Klimaverhandlungen im Zeichen multipler Krisen

Schäden und Verluste: Ein wichtiger erster Schritt

Die Frustration bezog sich auch auf das Thema Schäden und Verluste, dem schon im Vorfeld eine Schlüsselrolle für die COP 27 zugemessen wurde. Jene Länder, die kaum zum Klimawandel beigetragen haben, aber besonders unter ihm leiden, fordern schon seit Beginn der 1990er Jahre finanzielle Hilfen angesichts entsprechender Zerstörungen, etwa durch den Anstieg des Meeresspiegels oder Extremwetter­ereignisse. 2021 wurde bei der COP 26 in Glasgow ein neuer Dialog über Schäden und Verluste angestoßen, und die neue Bundesregierung zeigte sich sensibel für die Bedeutung des Themas. Im Juli 2022 reiste die Außenministerin eigens nach Palau, um besonders betroffenen kleinen Inselstaaten Solidarität zu signalisieren. Die Regierungen Schottlands und Dänemarks machten vor der COP 27 finanzielle Ankündigungen, die als Zeichen aufgefasst wurden, dass sich die Position unter den Industrieländern zu verändern beginnt. Dem stand jedoch gegenüber, dass der Glasgower Dialog wäh­rend der Zwischenverhandlungen in Bonn im Juni 2022 nicht vorangekommen war. Vor diesem Hintergrund war es bei der COP 27 essentiell, das Vertrauen in den Pro­zess wiederherzustellen und greifbare Fortschritte zu erzielen.

Schäden und Verluste waren zwar schon im Kontext früherer Verhandlungsrunden thematisiert worden, etwa im Rahmen des Warschauer Mechanismus, der aus der COP 19 (2013) hervorgegangen war. Doch in Scharm El-Scheich wurde nun erstmals explizit über finanzielle Unterstützung gesprochen. Dabei geht es nicht um Hilfen zur Anpassung an neue Umweltbedingungen, sondern darum, Betroffenen einen finanziellen Ausgleich für die Zerstörungen zu bieten, die der fortschreitende Klimawandel mit sich bringt.

Die Opposition der Industrieländer gegen dieses Ansinnen speist sich in erster Linie aus der Sorge vor rechtlichen Implikationen, die eine formale Anerkennung von Verantwortlichkeit haben könnte. Insbe­sondere US-amerikanische Regierungen haben sich hier deutlich ablehnend gezeigt. Auf die Vereinigten Staaten fällt ein hoher Anteil an den globalen Treibhausgas-Emissionen seit Beginn der Industrialisierung, aus dem sich immense finanzielle Verpflichtungen ableiten ließen. Gemäß der von Washington bereits im Rahmen des Pariser Abkommens durchgesetzten Logik wurden Entschädigungszahlungen und Haftungsfragen daher explizit aus den Ver­handlungen bei der COP 27 ausgeschlossen. Stattdessen bestand die Kernforderung der Entwicklungsländer darin, einen eigenen Fonds für Schäden und Verluste einzurichten, aus dem anspruchsberechtigte Staaten Unterstützungszahlungen erhalten können.

Deutschland kam bei den Verhandlungen eine herausgehobene Rolle zu. Die deutsche Sonderbeauftragte für internationale Klimapolitik, Jennifer Morgan, leitete zusammen mit der chilenischen Umweltministerin Maisa Rojas die Verhandlungen zu Loss and Damage Finance. Überdies hatte Deutschland schon zuvor im Rahmen einer Kooperation der G7 mit den Vulnerable 20 (V20), einer Gruppe besonders vom Klima­wandel betroffener Staaten, die Idee des sogenannten Globalen Schutzschirms als Versicherungslösung für Schäden und Ver­luste lanciert. Dieser Global Shield war dazu gedacht, eine kurz- bis mittelfristig prakti­kable Lösung zu präsentieren; dabei wur­den allerdings die Implikationen für den politischen Einigungsprozess unterschätzt. Aus Sicht vieler Entwicklungsländer wirkte die Initiative wie ein Versuch, der Forderung nach einem Fonds im UNFCCC-Kon­text den Wind aus den Segeln zu nehmen.

