökonomisch ab­gestimmtes Vorgehen zwischen den damals wichtigsten Industrienationen begegnet werden sollte. Und 2008 wurde die G20 während der sich ausbreitenden globalen Finanz­krise auf die Ebene der Staats- und Regie­rungschefs gehoben, um die inter­nationale Reaktion auf den welt­weiten Wirtschaftseinbruch auf höchster Ebene zu managen.

Die Wirksamkeit der Krisenpolitik eines plurilateralen Government Clubs wie der G7 hängt indes stark vom Engagement der Mitgliedstaaten ab. Unter ihnen spielt die Regie­rung, die turnusgemäß an der Spitze der jeweiligen Formation steht, eine maß­gebliche Rolle, weil sie die Agenda setzen und den Club einberufen kann (convening power). Das erfordert allerdings die Bereit­schaft, die Initiative zu ergreifen: Im Jahr 2020 hatten die USA die G7-Präsidentschaft inne. Da die Trump-Administration aus programmatischen Grün­den (America first) internationaler Kooperation gegenüber äußerst skep­tisch eingestellt war, wurde die­ses Governance-Forum aber kaum genutzt. Ein öffent­lichkeitswirksames und reputa­tions­trächtiges Gipfeltreffen der Staats- und Regie­rungs­chefs kam nicht zustande. Dies hatte zur Folge, dass inmitten der Covid‑19-Pandemie ein ver­fügbares Instrument zur Ab­stimmung in der globa­len Krisenpolitik faktisch weit­gehend ignoriert wurde – im Gegensatz zu heute.

Effektiv, aber auch legitim?

Die politische Gleichgesinntheit der Staats- und Regierungschefs ist auch deshalb so wirkmächtig, weil die G7 nur schwach insti­tutionalisiert ist. Anders als EU und Nato ist die G7 keine Vertragsorganisation. Viel­mehr handelt es sich um einen infor­mellen Zusammenschluss demo­kratischer Regie­rungen, die entwickelte Industrie­natio­nen repräsentieren. Die G7 unterliegt somit keinen verbindlichen Regeln oder Ver­fah­ren, deren Verletzung formell geprüft und gege­benenfalls sank­tioniert werden könnte. Sie unterhält keine gesonderten administrativen Einrichtungen, stattdessen übernimmt der Regierungs­apparat der jeweiligen Prä­sidentschaft die Organisationsaufgaben. Das macht die G7 zu einem vergleichsweise agi­len und effek­tiven Forum für Global Gover­nance, sofern die Regierungen in ihren Ein­schätzungen übereinstimmen.

Die strategische Konvergenz, die in Hin­sicht auf den russischen Aggressionskrieg zwischen den G7-Regierungen besteht, erklärt denn auch die Effektivität, mit der die deutsche Präsidentschaft die Ukraine-Unterstützung koordiniert hat bzw. koordi­nieren konnte. Anfängliche Befürchtungen, dass der Regierungswechsel in Italien im Oktober 2022 den Zusammenhalt schwä­chen könnte, sind nicht eingetreten.

Die Kehrseite der Handlungswirksamkeit von exekutiver Gleichgesinntheit findet ihren Ausdruck in der Kritik an der Legiti­mität des Regierens durch Government Clubs. Diese Kritik macht auf den inhärenten Widerspruch zwischen Infor­malität einerseits und einem geordneten, repräsentativen Politikprozess andererseits aufmerksam. Legitime Herrschafts­ausübung bedarf der Kontrolle und Recht­fertigung. In einer Demokratie decken öffentliche Institutionen wie Parlamente und Justiz, aber auch private Einrichtungen wie Medien oder Nichtregierungsorganisationen (NGOs) unter­schiedliche Aspekte dieser beiden Anfor­de­rungen ab. Ulti­mativ bewertet wird das poli­tische Handeln der Regierenden in Wahlen, in denen ihre Herrschaftsausübung bestä­tigt oder verworfen wird.

Das geringe Ausmaß an Institutionalisierung beeinträchtigt die Legitimität von Club Governance, wie sie durch die G7 erfolgt. Denn in Institutionen abgelagerte Legi­ti­mi­tät steht ihr nur mittelbar zur Ver­fügung. Im Unterschied zu EU und Nato hat sie keine eigene parlamentarische Komponente, sei es wie im Fall der Nato eine par­la­men­tarische Versammlung, die sich aus Dele­gierten der Mitgliedstaaten zusammensetzt, oder gar eine grundständige Völkervertretung wie das Europäische Parlament, das in allen Mitglied­staaten der Union direkt ge­wählt wird.

