Die Bilateralisierung der britischen Außenpolitik

Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Fokus

Die im Jahr 2021 beschlossenen gemein­samen Erklärungen und Rahmenabkommen und die beiden völkerrechtlichen Verträge beziehen sich alle zum Großteil auf den Themenkomplex Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Sie haben aber ver­schiedene Nuancen. Die beiden Verträge mit Frankreich und Polen beziehen sich ausschließlich auf Sicherheit und Verteidigung und sehen den Aus­tausch von Per­sonal, gemeinsame Übungen, Einsätze und eine koordinierte Beschaffung vor, wobei der britisch-französische Vertrag eine etwas tiefere Zusammenarbeit ermöglicht. In der Praxis gestaltete sich das britisch-französi­sche Verhältnis trotz der engen militärischen Kooperation jedoch 2021 besonders konfliktreich. Das lag sowohl an der Um­setzung der Post-Brexit-Beziehungen in Be­zug auf die Fischerei als auch an dem Streit, der sich nach dem U-Boot-Deal zwischen dem VK, den USA und Australien durch das Herausdrängen Frankreichs aus einem Rüs­tungsgeschäft entzündete. Auf den polnisch-britischen Vertrag hingegen hatte Warschau 2017 bereits nach dem Brexit-Referendum hingearbeitet in dem Bestreben, das Ver­einigte Königreich verteidigungspolitisch an der Ostflanke der Nato engagiert zu halten.

Von den Kooperationen, die im letzten Jahr vereinbart wurden, ist die britisch-deut­sche Erklärung im Bereich Außenpolitik am detailliertesten. Die Außenminister betonen die globale Ver­antwortung beider Staaten für die Bekämpfung des Klimawandels, die Notwendigkeit einer Reform des VN-Sicher­heitsrats und das Ziel eines permanenten Sitzes für die Bundesrepublik in diesem Gremium. Neben Referenzen zu fast allen Weltregionen und zur Nato-EU-Zusammen­arbeit enthält die Erklärung auch einen ausführlichen Absatz zur internationalen Abrüstung und Rüstungskontrolle.

Im Gegensatz dazu konzentrieren sich die anderen Vereinbarungen stärker auf den Bereich Sicherheit und Verteidigung: Das VK und Griechenland wollen sich ge­mein­sam für Initiativen auf dem West­lichen Balkan sowie in der Mittelmeer- und MENA-Region einsetzen. Die britisch-däni­sche Deklaration ist kurz gehalten und fokussiert auf die Zusammenarbeit im Bal­tikum und in der Northern Group und auf die militärische Kooperation in verschiedenen Bereichen, zum Beispiel bei Übungen oder der Instandhaltung von Fregatten. Die Sicherheit und Stabilität des Baltikums und eine verstärkte verteidigungspolitische Zu­sammenarbeit, vor allem in der Nato, wer­den auch in dem Dokument genannt, auf das sich das VK mit Estland geeinigt hat, jedoch nicht weiter spezifiziert.

Während Belgien und das VK lediglich ihre Absicht niederlegen, ihre bilaterale Verteidigungskooperation zu erweitern, ist die Erklärung mit Lettland deutlich aus­führlicher. Die britische und die lettische Seite heben die Bedeutung der strategischen Einheit Europas hervor und stellen die kulturellen und persönlichen Beziehungen zwischen beiden Ländern heraus. Besonderes Gewicht legen sie neben dem Kampf gegen Desinformation auf das Verhältnis zu den Staaten der Östlichen Partnerschaft. Wortgleich zur deutsch-britischen Erklärung wird der Stellenwert der Nato betont, allerdings ohne den Zusatz, die Zusammenarbeit auch in Bezug auf den Umgang mit China zu verstärken. Im Bereich Sicherheit und Verteidigung vereinbaren die Parteien, im Rah­men bestehender Kooperationen (Joint Expeditionary Force, Northern Group) und bilateral verstärkt in der Abwehr hybri­der Bedrohungen zusammenzuarbeiten.