Die Verhandlungen zu Schäden und Verlusten verliefen erwartungsgemäß zäh. Ein zentraler Streitpunkt war die von der EU in ungewohnter Deutlichkeit aufge­worfene Frage, ob China nach wie vor als Entwicklungsland eingestuft werden kann oder als inzwischen größter Treibhausgas-Emittent auch zu Unterstützungsleistungen bei Schäden und Verlusten verpflichtet sein sollte. Zwar erscheint es mit Blick auf Wirt­schaftsleistung und Emissionen fragwürdig, wenn an einer 1992 im UNFCCC-Kontext etablierten Unterscheidung zwischen Industrie- und Entwicklungsländern auch 30 Jahre später noch festgehalten wird. Dabei stehen Staaten wie Burkina Faso oder Tuvalu auf derselben Ebene wie China, Süd­korea oder Saudi-Arabien. Für die Klimarahmenkonvention ist diese dichotome Länderklassifizierung aber nach wie vor ein zentrales Prinzip der internen Organisation (etwa bei der Zusammensetzung von Gre­mien), zudem spiegelt sie oftmals die rele­vanten politischen Konfliktlinien wider.

In Scharm El-Scheich zeigte sich China, wie auch auf anderen Feldern der inter­nationalen Klimafinanzierung, nur zu frei­willigen Beiträgen bereit. Die USA und die EU lenkten spät ein und zeigten sich schließlich offen für die Forderung nach einem Fonds für Schäden und Verluste. Eingangs vor allem als Angebot im Gegen­zug für Zugeständnisse gedacht, stellte sich dieses Einlenken als essentieller Schritt her­aus, um das Vertrauen der Entwicklungsländer in den multilateralen Prozess ein Stück weit wiederherzustellen. Viele west­liche Länder hätten zwar andere Lösun­gen zur Unterstützung bei Schäden und Ver­lusten präferiert. Doch dass beschlossen wurde, einen Fonds für besonders vulne­rable Entwicklungsländer zu schaffen, war ein entscheidendes Zugeständnis mit gro­ßer symbolischer Bedeutung.

Der in Scharm El-Scheich vereinbarte Text zu diesem Fonds fällt an zentralen Stellen sehr vage aus – ein typisches Bei­spiel für den Einsatz konstruktiver Mehr­deutigkeit bei den UN-Klimaverhandlungen (constructive ambiguity). Es erleichterte vorerst die Einigung, dass strittige Punkte ausgeklammert wurden; wichtige Details sind somit aber erst noch auszuhandeln. So hat der Fonds es etwa zum Ziel, Entwicklungsländer zu unterstützen, die von den nega­tiven Auswirkungen des Klimawandels besonders betroffen sind. Welche Länder genau unterstützungsberechtigt sind, wur­de allerdings offengelassen, ebenso wer die Unterstützungsbeiträge zahlt oder welche Finanzierungsmodelle genutzt werden. Ein Übergangskomitee wird sich mit solchen Fragen auseinandersetzen; es soll schon bis zur diesjährigen COP 28 in Dubai erste Ergebnisse vorlegen.

Diese nachgeschalteten, nicht weniger kritischen Verhandlungen rufen Erinnerungen an den Green Climate Fund (GCF) her­vor. Diesen zu etablieren erwies sich nach der initialen Entscheidung als lang­wieriger Prozess. Der Fonds wurde bei der COP 15 in Kopenhagen 2009 ersonnen und ein Jahr später in Cancún beschlossen, doch es dauerte bis 2015, ehe daraus die ersten Projekte finanziert werden konnten. Auch die Vereinbarung zum GCF hatte viele zen­trale Fragen offengelassen, etwa wie die geforderte Balance zwischen Geldern für Klimaschutz und für Klimafolgenanpassung interpretiert würde. Das Nahen des Pariser Klimagipfels 2015 (COP 21), das politischen Druck erzeugte, dürfte die Dinge beschleunigt haben; wichtige Fragen zum institu­tionellen Design des GCF wurden dennoch bis weit nach dessen Start aufgeschoben. Den neuen Fonds für Schäden und Verluste erwartet nun ebenfalls ein schwieriger und potentiell schleppender Prozess der Opera­tionalisierung.