Demgegenüber spielt die Legislative in der G7 bislang eine eher begleitende Rolle. Dem Bundestag legt die Bundesregierung nach den Gipfeln einen kurzen Bericht vor und zu den »Heimgipfeln« werden Regie­rungs­erklärungen abgegeben. Zudem treffen sich traditionell Vertretungen der Parlaments­präsidien der Mitgliedstaaten reihum in der jeweils gastgebenden Nation. All dies findet jedoch nur geringen politi­schen und öffentlichen Widerhall. Das letztjährige Tref­fen der Parlamentspräsidien erzielte allerdings vergleichsweise viel Auf­merk­sam­keit, da der Sprecher der ukrainischen Rada eingeladen war, womit die G7-Parlamente ihre Unterstützung für das Aggressions­opfer ausgedrückt haben.

Als informelles Governance-Forum kann die G7 für ihr Regieren auf internationaler Ebene nur indirekt zur Rechenschaft gezo­gen werden, nämlich durch in den Natio­nal­staaten angestammte Institutionen wie Parlamente und Gerichte. Dieser Umstand wäre relativ unproblematisch, wenn die G7 keine rele­vanten Governance-Leistungen erbringen würde. Dass sie jedoch ein effek­ti­ves Forum internationalen Regierens sein kann, wird offensichtlich, wenn man sich die Bedeu­tung vergegenwärtigt, die ihr bei der Kon­zipierung poli­tischer Maßnahmen zur Unter­stützung der Ukraine zukommt. Die direkten und indirekten Aus­wirkungen von Handelssanktionen oder Wirtschaftsembargos auf die Mitgliedstaaten der G7 sowie darüber hinaus für die internatio­nale Staatengemeinschaft im Ganzen sind nicht unerheblich, wie etwa Energieverteuerungen oder die Inflationssteigerung zeigen.

Dimensionen von Legitimität

Aufgrund ihrer schwachen Institutionalisierung stellt sich für die G7 die Frage, wie sich ihr Regieren gegenüber staatlichen und nicht­staatlichen Akteuren verantworten lässt, somit in besonderer Weise. Rele­vante Dimensionen von Legitimität sind in diesem Zusammenhang vor allem die Mög­lichkei­ten der Teilhabe (auf nationaler, trans- und internationaler Ebene) sowie Trans­parenz und Rechenschaft. Die deut­sche Präsidentschaft hat sich für Verbesserungen in allen drei Bereichen eingesetzt.

Gemischtes Fazit

Am Ende muss das Fazit der deutschen G7-Präsidentschaft gemischt ausfallen. Positiv zu vermerken sind hier zwei Dinge: Un­geachtet dessen, dass die G7 stark von den Anforderungen des Krisenmanage­ments beansprucht war, kann sie erstens klare Fortschritte hinsichtlich der Legi­timität ihres Regierens verzeichnen, gemessen an den Kriterien Partizipation, Transparenz und Rechenschaft. Diese Fort­schritte gilt es nun, auch unter nach­folgenden Präsidentschaften zu sichern. Zweitens hat sich die Wirksamkeit der G7 in der Krise gezeigt, gemessen an der ver­gleichsweise effektiven Koordinierung der Unterstützung für die Ukraine.

Parallel dazu verschlechtern sich indes die globalen Rahmenbedingungen für pro­gressive Transformationspolitik, das eigent­liche Ziel der Präsidentschaftsagenda. Zum einen bindet der Krieg Zeit, Aufmerksamkeit und materielle Ressourcen insbesondere der die Ukraine unterstützenden Staaten. Zum anderen verschärft sich als Folge der russischen Militärintervention die ökonomi­sche Instabilität ebenso wie die Versorgungs- und Ernährungsunsicherheit be­trächt­lich, gerade in ohnehin benachteiligten Weltregionen.

Unter diesen Vorzeichen ist es vielleicht nicht überraschend, aber dennoch ernüch­ternd, dass die internationale Staaten­gemein­schaft sich nicht auf eine umfassende Sank­tio­nierung des Aggressors verständigen konnte. Zwar haben sich Befürch­tungen nicht bestätigt, dass sich etwa die G20 im Streit über die Iso­lierung Russlands beim Gip­feltreffen auf Bali spalten könnte. Und den Verstoß gegen Grundsätze der VN-Charta – wie die Erhaltung der territorialen Integrität und politischen Selbstbestim­mung der Ukraine –, den der völkerrechts­widrige Angriffskrieg darstellt, hat die große Mehrheit der VN-Mitglieder mehrfach auf das Schärfste missbilligt. Konkrete Maß­nahmen gegen Russland ergreift jedoch nur etwa ein Viertel von ihnen. Wich­tige Part­ner Russlands, aber auch der G7, wie China, Brasilien, Indien und Süd­afrika, nehmen eine neutrale Position ein oder sym­pa­thisie­ren gar mit der russischen Sicht­weise. Ge­mein­same Anstrengungen zu unternehmen, um die Herausforderungen der globalen Trans­formation zu bewältigen, wird schwie­riger.