Inhalte jenseits von Außen- und Sicherheitspolitik

Ein Teil der Erklärungen geht jedoch auch auf Ziele jenseits der Außenpolitik ein. Solche Absprachen können, wenn sie sich mit gemischten EU-Kompetenzen überschneiden, durchaus Konfliktpotential für die Zusammenarbeit innerhalb der EU haben. Am engsten auf die Außen- und Sicherheitspolitik fokussiert ist die deutsch-britische Erklärung.

Im Gegensatz dazu sticht die Verein­barung mit Griechenland dadurch heraus, dass sie sich auf zahlreiche weitere Politik­felder erstreckt: Neben der Stärkung der bi­lateralen Kooperation, unter anderem in den Bereichen Digitalisierung, Tourismus, Bildung und Forschung und in maritimen Angelegenheiten, soll die Zusammenarbeit auch auf dem Feld der Strafverfolgung ver­bessert werden. Außerdem wollen London und Athen einen strukturierten Informa­tions­austausch zum Thema Migration einrichten.

Die Erklärungen mit Belgien und Lettland hingegen enthalten überwiegend wirt­schafts­politische Ziele. Das mit Lettland unterzeichnete Dokument sieht vor, das bilaterale Handels- und Investitionsvolumen zu steigern und in Schlüsselsektoren wie den erneuerbaren Energien und der Digital­wirtschaft engere ökonomische Beziehungen aufzubauen. Weitere Kooperations­felder sind Bildung, Wissenschaft und Kul­tur, aber auch die Strafverfolgung. Anders als in den anderen Erklärungen wird hier auch die Absicht genannt, zu den Themen Geschlechtergerechtigkeit und Bildungschancen von Mädchen zu kooperieren. Die britisch-estnische Deklaration sieht eben­falls eine verstärkte Zusammenarbeit in den Bereichen Digitales, Handel, Bildung und Kultur vor. Jenseits dessen wird darin aber auch Gewicht auf ein gemeinsames Eintre­ten für die Pressefreiheit und ein größeres Engagement beim Klimaschutz gelegt. Auch die britisch-belgische Erklärung fixiert das Ziel, die Geschäftsbeziehungen und die Zu­sammenarbeit der Administrationen, etwa zur Regelung des Schiffsverkehrs, zu inten­si­vieren. Die Kooperation in den Bereichen Wissenschaft, Forschung, Energiegewinnung und Innovation soll ausgeweitet werden. Außerdem wollen das VK und Belgien ihre Anstrengungen für einen weltweiten Zu­gang zu Covid-19-Impfstoffen erhöhen. Anders als in den anderen Vereinbarungen wird hier betont, dass die illegale Migration auf dem Seeweg in Richtung des VK durch verschiedene Methoden unterbunden wer­den soll. Auch bei der Frage der inneren Sicherheit sticht die britisch-belgische Er­klä­rung hervor: Die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung soll sogar durch ein spezielles Abkommen vertieft wer­den. Damit ragt die bilaterale Übereinkunft klar in Bereiche gemischter Zuständig­keiten der EU hinein, die jedoch zwischen der Union und dem VK nicht im Handels- und Ko­operationsabkommen geregelt wur­den. Rechtlich steht es den Mitgliedstaaten frei, ungenutzte gemischte Zuständigkeiten selbst auszufüllen. Problematisch könnte dies jedoch für die Union werden, wenn das Vereinigte Königreich durch bilaterale Ver­einbarungen gezielt zwischen den EU-Mit­gliedstaaten diskriminiert und/oder diese im Wett­bewerb gegeneinander ausspielt.

Bilateralisierung und das Verhältnis zur EU

Inwieweit die EU in den Erklärungen und Verträgen erwähnt wird, deutet ebenfalls auf national unterschiedliche Schwerpunkt­setzungen hin. Während im britisch-fran­zösischen Vertrag von 2010 noch an mehre­ren Stellen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU Rechnung getra­gen wird, findet diese in dem inhaltlich ähn­lichen Vertrag mit Polen von 2017 keine Er­wähnung, was die Auswirkungen des Brexit-Referendums und die veränderte Stellung des VK zur EU illustriert. Zu jener Zeit hatte die damalige Premierministerin Theresa May allerdings auch noch eine Sicher­heits­partnerschaft mit der EU angestrebt.