Emissionsreduktionen: Zuneh­mende Glaubwürdigkeitslücke

Die Rahmenentscheidung der COP 26, der Glasgow Climate Pact, war von Beobachtern noch weitgehend positiv aufgenommen worden. Schließlich schien darin das Ver­sprechen enthalten, noch vor der COP 27 würden die Vertragsstaaten Updates ihrer Nationally Determined Contributions (NDCs) für 2030 vorlegen und damit ihre Minderungszusagen verschärfen. Dagegen stieß der äquivalente Sharm el-Sheikh Implementation Plan fast einhellig auf Kritik, obwohl sich die Formulierungen in beiden Rahmenbeschlüssen nicht wesentlich unterscheiden. Dieser Stimmungswandel ist vor allem auf zwei Faktoren zurückzuführen: zum einen die klima- und energiepolitischen Entwicklungen seit der COP 26, zum anderen die äußerst mühsamen Verhandlungen auf der Konferenz in Ägypten selbst.

Die multiple Krisenlage, die spätestens mit dem Angriff Russlands auf die Ukraine virulent wurde, hat die kurzfristigen Priori­täten bei vielen klimapolitischen Vorreiterstaaten Europas verschoben. Nicht nur in Deutschland liegt der Fokus nun stärker auf Energieversorgungssicherheit und Energiepreisen. Wenig überraschend ist der Stel­len­wert von Klimapolitik angesichts der enor­men sicherheitspolitischen Herausforderun­gen zumindest vorübergehend gesun­ken. Fraglich ist allerdings, in welchem Maße mangelnde Fortschritte seit der COP 26 ur­sächlich auf die Krisenverdichtung zurück­zuführen sind. Zahlreiche G20-Mitglieder, darunter selbst die EU, hatten schon kurz nach dem Glasgower Klima­gipfel signalisiert, ihre NDCs 2022 nicht um schärfere Minderungsziele zu ergänzen (siehe SWP-Aktuell 81/2021). Die einzige signifikante Ambitionssteigerung eines G20-Mitglieds für 2030 wurde schließlich von Australien angekündigt, eine direkte Folge des dorti­gen Regierungswechsels im Mai 2022.

Auch ist das Vertrauen, dass die Indus­triestaaten ihre nationalen Emissions­min­derungsziele, gleich welcher Höhe, auch tat­sächlich erreichen, 2022 nicht eben größer geworden. Der globale Ausstoß an Treib­hausgasen hat inzwischen wieder das Niveau von 2019 erreicht, dem letzten Jahr vor Ausbruch der Covid-Pandemie. Doch müssten die Emissionen laut dem jüngsten Bericht des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) zwischen 2019 und 2030 um 43 Prozent sinken, damit sich die Welt auf einen 1,5-Grad-Pfad bringen lässt.

