(Wieder-)Annäherungen in Nahost

Transaktionale Abkommen

Die Normalisierungsabkommen sind Parade­beispiele für transaktionale Vereinbarungen. Dabei kam der Trump-Administration eine entscheidende Vermittlungsrolle zu. Sie setzte den Sudan massiv unter Druck und bot den VAE und Marokko zusätzliche Anreize, um die Abkommen attraktiv zu machen. Denn für alle beteiligten Akteure standen nicht Frieden oder eine Konflikt­regelung in Nahost, sondern andere Inter­essen im Vordergrund. Eine herausragende Rolle spielten neben dem Konvergieren der Bedrohungswahrnehmungen Israels und arabischer Staaten persönliche Motive Trumps und Netanjahus, die sich beide im Wahlkampf befanden, sowie spezifische nationale Interessen.

Für US-Präsident Trump ging es darum, sich doch noch als Friedensstifter in Nahost zu profilieren, nachdem er mit seinem soge­nannten Jahrhundertdeal zur Regelung des israelisch-palästinensischen Konflikts vom Januar 2020 keinen Erfolg erzielen konnte. Nun wollte er regionale Unterstützung für seine Politik des maximalen Drucks auf Iran mobilisieren und durch Rüstungsdeals die Wirtschaft der USA stärken.

Für Israel stand neben dem Etablieren eines neuen Paradigmas, in dem die paläs­tinensische Führung kein Veto mehr über Israels regionale Beziehungen haben sollte, der Schulterschluss gegen den Iran an erster Stelle. Zudem setzt Israel darauf, seine wirt­schaftlichen Beziehungen auszuweiten und seine Präsenz am Horn von Afrika aus­zubauen. Rüstungslieferungen an die ara­bischen Staaten wurden durch Zusagen der USA kompensiert, Israels militärische Über­legenheit zu bewahren.

Abu Dhabi ging es vor allem um den Zugang zu modernen Waffensystemen und die langfristige Bindung der USA durch eine umfangreiche Rüstungskooperation. Die Trump-Administration sagte den VAE denn auch 50 F‑35-Kampfflugzeuge und 18 Reaper-Drohnen zu. Mitte Januar 2021 hob sie zudem die VAE und Bahrain als wich­tige Sicherheitspartner der USA hervor. Hinzu kamen für die VAE das Interesse an einer Imageverbesserung nach dem Debakel im Jemen-Krieg und das Bestreben, ihre Wirtschaft zu diversifizieren und das Land zu einem Technologie-Hub auszubauen. Das Abkommen zwischen Israel und Bah­rain dagegen ist weniger spezifischen bah­rainischen Interessen zu verdanken, son­dern eher der saudischen Unterstützung einer engeren Kooperation Bahrains mit Israel, verfügt Manama gegenüber Riad doch kaum über eigenständigen Entschei­dungsspielraum.

Für Khartum unter De-facto-Staatspräsi­dent Abdelfattah al-Burhan standen Inter­essen im Vordergrund, die gar nicht auf Is­rael gerichtet sind. Vielmehr hatte Washing­ton seine Zusagen, den Sudan von seiner Ter­ror­liste zu streichen und Khartum gegen Klagen von Terroropfern zu immunisieren, von einem Normalisierungsabkommen mit Israel abhängig gemacht. Dies war für die Führung in Khartum entscheidend, denn es ebnete nicht nur den Weg für US-amerika­nische Entwicklungshilfe, sondern half dem Sudan auch, das negative Image des Bashir-Regimes loszuwerden und so wieder an internationale Kredite zu gelangen.

Für Rabat war der Hauptanreiz die US-amerikanische Anerkennung marokka­nischer Souveränität über die Westsahara und die Zusage, dass Verhandlungen über eine Regelung des Konflikts auf Basis des marokkanischen Autonomieplans stattfinden sollten. In der Folge eröffneten nicht nur die USA, sondern auch die VAE, Bah­rain und Jordanien Konsulate in der West­sahara. Hinzu kamen amerikanische Zu­sagen, Drohnen und andere Präzisions­waffen zu liefern, sowie Zusagen für um­fangreiche Hilfen und Investitionen.

Problematische Nebenwirkungen

Als Folge des Israel-VAE-Abkommens ist mittlerweile eine Vielzahl von Kooperationen vereinbart worden, nicht nur auf staatlicher Ebene, sondern auch zwischen privatwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren. Damit zeichnet sich zum ersten Mal tatsächlich ein »warmer Frieden« ab; die Beziehungen gehen schon jetzt deut­lich über diejenigen Israels mit Ägypten und Jordanien hinaus. Israel wird damit nicht nur als Realität anerkannt, sondern zusehends als Partner und Teil der Region akzeptiert.