Während die EU in der britisch-estnischen Deklaration nur beiläufig erwähnt wird, sprechen sich die anderen bilateralen Er­klärungen für eine gute Zusammenarbeit zwischen der EU und dem VK aus (Deutschland, Lettland) und/oder für eine gute Nato-EU-Koopera­tion (Deutschland, Lettland, Dänemark). Zudem enthalten die Verein­barungen mit Griechenland, Belgien und Deutschland ähnlich lautende Passagen, denen zufolge die Partner des VK die im Ab­kommen genannten Ziele im Einklang mit ihrer EU-Mitgliedschaft umsetzen werden. Die britisch-deutsche Erklärung ist an die­sem Punkt am ausführlichsten. Sie enthält die Aussage, dass die EU-Mitgliedschaft für Deutschland ein fixer Referenzpunkt ist und die Bundesrepublik in allen bilateralen Angelegenheiten gegenüber den anderen Mitgliedstaaten und den EU-Institutionen das höchste Maß an Transparenz sicherstellen wird. Ein vergleichbarer Passus fehlt in den anderen Deklarationen. Allerdings fragt der Rat der EU seit dem Brexit regel­mäßig den Stand der bilateralen Beziehungen der Mitgliedstaaten zum Vereinigten Königreich ab, und die Vertragspartner des VK haben sich bei der Aushandlung der Er­klärungen mit der Kommission abgesprochen.

Aufbau bilateraler Koordinationsstrukturen

Auch als Ersatz für die Koordinations­möglich­keiten innerhalb der EU, die das VK verloren hat, sehen die bilateralen Erklärun­gen jeweils strukturierte Dialoge vor. Die Dokumente unterscheiden sich jedoch deut­lich in der Spezifizierung dieser Formate und der politischen Ebene, auf der sie an­gesiedelt sein sollen. Während die Verein­barungen zwischen dem VK und Dänemark sowie Estland keine gesonderten Strukturen zu ihrer Implementierung vorsehen, spricht die Gemeinsame Erklärung mit Lettland von regelmäßigen bilate­ralen Dialogen auf allen Ebenen und jährlichen Begegnungen auf Ministerebene. Das Rahmenabkommen mit Griechenland sieht einen jährlichen Dialog vor.

Die Ausführungen zu den Konsultationen fallen in den Gemeinsamen Erklärungen mit Deutschland und Belgien dagegen detaillierter aus. Zwischen dem VK und der Bundesrepublik soll es jährlich einen Stra­tegischen Dialog der Außenministerinnen und regelmäßige Gespräche, unter anderem zwischen Staatssekretären und ‑sekretärin­nen, Politischen Direk­torinnen und Direk­toren und den Ständigen Vertretern bzw. Vertreterinnen, geben. Bundeskanzlerin Merkel hatte 2021 kurz nach Unterzeichnung bei ihrem Abschiedsbesuch in London zudem regel­mäßige deutsch-britische Regie­rungskonsul­tationen in Aussicht gestellt.

Ebenso soll eine britisch-belgische strategische Arbeitsgruppe, bestehend aus hoch­rangigen Beamten, mindestens einmal im Jahr tagen. Dazu kommen jährliche Treffen der Außenministerinnen und – im Gegen­satz zu den anderen bilateralen Erklärungen – zusätzlich Regierungskonsultationen. Die Verträge mit Polen und Frankreich schließen ähnliche Mechanismen ein: mit Polen finden ein Dialog zur Verteidigung und gemeinsame Treffen der Außen- und Verteidigungsminister statt. Der britisch-französische Vertrag sieht vor, dass der bri­tische Premierminister und der französische Präsident im Rahmen ihrer jährlich stattfin­denden Gipfel die Kooperation bespre­chen.