Der Biden-Administration ist es mit dem Inflation Reduction Act im August 2022 über­raschend gelungen, ein umfangreiches klimapolitisches Paket durch den Kongress zu bringen. Weil dieses im Kern auf Sub­ventionen für klimafreundliche Technologien setzt, nicht aber auf Bepreisung oder gar Begrenzung der Emissionen, lässt sich sein Effekt noch nicht exakt beziffern. Für Irritation sorgt jedoch insbesondere bei Entwicklungsländern, dass auf europäischer Seite in der Stromproduktion eine Verschiebung von Erdgas zu Kohle statt­findet und für Gas wie Öl neue Infrastrukturen und Lieferbeziehungen entstehen. Selbst wenn sich die mittel- bis langfristigen Lock-in-Effekte innerhalb der EU als be­grenzt herausstellen sollten – aufgrund des Emissionshandelssystems sowie beglei­tender Einsparmaßnahmen –, so agiert das in hohem Maße von fossiler Energie abhän­gige Europa hier weit pragmatischer, als es Entwicklungsländern bislang zugesteht. Deutschland hat sich gemeinsam mit weite­ren EU-Mitgliedstaaten noch bei der COP 26 verpflichtet, die staatliche Kofinanzierung von Kohle-, Erdöl- und Erdgasprojekten im Ausland bis Ende 2022 zu beenden. Der Elmauer G7-Gipfel von Juni 2022 ließ hier eine Kurskorrektur erkennen. Staatlich unterstützte Investitionen im Gassektor sollten, so das Kommuniqué der Staats- und Regierungschefs, »im Einklang mit unseren Klimazielen und ohne die Erzeugung von Lock-in-Effekten umgesetzt werden«. Das würde sich im vieldiskutierten Fall einer Erschließung zusätzlicher Gasfelder in Ent­wicklungsländern wie dem Senegal nicht einlösen lassen.

Während der politische Schwerpunkt der COP 27 unzweifelhaft auf dem Thema Loss and Damage lag, gab es in den für Klima­schutz relevanten Verhandlungssträngen wenig Bewegung, bei gleichzeitig verhärteten Positionen. Dies gilt sowohl für die Implementierung internationaler Koope­rationsmechanismen (nach Artikel 6 des Pariser Abkommens) als auch für das in Glasgow vereinbarte Mitigation Work Pro­gramme. Letzteres sollte nicht zuletzt dazu dienen, den angelaufenen Prozess einer Globalen Bestandsaufnahme der Fortschritte unter dem Pariser Abkommen zu ergän­zen und vor allem zu dynamisieren. Dass die abschließende Rahmenentscheidung der COP 27 beim Klimaschutz die Glasgo­wer Beschlüsse im Wesentlichen wiederholt, muss angesichts des Verhandlungs­verlaufs schon als Erfolg gelten. Im Unter­schied zur COP 26 wurde Scharm El-Scheich auch kaum als Bühne genutzt, um neue sektor­spezifische Initiativen jenseits des UNFCCC-Verhandlungsprozesses auf den Weg zu bringen. Beim G20-Gipfel auf Bali, der parallel zur COP 27 stattfand, wurde die Just Energy Transition Partnership (JETP) einer Reihe von Industrieländern mit Indonesien verkündet, die einer ähnlichen Vereinbarung mit Südafrika folgte. Im Dezember kam es zum Abschluss einer weiteren JETP mit Vietnam. In allen drei Fällen unter­stützen Gebergemeinschaften, an denen jeweils auch Deutschland beteiligt ist, stark kohle­abhängige Schwellenländer dabei, ihren Energiesektor zu dekarbonisieren.

Pariser Inventur

Als Lackmustest für die Fähigkeit des UN-Klimaregimes, Netto-Emissionsreduktionen anzustoßen, die mit dem 1,5-Grad-Ziel vereinbar sind, kann die erste Globale Bestandsaufnahme (Global Stocktake, GST) gel­ten. Dieser alle fünf Jahre stattfindende Prozess wurde bei den Bonner Zwischenverhandlungen im Juni 2022 gestartet. Er dient dazu, die kollektiven Fortschritte in den Bereichen Klimaschutz, Anpassung und Finanzierung zu bewerten und mit Paris-kompatiblen Orientierungsmarken abzugleichen.

Bislang ist der Prozess allerdings nicht über technische Expertendialoge hinaus­gekommen. Bei der COP 28 in Dubai soll er abgeschlossen werden und einen Anstoß dafür liefern, die Ambitionen der NDCs bis zur nächsten Frist 2025 erheblich zu stei­gern. Falls die größten Emittenten in der nachfolgenden Runde keine massiv ver­schärften Reduktionsziele für 2030 und 2035 melden, wird der 2015 mit dem Pari­ser Abkommen rechtlich festgeschriebene Pledge and Review-Ansatz unweigerlich in eine tiefe Glaubwürdigkeitskrise geraten – und mit ihm die internationale Klima­diplomatie. Ein ähnliches Resultat, wenn auch verzögert, ist zu erwarten, sollten insbesondere die Industrieländer ihre Zu­sagen für 2030 nicht einhalten oder die zuletzt vereinbarten JETPs nicht die in sie gesetzten Hoffnungen erfüllen.