Dies sollte allerdings nicht mit Fortschrit­ten auf dem Weg zu einer Regelung der Kon­flikte zwischen Israel und seinen Nach­barn verwechselt werden. Zwar verpflichtete sich Israel im Kontext der Abkommen gegen­über den Golfstaaten und den USA, die im Mai 2020 angekündigte formale Annexion von Teilen des Westjordanlands nicht zu vollziehen. Die Abraham-Abkommen ver­weisen aber auf den Trump-Plan und legi­timieren damit den Anspruch der israelischen Rechten auf Teile des Westjordanlands sowie eine dauerhafte, übergeordnete israelische Kontrolle über Israel und die besetzten palästinensischen Gebiete. Ein palästinensischer Staat oder konkrete Schritte der Kon­fliktbearbeitung werden nicht erwähnt.

Auch ist nicht zu erwarten, dass die arabischen »Normalisierer« nennenswerten Druck auf Israel ausüben, um auf eine Regelung des israelisch-palästinensischen Konflikts oder der bilateralen Konflikte Israels mit Syrien und dem Libanon hin­zuwirken. Im Gegenteil, die VAE fallen sogar hinter europäische Positionen zurück, beispielsweise bei der Differenzierung zwi­schen dem Umgang mit Israel und israe­lischen Siedlungen in besetzten oder annek­tierten Gebieten. Schon haben emiratische Firmen Abkommen mit Siedlungsfirmen abgeschlossen. Marokko äußert zwar durch­aus Kritik an israelischen Maßnahmen, die etwa den Status quo auf dem Tempelberg/Haram al-Sharif betreffen, dürfte aber kaum politisches Kapital einsetzen, um der israelischen Besatzungs- und Annexions­politik aktiv entgegenzuwirken.

Die Haltung der Trump-Administration, das israelisch-marokkanische Abkommen und die sich verbreitende Anerkennung marokkanischer Souveränität über die Westsahara haben außerdem dazu geführt, dass sich die Position Marokkos in der West­sahara-Frage verhärtet hat und die Span­nun­gen zwischen Marokko und Algerien zu­nehmen. So sieht sich Algier durch den (potenziellen) Ausbau israelisch-marokka­nischer Kooperation bedroht und in der Region infolge seiner Unterstützung für die Polisario noch mehr isoliert.

Über diese direkten Effekte hinaus dürften insbesondere drei Faktoren in der Region konfliktverschärfend wirken. Dazu gehört erstens die Unterminierung völker­rechtlicher Prinzipien durch die Trump-Administration – vor allem des Verbots, Territorium gewaltsam anzueignen –, die in den Zusagen an Israel und Marokko wirk­sam ist. Der zweite Faktor ist die Ver­stärkung der Bedrohungsperzeption in Tehe­ran im Sinne einer »strategischen Um­zingelung«. Daher steht zu befürchten, dass die zugesagten amerikanischen Waffen­lieferungen einen neuen Rüstungswettlauf in der Region auslösen und dass Iran seine strategische Tiefe durch den Ausbau des Netzwerks nichtstaatlicher (Gewalt-)Akteure zu sichern sucht. Drittens droht Israels Ko­operation mit autoritären Staaten der Region im Bereich Geheimdienste und Informa­tionstechnologie den Handlungsspielraum von Opposition und Zivilgesellschaft in diesen Staaten weiter einzuschränken statt inklusivere politische Systeme zu fördern.

Autoritäre Konsolidierung

Zwar hat sich an den ursprünglichen Grün­den für Syriens Ausschluss aus der Ara­bischen Liga – massive Menschenrechts­verletzungen und mutmaßliche Kriegs­verbrechen – nichts geändert. Doch ange­sichts diverser Entwicklungen beurteilten die arabischen Staaten die Lage nunmehr anders: die militärische Niederlage der syrischen Opposition, die verstärkte Ein­fluss­nahme nichtarabischer Staaten in Syrien, die verheerenden regionalen Aus­wirkungen der von Syrien ausgehenden Destabilisierung und die Covid-19-Pande­mie. Dazu trug auch die Einsicht bei, dass die USA und die EU trotz ihrer Mobilisierung gegen das Assad-Regime spätestens seit der Intervention Russlands 2015 keinen Regimewechsel in Damaskus mehr anstreb­ten. In der Folge schwenkten vor allem die arabischen Golfstaaten auch in Syrien auf autoritäre Konsolidierung um.

