Die Konferenz zur Zukunft Europas

Blockade von Vertrags­änderungen überwinden

Trotz dieses offenkundigen Reformbedarfs ist es der Europäischen Union im letzten Jahrzehnt nur unter großen Mühen gelun­gen, Antworten auf die inneren und äuße­ren Herausforderungen zu finden. Das liegt zum einen daran, dass Vertragsreformen zu einem europapolitischen Tabu geworden sind. Seit 2009 hat die EU in keiner ihrer strukturellen Krisen – Euro­krise, Migrationskrise, Brexit, der Konflikt um Rechtsstaatlichkeit – ihre Verträge angetastet, um Kompetenzen und/oder Strukturen der Union den Herausforderungen anzupassen.

Häufig wird gegen EU-Primärrechtsände­rungen angeführt, dass die EU-Verträge auf einem komplexen Geflecht von Kompromissen zwischen den Mitgliedstaaten beru­hen. Bei Vertragsänderungen müsste dieses Geflecht aufgelöst werden, was einem Öff­nen der Büchse der Pandora gleichkäme. Auch der Ratifikationsprozess birgt Risiken. Denn am Ende müssen nicht nur alle natio­nalen Regierungen, sondern auch die natio­nalen Parlamente, Verfassungsgerichte und zum Teil Bevölkerungen in Referenden Ver­tragsänderungen zustimmen. Solche Ände­rungen sind somit sehr zeitaufwendig und insofern nicht als schnell einsetzbares Krisen­instrument geeignet. Von der Erklärung von Laeken (2001) über den Verfassungs­vertrag bis hin zum Lissabonner Vertrag (2009) vergingen acht Jahre. Selbst das »ver­einfachte Vertragsänderungsverfahren«, mit dem 2011–2013 durch Hinzufügen eines einzigen Satzes in Artikel 136 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU der Euro­päische Stabilitätsmechanismus (ESM) ab­gesi­chert werden sollte, nahm über zwei Jahre in Anspruch (s. SWP-Aktuell 89/2015).

Ein Großteil der Mitgliedstaaten im Rat will daher verhindern, dass in der Zukunfts­konferenz über Vertragsänderungen dis­kutiert wird. Das wäre ein doppelter Fehler. Denn auf der einen Seite würden damit von vornherein alle Reformvorschläge aus­geschlossen, zu deren Umsetzung Vertrags­änderungen nötig wären – etwa im insti­tutionellen Bereich. Zum anderen würde man sich die Chance verbauen, Politik­bereiche miteinander zu verknüpfen, wozu gerade die Zukunftskonferenz mit ihrem breiten, langfristigen Ansatz gut geeignet wäre. Besser wäre es daher, die Zukunfts­konferenz offen zu halten und Vertrags­änderungen weder zwingend zu fordern noch von Anfang an auszuschließen.

Reformen jenseits von Krisen

Ein Symptom der EU-Reformblockade ist, dass im vergangenen Jahrzehnt Reformen (fast) nur im Krisenmodus durchzusetzen waren. »Jede Krise bietet auch eine Chance« ist in Brüssel zum geflügelten Wort gewor­den. So hat die EU in Einzelbereichen oft in kürzester Zeit weitreichende Integrationsschritte beschlossen. Aber eben nur unter hohem Krisendruck, und die Schritte reich­ten auch nur so weit, wie nötig war, um die unmittelbare Krise einzudämmen. Zwei Beispiele verdeutlichen diese »Integration im Krisenmodus«:

Das erste Beispiel ist die Eurozone, für die zwischen 2010 und 2015 in kurzer Ab­folge zur Eindämmung der Schuldenkrise zunächst ein temporärer und später mit dem ESM ein permanenter »Eurorettungsschirm« geschaffen wurde. Mit dem Euro-Plus-Pakt und dem Fiskalpakt haben Grup­pen von je 19 bzw. 25 Mitgliedstaaten zwei völkerrechtliche Vereinbarungen über haus­haltspolitische Maßnahmen getroffen und ebenfalls mit einem völkerrechtlichen Ver­trag Bestandteile einer Bankenunion auf­gebaut. Seit 2015 und dem Nachlassen des akuten Krisendrucks in der Eurozone ist die weitere Vollendung der Bankenunion aber kaum vorangekommen.