Europa weiter gefordert

Die EU steht bei Zielformulierung und Implementierung vergleichsweise gut da. Mit einem Netto-Reduktionsziel von 55 Prozent bis 2030 (Basisjahr 1990) wird ihr NDC von kaum einem Industrieland übertroffen. Wichtiger aber noch ist die für 2023 erwartete Komplettierung des Fit for 55-Pakets, mit dem das EU-Gesamt­ziel durch mehr als ein Dutzend Richtlinien und Verordnungen auch tatsächlich um­gesetzt wird. Der verschärfte Emissions­handel könnte nicht nur die Folgen der krisenbedingten Verschiebung von Erdgas zu Kohle begrenzen. Während der ersten Woche der COP 27 einigten sich Rat und Parlament darauf, die Netto-CO₂-Entnah­men aus Landnutzung und Forstwirtschaft zu steigern (LULUCF-Verordnung). Auf die­ser Basis konnte Vize-Kommissions­­präsi­dent Frans Timmermans schon in Scharm El-Scheich in Aussicht stellen, dass das Ambitionsniveau der EU bis 2030 auf 57 Prozent erhöht wird.

Weit konfliktreicher wird innerhalb der Europäischen Union die nahende Debatte über die Ziele für 2035 und 2040 ausfallen. Im EU-Klimagesetz ist bereits festgelegt, dass bis 2050 netto null Treibhausgas-Emissionen erreicht werden sollen. Für die Festlegung der Zwischenziele wird die Kommission im Gesetz verpflichtet, jeweils sechs Monate nach Abschluss eines GST konkrete Vorschläge für den Pfad zur Klimaneutralität vorzulegen, erstmals also 2024, im Jahr der Europawahlen. Mit jedem Fünfjahresschritt wird die Frage der EU-internen Lastenverteilung virulenter wer­den. Dies nicht nur, weil die Verpflichtungsniveaus in Mittel- und Südosteuropa nach wie vor relativ niedrig sind, sondern weil das Klimaneutralitätsziel für 2050 die EU als Ganzes betrifft, also nicht zwingend von jedem Mitgliedstaat erreicht werden muss – sofern andere Mitgliedstaaten dieses Ziel übererfüllen. Wegweisend sein könnte hier das Netto-Emissionsminde­rungsziel von 110 Prozent bis 2050, das von Dänemarks neuer Regierung wenige Wochen nach der COP 27 angekündigt wurde.

Nationale netto-negative Minderungs­ziele bis 2050 erweitern nicht nur die Ver­handlungsspielräume innerhalb der EU. Sie signalisieren auch, dass von klimapolitischen Vorreitern langfristig erwartet wer­den kann, jährlich mehr CO₂ aus der Atmo­sphäre zu entfernen, als sie selbst noch emittieren. Methoden dafür sind etwa Auf­forstung oder die Abscheidung von CO₂ aus der Umgebungsluft mit anschließender geologischer Speicherung (Direct Air Carbon Capture and Storage, DACCS – siehe SWP-Studie 10/2020). Die jüngsten Berichte des Weltklimarats zeigen, dass netto-negative Emissionspfade unabdingbar sein werden, um die 1,5-Grad-Marke nach einer zwischen­­zeitlichen Überschreitung des Schwellenwerts ab den 2030er Jahren dann bis Ende des 21. Jahrhunderts doch noch zu errei­chen (Overshoot).