Die VAE begründeten ihren Vorstoß im Dezember 2018 mit der Notwendigkeit, den Einfluss des Iran und der Türkei in Syrien zurückzudrängen und dort die sunnitisch-arabische Präsenz zu stärken. Der Iran wie auch die Türkei hatten schon früh indirekt und direkt militärisch auf unterschied­lichen Seiten in den Konflikt eingegriffen. In dem 2017 von Russland initiierten Astana-Format hatten sie dann eine offizielle Rolle im Management des Syrien-Konflikts erhal­ten. Seither hat sich ihre Präsenz bzw. die der von ihnen unterstützten Milizen in diversen Landesteilen verfestigt; die Türkei hat Enklaven im Norden Syriens adminis­trativ an ihr eigenes Territorium angegliedert. In Abu Dhabi spielt auch die Aussicht auf lukrative Investitionen beim Wiederaufbau des kriegszerstörten Landes eine Rolle. Die VAE waren vor 2011 als zweit­größter arabischer Investor in Syrien (nach Saudi-Arabien) vor allem im Immobilien- und Transportsektor präsent. Von 2018 an zeig­ten sie verstärktes Interesse an Investi­tio­nen in Luxusprojekte wie Marota City.

Für Syriens Nachbarn sind es vor allem wirtschaftliche Interessen, die sie zur Öff­nung gegenüber Damaskus nötigen. Jorda­nien und Libanon, selbst durch den Bürgerkrieg in Syrien nachhaltig destabilisiert, suchen den grenzüberschreitenden Handel wiederzubeleben und vom Wiederaufbau Syriens zu profitieren. Das Königshaus in Amman fürchtet zudem grenzüberschrei­tende Gefahren durch jihadistische Grup­pie­rungen und ist insofern daran interessiert, Syrien zu stabilisieren und die Sicher­heitskooperation mit Damaskus zu vertie­fen. Auch das Interesse an einer baldigen Rückführung der über 1,5 Millionen syri­schen Geflüchteten, die Jordanien und der Libanon beherbergen, spielt bei ihrer Annä­herung an Syrien eine zentrale Rolle.

Die entscheidende Hürde für die Wiederannäherung arabischer Führungen an Damaskus sind folglich politischer Druck aus Washington und Brüssel und die US‑amerikanischen Sanktionen. Denn das Sanktionsregime der USA umfasst neben gezielten Strafmaßnahmen gegen Präsident Assad und seine erweiterte Entourage sek­torbezogene Sanktionen. Letztere werden auch auf Angehörige von Drittstaaten an­gewandt, die in einer bestimmten Form mit Syriens Finanzinstitutionen, Öl- und Erdgas­industrie oder dem Bausektor kooperieren.

Rehabilitierung Assads

Dass die arabischen Länder ihre Beziehun­gen zu Syrien schrittweise normalisieren, verleiht dem Assad-Regime erneute regio­nale Legitimität. Verhaltensänderungen im Sinne der Achtung von Menschenrechten, von Rechtsstaatlichkeit, größerer Inklusion oder guter Regierungsführung sind nicht mehr Gegenstand der Diskussion über eine Rückkehr Syriens in die Arabische Liga, ganz zu schweigen von einem politischen Übergang und einer Machtteilung, wie in Sicherheitsratsresolution 2254 von 2015 vorgesehen. Damit dürfte die syrische Bevölkerung weiterhin unter massiver Repression zu leiden haben. Das Gros der aus Syrien Geflüchteten, die sich in den Nachbarländern aufhalten, dürfte sich zudem mittelfristig gezwungen sehen, in die Heimat zurückzukehren, auch wenn dort weder ihre Sicherheit noch ihr mate­rielles Überleben gewährleistet sind.

Vordringlich ist nun die Forderung der arabischen Staaten an Damaskus, den Ein­fluss des Iran zurückzudrängen und die von Teheran unterstützten Milizen auszuwei­sen. Dabei ist Präsident Assad auf diese Milizen angewiesen, um seinen Herrschafts­anspruch aufrechtzuerhalten. Sollten die arabischen Staaten tatsächlich versuchen, Irans Fußabdruck in Syrien zu verkleinern, dürfte dies zu einem erneuten Aufflammen bewaffneter Auseinandersetzungen in den vom Regime kontrollierten Gebieten führen und insofern eine Stabilisierung Syriens zusätzlich erschweren.