Ein zweites Beispiel ist die Asyl- und Migrationspolitik. 2015–2016 hat die EU in relativ kurzer Zeit das Mandat von Frontex deutlich ausgeweitet und die kontroverse Flüchtlingsverteilung beschlossen. Seitdem aber deutlich weniger Geflüchtete in der EU ankommen, tritt die Reform des Asyl- und Migrationssystems auf der Stelle.

Gemeinsam ist diesen Beispielen, dass die Reformprozesse nur a) durch Krisen­druck, b) ad hoc als Antwort auf einzelne, besonders ausgeprägte Krisensymptome und c) ohne Beseitigung der strukturellen Defizite zustande gekommen sind. Im Gegensatz dazu waren die Fortschritte bei nicht-krisengetriebenen Reformprozessen der EU gering. So starteten die Staats- und Regierungschefs der EU‑27 im September 2016 in Reaktion auf das Brexit-Votum den »Bratislava-Fahrplan«, mit dem sie die Handlungsfähigkeit und den Mehrwert der EU unterstreichen wollten. Zwar wurden einzelne gesetzgeberische Vorhaben wie etwa die Einrichtung eines Reiseinformations- und Genehmigungssystems (ETIAS) beschlossen, die grundlegenden Probleme des im Fokus stehenden Asyl- und Migra­tionssystems der EU konnten aber nicht behoben werden. Später legte der damalige Präsident des Europäischen Rates, Donald Tusk, die »Agenda der EU-Führungsspitzen« (Leaders’ Agenda«) für die Jahre 2017–2019 vor. Die Agenda sah auch umfangreiche Maßnahmen zur Reform der Bankenunion und der demokratischen Legitimation der EU vor. Da aber das Krisenmoment fehlte, hat keines dieser Dossiers substantielle Fortschritte verzeichnet, obwohl sie zur »Chefsache« erklärt worden waren.

Eine EU, die ausschließlich unter Krisendruck zu Reformen fähig ist, kann auf Dauer nicht stabil sein. Als politisches Kon­strukt ist sie in besonderem Maße auf Out­put-Legitimation angewiesen. Jede existen­tielle Krise schadet ihrer Akzeptanz in der Bevölkerung. Die Zukunftskonferenz hat folglich die Aufgabe, einen Reformimpuls zu generieren, der nicht nur eine Reaktion auf Krisendruck bleibt und einen länger anhaltenden Prozess sicherstellt.

Die Konferenz als Trilog

Neben der grundsätzlichen Ausrichtung verdienen auch prozedurale Entscheidungen Aufmerksamkeit. Mit Blick auf die Zusammensetzung der Zukunftskonferenz sind sich EP, Rat und Kommission einig, dass nicht nur die nationalen Regierungen und die Kommission, sondern auch das Europäische Parlament sowie nationale Parlamente vertreten sein sollen. Obwohl der Rat die Zukunftskonferenz explizit vom Konvent abgrenzt, entspricht ihre Zusammensetzung damit dem Modell eines Kon­vents gemäß Artikel 48 (2) EUV.

Neben der Pandemie hat vor allem ein interinstitutioneller Streit über die Führung der Konferenz deren Beginn verzögert. Beim Verfassungskonvent hatte das Präsi­dium unter dem ehemaligen französischen Staatspräsidenten Valéry Giscard d’Estaing entscheidenden Einfluss auf das finale Ergebnis genommen. Das EP hat daher gefordert, dass die Zukunftskonferenz von einem Koordinationsgremium aus Vertre­terinnen und Vertretern der drei Haupt­organe der EU geführt wird, aber unter Leitung des Europäischen Parlaments. Der Rat hingegen verlangt eine unabhängige »bedeutende europäische Persönlichkeit«, also eine ehemalige Staats- oder Regierungs­chefin oder einen ehemaligen Staats- oder Regierungschef.