Kooperation mit Fingerspitzengefühl

Weil trotz des Pariser Abkommens die Emissionen global noch immer nicht sin­ken, wird der Umgang mit den Klimafolgen auch politisch ein immer drängenderes Thema, selbst wenn es gelingt, die Erd­erwärmung bis Mitte des Jahrhunderts anzuhalten. Wird die 1,5-Grad-Marke signi­fikant über­schritten, verschärfen sich die Probleme noch. In den Verhandlungen der COP 27 wurde sehr deutlich, welche poli­tische Dimension die existentiellen physi­schen Auswirkungen des Klimawandels haben. Wegen der aktuellen Prioritäten im multi­lateralen Prozess standen dabei Schä­den und Verluste stark im Fokus. Dem­gegen­über ist die politische Aufmerksamkeit für die Anpassung an klimabedingt veränderte Umweltbedingungen – sowie deren inter­nationale Finanzierung – zu­letzt abgefallen. Nicht nur wird die Zusage, jährlich 100 Milliarden US-Dollar an inter­nationaler Klimafinanzierung bereitzu­stellen, erst mit einigen Jahren Verspätung erfüllt werden. Auch ist der geschätzte Mittelbedarf für die Anpassung nicht aus­reichend gedeckt.

In den UNFCCC-Verhandlungen wird indes weiterhin um eine einheitliche Defi­nition für internationale Klimafinanzie­rung gerungen. Parallel verhandelt man ein neues kollektives quantifiziertes Klima­finanzierungsziel (New Collective Quantified Goal on Climate Finance, NCQG). Es soll auf den versprochenen 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr aufbauen und bis 2024 beschlossen werden. Im Blickpunkt stehen dabei sowohl die Höhe des neuen Ziels – dabei geht es buch­stäblich um die erforderliche Größenordnung zwischen Milliarden und Billionen – als auch die Finanzierungs­quellen. Wäh­rend gerade Anpassungs­finanzierung ohne staatliche Unterstützung oftmals nicht ren­tabel ist und daher öffent­liche Geldquellen erfordert, bestehen Indus­trieländer ange­sichts der notwendigen Sum­men darauf, in erheblichem Maße private Investoren ein­zubinden. Auch hier macht sich der oben angesprochene Kon­flikt dar­über bemerkbar, ob die Beiträge von Staa­ten wie China wie jene der Industrieländer festgeschrieben werden sollen. Die ent­sprechenden Verhandlungen – ebenso wie die um ein globales Anpassungsziel (Global Goal on Adap­tation, GGA) – sind in Scharm El-Scheich nur langsam vorangekommen. Der Umgang mit Klimafolgen und dessen Finanzierung bilden daher eine Frage, die sachlich wie politisch weiterhin einen steigenden Druck auf die internationale Gemeinschaft aus­üben wird.

Angesichts dieses Drucks, des Vertrauens­verlustes der Entwicklungsländer und des zumindest kurzfristig angenommenen Ziel­konflikts zwischen Energieversorgungs­sicherheit und Klimaschutz wird es diplo­matischen Fingerspitzengefühls bedürfen, um den multilateralen Prozess in Zeiten multipler Krisen effektiv weiterzuführen. Die Bundesregierung hat immer wieder versichert, ihr Bemühen, Gasimporte aus Russland zu ersetzen, bedeute keineswegs einen Rückschritt der deutschen Ambitionen bei der Emissionsreduzierung. Allein die Tatsache jedoch, dass insbesondere Länder des globalen Südens hinter den – wenn auch temporären – Maßnahmen einen Mangel an Kohärenz wahrnehmen, ist auf diplomatischer Ebene zum Problem geworden.

Mit dem G7-Klimaclub (siehe SWP-Aktuell 33/2022) oder dem Global Shield hat sich Deutschland durchaus als einfallsreich und flexibel erwiesen, was neue Initiativen und Kooperationsformate angeht. Wichtig ist darüber hinaus jedoch, die prozessualen Herausforderungen strategisch zu antizi­pieren, die bewältigt werden müssen, damit sich über solche Initiativen und Mechanismen mit spezifischen Partnern eine Eini­gung erzielen lässt. Gerade das hat der Klimagipfel in Scharm El-Scheich bei den Verhandlungen über Schäden und Verluste deutlich gemacht.