Die arabische Normalisierung des Verhältnisses zu Damaskus geht mit einer fak­tischen Anerkennung Russlands als neuer Ordnungsmacht im Nahen Osten einher, was eine weitere Schwächung westlichen Einflusses bedeutet. Nicht zuletzt fügt sich die Rehabilitierung Assads in das Muster autoritärer Restauration ein, die in weiten Teilen der Region zu beobachten ist. Assads »langer Atem« und die Selbstinszenierung des Regimes als säkulares Bollwerk gegen religiösen Extremismus sehen nicht nur einige Machthaber in der Region als Vor­bild, sie machen teilweise durchaus auch inter­national Eindruck.

Die Rückkehr in die Arabische Liga könnte somit für die syrische Führung auch das Sprungbrett für eine weitgehend bedin­gungslose Wiederaufnahme in die Welt­gemein­schaft werden. Ohnehin schreitet die inter­nationale Rehabilitierung des Assad-Regimes voran. Fraglich ist indes, ob dadurch der von den UN geleitete Genfer Prozess unterminiert würde, bei dem die Konfliktparteien über eine politische Rege­lung verhandeln. Er ist sowieso festgefahren und bietet angesichts der militärischen Kräfteverhältnisse und des Astana-Prozesses keine Aussicht auf Erfolg.

Motive für den Schulterschluss

Die Annäherung hatte vor allem drei Grün­de. Erstens war die Aufhebung des Boy­kotts, die maßgeblich auf die Initiative Saudi-Arabiens zurückging, ein Zugeständnis an die neue US-Regierung. Das Königshaus wollte auf diese Weise seine Reputa­tion und die Beziehungen zu den USA ver­bessern. Schon im Präsidentschaftswahl­kampf hatte Joe Biden angekündigt, Saudi-Arabien jegliche Unterstützung für seinen Krieg im Jemen zu entziehen und – vor dem Hintergrund der Tötung des Journalisten Jamal Khashoggi im Oktober 2018, die vermutlich der saudische Kronprinz Moham­med bin Salman angeordnet hatte – die Beziehungen zur Golfmonarchie grundsätzlich zu überdenken.

Zweitens beabsichtigte das Quartett mit der Aufhebung des Embargos, Katar stärker in sein »sunnitisch-arabisches Bündnis« zu integrieren und damit aus dem Einfluss­bereich des Iran und der Türkei zu lösen. Da die Biden-Administration bestrebt war, zum Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) von 2015 zurückzukehren bzw. ein neues Atomabkommen mit dem Iran aus­zuhandeln, wollten sie sich gegen eine weitere Stärkung Teherans wappnen. Die in den vier Hauptstädten wahrgenommene ver­schärfte Bedrohung und die Einsicht, dass Doha als Resultat des Boykotts (zwangsläu­fig) enger mit Ankara und Teheran koope­rierte, trugen dazu bei, dass die Quartettstaa­ten bereit waren, über Dohas außenpoliti­sches Ausscheren hinwegzusehen und dem Zusammenrücken Priorität einzuräumen.

Drittens, wenn auch weniger signifikant, bietet die Aufhebung des Boykotts Perspek­tiven für einen wirtschaftlichen Aufschwung. Der Preisverfall auf dem internationalen Ölmarkt sowie der Rückgang der globalen Nachfrage nach Öl infolge der Covid-19-Pandemie hatten den Golfstaaten deutliche Einbußen beschert. Das Ende des Embargos erlaubt wieder grenzüberschreitenden Han­del, gegenseitige Investitionen und einen freien Flugverkehr. Dass der Boykott Katar ge­zwungen hatte, seine Wirtschaft zu diversifizieren, hat es ironischerweise zu einem attrak­tiveren Geschäftspartner für die anderen Golfstaaten gemacht. Dies bietet auch die Chance für eine tiefergehende Integration ihrer Volkswirtschaften.

Begrenzte Aussöhnung

Das Fortbestehen der ideologischen Diver­genzen und Interessenkonflikte dürfte indes auch weiterhin für Spannungen unter den Staaten des Golfkooperationsrates so­wie zwischen Katar und Ägypten sorgen. Trotz Versöhnung bleibt der Golfkoopera­tionsrat weit davon entfernt, als effektive Regionalorganisation oder gar als Vertei­digungsbündnis zu fungieren.