Als Kompromiss hat die portugiesische Ratspräsidentschaft vorgeschlagen, dass die Konferenz unter der gleichrangigen Leitung der Präsidenten von Parlament und Rat so­wie der Präsidentin der Kommission stehen soll. Der Streit um die Führungsfrage wäre damit zwar erstmals entschärft, gleichzeitig aber auch direkt in die Konferenz hinein­getragen. Denn die Zukunftskonferenz würde so zu einem institutionalisierten Trilog, in dem die drei Hauptorgane der EU unter Begleitung der nationalen Parlamente um die Ausrichtung der Union ringen.

Umstritten ist außerdem die Frage, wie mit dem Ergebnis der Zukunftskonferenz umgegangen werden soll. Das EP will, dass sich alle Institutionen verpflichten, die Emp­feh­lungen der Konferenz so weit wie mög­lich umzusetzen. Der Rat hingegen will nur einen Bericht an den Europäischen Rat erstellen lassen. Die Gefahr wäre in diesem Fall groß, dass die Zukunftskonferenz ähn­lich wie die Bürgerdialoge der EU 2018 keine europapolitischen Reformen nach sich zieht.

Bisherige Erfahrungen mit partizi­pativer Demokratie in der EU

Auch vor der Pandemie hat sich die EU mit partizipativer Demokratie schwergetan. Denn bei vergleichbaren Instrumenten der Bürgerbeteiligung waren die EU-Institutio­nen bislang kaum bereit, diese in politische Initiativen umzusetzen. Im Vertrag von Lissabon 2009 wurde beispielsweise die Europäische Bürgerinitiative eingeführt, mittels der seit 2012 Europäerinnen und Europäer der Kommission Vorschläge für Gesetzesinitiativen machen können. Die Juncker-Kommission veranstaltete zudem in den letzten Jahren Bürgerkonsultationen, in denen Europäerinnen und Europäer in Internetbefragungen der Kommission Einschätzungen und Vorschläge zu Geset­zes­initiativen übermitteln konnten. Inspi­riert von der Sorbonne-Rede von Frankreichs Staatspräsident Emmanuel Macron 2017 führten die Mitgliedstaaten 2018 auch nationale Bürgerkonsultationen durch.

Die Ergebnisse dieser Bürgerbeteiligungsformate sind aber kaum in die Entschei­dungsprozesse der EU eingeflossen. Ange­sichts großer logistischer Hürden ist es nur sechs von 76 registrierten Europäischen Bürgerinitiativen gelungen, eine Million Unterschriften zu sammeln – diese Min­destzahl gilt es zu erreichen, um von der Kommission berücksichtigt zu werden. Nur zu fünf davon hat die Kommission Stellung genommen, aber in keinem Fall die Vor­schläge der Initiative vollständig umgesetzt. Im Regelfall verwies sie auf bereits beste­hende EU-Gesetzgebung oder laufende Gesetzgebungsprozesse. In zwei Fällen blieb die Kommission sogar gänzlich untätig. Eine Bürgerinitiative gegen das Transatlantische Freihandelsabkommen TTIP, die mehr als drei Millionen Unterschriften gesammelt hatte, wies die Kommission mit Ver­weis auf mangelnde Kompetenzen zurück – zu Unrecht, wie der Europäische Gerichtshof 2017 feststellte. Die in Deutschland viel beachtete Bürgerbefragung der Kommission zur Abschaffung der Sommerzeit blieb bis­lang ebenfalls folgenlos. Auch die Bürger­dialoge mündeten lediglich in ein Informa­tionsdokument des Rates der EU.

Derart umgesetzt schwächt Bürgerbeteiligung eher die demokratische Legitimation der EU, weil sie Mitteilungsmöglichkeiten vortäuscht, die jedoch zu nichts führen. Wenn die Zukunftskonferenz aus der Bür­gerbeteiligung tatsächlich positive Impulse für die demokratische Legitimation ziehen will, sollte sie daher drei Grundsätze beher­zigen: Erstens sollten die beteiligten Bür­gerinnen und Bürger repräsentativ aus den verschiedenen Mitgliedstaaten ausgewählt werden, um Positionen aus verschiedenen Strömungen der Bevölkerungen einzubeziehen. Dies hat etwa Irland bei seinen Bür­gerkonsultationen erfolgreich praktiziert. Zweitens: Weil die europäische Dimension plus Pan­demie die Logistik erheblich erschwert, sollte die EU für die Beteiligung jede denk­bare logistische Unterstützung bieten, von Online-Plattformen über not­wendige Über­setzungsdienstleistungen bis hin zur Über­nahme von Kosten für physi­sche Konsultationen. Nicht zuletzt braucht eine Bürgerbeteiligung vor allem das Signal, dass deren Ergebnisse in den Prozess der Beratungen zwischen den EU-Institutionen einbezogen werden.