Insgesamt bleibt dabei fraglich, inwieweit sich die zahlreichen jährlichen Dialoge mit einer Vielzahl an Staaten auf britischer Seite in das Arbeits­pensum integrieren lassen. Auch wenn diese Konsultationen verschiedene Minis­terien betreffen, binden sie nicht nur die Arbeitszeit von Ministerin­nen und Ministern, sondern auch erhebliche Res­sour­cen in der Vorbereitung. Zudem kön­nen über das Jahr verteilte bilaterale Dia­logformate nicht den ständigen Austausch mit allen EU-Staaten in Brüssel ersetzen.

Bilaterales Engagement in europäischen Hotspots

Neben dem Intensivieren der bilateralen Bezie­hungen zu vielen EU-Mitgliedstaaten sticht vor allem das erweiterte Engagement des Vereinigten Königreichs in »Hot­spots« der europäischen Sicherheit hervor. Beson­ders brisant sind aus EU-Perspektive dabei zwei Beispiele, in denen die Union selbst nur schwerfällig handeln konnte und das Vereinigte Königreich sich als effektiverer Partner positionieren möchte:

Dies ist zum einen der Umgang mit den belarussischen Aktivitäten des Schleusens von Flüchtlingen an die Grenze zu Litauen und Polen. Aus normativen Gründen und zum Schutz der eigenen Souveränität hat insbesondere Polen den Einsatz von Frontex an der EU-Außengrenze abgelehnt, während die EU-Kommission ihrerseits finanzielle Hilfe für den Bau von Grenzanlagen zu­nächst verweigert hat. London hingegen hat auf eine polnische Anfrage nach mili­täri­scher Unterstützung früh reagiert und als erstes europäisches Land ein (kleines) Trup­penkontingent nach Polen entsandt. Zwar hat am Ende vor allem der Druck der EU auf die Fluglinien dazu beigetragen, dass die Situation an der Grenze zu Belarus ent­schärft werden konnte. Es entbehrt aber nicht einer gewis­sen Brisanz, dass Polen und Litauen sich bei einer Bedrohung, die sie als hybriden Angriff auf die EU-Außen­grenze werten, an das Ex-Mitglied Vereinigtes Königreich wenden.

Zu Beginn des Jahres 2022 hat sich nach dem russischen Truppenaufmarsch vor allem die Situation rund um die Ukraine zu­gespitzt. Obwohl es gemäß des Budapester Abkommens eigentlich Garantiemacht der Ukraine ist, hat das VK während der An­nexion der Krim 2014 und in den Mins­ker Verhandlungen nur eine untergeordnete Rolle gespielt; die Verhandlungsführer auf europäischer Seite waren hier Deutschland und Frankreich. Die zentralen Verhand­lun­gen über die Ukraine-Krise 2022 finden zwi­schen den USA und Russland statt. Bei den diplomatischen Konsultationen Washingtons sind die Briten nicht nur als wichtiger Nato-Staat voll dabei, sie haben auch Waf­fen in die Ukraine geschickt, etwas, zu dem Deutschland oder Frankreich bis dato nicht bereit sind. Einige andere Nato- und-EU-Staaten wie Kanada, die USA, das VK, Polen, die baltischen Staaten oder Tschechien sen­den ebenfalls militärische Hilfe. Das VK hat dazu im Januar 2022 zu­dem eine trilaterale Initiative mit Polen und der Ukraine ver­ein­bart, eine Vertiefung der Sicherheitspartner­schaft in Aussicht gestellt und seine Trup­penpräsenz in Polen aufgestockt. Vor allem aber will es mit seinem Engagement sowohl Washington als auch den Partnern in Mittel- und Osteuropa gegenüber deutlich machen, dass die Auf­rechterhaltung einer europäischen Sicher­heitsordnung auch nach dem Brexit nur unter starker Betei­li­gung der Briten mög­lich ist.