Szenario 1: Wirkungslose Pflichtübung mit Schaden für die demokratische Legitimation

Die erste mögliche Entwicklung ist die kon­sequente Aufrechterhaltung der bestehen­den interinstitutionellen Differenzen, ver­bunden mit mangelndem Reformwillen der natio­nalen Regierungen. In der Folge wird die Konferenz zwar 2021 pflichtbewusst ins Leben gerufen, allerdings mit einem ambi­valenten Mandat und auf Basis eines Mini­malkompromisses, begleitet von einer fort­währenden Skepsis nationaler Regierungen gegenüber der Durchführbarkeit weitreichender EU-Reformen. Im weiteren Verlauf von 2021/22 wird zwar europaweit digital und gegebenenfalls später mit physischen Treffen Bürgerbeteiligung inszeniert. Dar­über hinausreichende Reformvorschläge werden aber entweder mit dem Verweis auf bereits laufende Gesetzgebungsprozesse in der EU abgetan, oder weil Vertragsänderungen notwendig wären, welche die Mit­glied­staaten ablehnen. Am Ende des Pro­zesses überreicht das Konferenzpräsidium dem Europäischen Rat feierlich seinen Bericht, der den europäischen Geist der Vielfalt beschwört, aber wenig konkrete Empfehlungen enthält. Der Europäische Rat nimmt den Bericht wohlwollend zur Kennt­nis und gibt dabei das unverbindliche Ver­sprechen ab, die Forderungen der Bürgerinnen und Bürger im Rahmen seiner »stra­tegischen Agenda« umzusetzen.

Für die Europäische Union wäre das nicht nur eine weitere verpasste Reform­chance. Eine aufwendig organisierte Zu­kunftskonferenz mit Bürgerbeteiligung, die letztlich nur demonstriert, wie groß die Distanz zwischen Bevölkerungen und Brüs­sel ist und wie wenig aus den Vorschlägen wird, die im Rahmen dieser Konferenz diskutiert wurden. Das würde der demokratischen Legitimation der EU mehr schaden als nützen. Statt die EU vor den – mit Sicherheit aufkommenden – nächsten Krisen intern zu stärken, wäre die Union weiterhin erst dann zu Reformen fähig, wenn sich Krisensituationen zu existentiellen Gefahren zuspitzen. Auf Dauer ver­stärken solche krisengetriebenen Reaktionen zu Recht die Zweifel an der Handlungs­fähigkeit der EU.

Szenario 2: Europäischer Impuls

Im Gegenszenario lässt sich die Konferenz zur Zukunft Europas für einen echten euro­päischen Reformimpuls einsetzen. Im Laufe der Konferenz gelingt es den beteiligten nationalen und europäischen Institutionen, durch aktive Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger einen Fahrplan für strukturelle Reformen zu erarbeiten. Die Reformvorschläge werden den EU-Institutionen nach Verlängerung des Zeitplans Ende 2022 vorgelegt. Nach den deutschen Bundestagswahlen 2021 und den französischen Präsidentschafts- und Parlamentswahlen 2022 ergibt sich vor den Europawahlen 2024 ein Gelegenheitsfenster, um substantielle Teile dieser Vorschläge mit vornehmlich sekundärrechtlichen, gegebenenfalls aber auch primärrechtlichen Reformen durchzusetzen. In der Folge können 2024 die Europawahlen nach einem wie immer schwierigen Ratifikationsprozess auf neuer, gestärkter institutioneller Basis stattfinden.

Um diese idealtypische Vorstellung der Zukunftskonferenz zu organisieren, bedarf es jedoch erheblicher Anstrengungen sowie den Mut, sich auch in der deutschen Europa­politik von dem Mantra der schrittweisen Weiterentwicklung der EU in Krisenzeiten zu verabschieden. Deutschland hat bereits einen großen Schritt ins Ungewisse gewagt, indem die Bundesregierung angesichts der absehbar gravierenden wirtschaftlichen Folgen der Covid-19-Pandemie in den Haus­haltsverhandlungen im Sommer 2020 ihre traditionelle Opposition gegen eine Eigen­verschuldung der EU aufgab. Weitere solche Schritte sind erforderlich, um die EU zukunftsfähig zu machen. Dazu sind drei Erfolgsbedingungen zu erfüllen:

Erstens sollte die Konferenz mit einem offenen Mandat ohne Tabus ausgestattet werden. Vertragsänderungen können kein Ziel an sich sein, aber ebenso wenig darf diese Option ausgeklammert werden. Im Interesse einer glaubwürdigen Bürgerbeteiligung müsste die Konferenz von Beginn an sicherstellen, dass die Vorschläge der Bür­gerinnen und Bürger zwar nicht das Ergeb­nis der Konferenz bestimmen, aber doch konkret und nachvollziehbar in die Bera­tungen einfließen. Dabei hat schon das Jahr 2020 gezeigt, wie schnell sich der Schwerpunkt des Reformbedarfs politisch verschie­ben kann – von dem Fokus auf institutio­nelle Fragen und die Spitzenkandidaten im Nachgang zu den Europawahlen hin zu der Notwendigkeit in Folge der Covid-19-Pan­demie, über die Kompetenzen der EU in der Gesundheitspolitik nachzudenken. Auch die bereits getroffenen Beschlüsse zum Wie­deraufbaufonds, die Ausweitung der Mög­lichkeiten der EU, eigene Schulden auf­zunehmen, und die Aussicht auf neue Eigen­mittel der Union bieten Anknüpfungs­punkte für zusätzliche Reformstränge. Diese historischen Integrationsschritte wür­den von einer eng gekoppelten Begleitung durch die Konferenz profitieren. Nicht zu­letzt drän­gen sich auch in der Außen- und Sicherheitspolitik institutionelle Anpassungen auf – für die im Zweifelsfall ebenfalls Vertragsreformen nötig sind.

Zweitens ist eine erfolgreiche Zukunfts­konferenz auf den politischen Impetus und die Beteiligung der nationalen Hauptstädte angewiesen. Am Ende werden EU-Reformen nur dann umgesetzt, wenn sie im (Europäi­schen) Rat die notwendige Unterstützung der nationalen Regierungen erhalten. Ver­tragsänderungen oder weitergehende Refor­men, wie zuletzt der für den Wiederaufbau­fonds erneuerte Eigenmittelbeschluss, benötigen zudem auch die Zustimmung der nationalen Parlamente.

Deutschland und Frankreich stehen hier in besonderer Verantwortung. Während der Covid-19-Pandemie ist es der EU gelungen, mit dem Wiederaufbaufonds umfangreiche Veränderungen im EU-Haushalt an­zusto­ßen. Voraussetzung hierfür war nicht nur ein klassischer deutsch-französischer Kom­promiss, bei dem sich beide Seiten stell­vertretend für die zentralen Konfliktlinien in der EU angenähert haben. Notwendig war auch die anschließende, politisch zum Teil mühsame Einbeziehung der verschiedenen Blockadegruppen in der EU, in die­sem Fall insbesondere der Sparsamen Vier sowie der Visegrád-Staaten.

Soll die Zukunftskonferenz Erfolg haben, ist eine vergleichbare europapolitische Initiative aus Berlin und Paris ebenso not­wendig wie die Einbindung weiterer Staa­tengruppen. Gerade die neue deutsche Bun­desregierung wird ab Herbst 2021 gefordert sein, in und außerhalb der Zukunftskonferenz mit anderen Staaten(gruppen) Initia­tiven für die Weiterentwicklung der EU an­zustoßen.

Drittens muss es der Leitung der Zukunftskonferenz gelingen, die Impulse aus der Bürgerbeteiligung, den nationalen wie europäischen Parlamenten sowie der natio­nalen Regierungen zu einem stimmigen Gesamtpaket zusammenzuschnüren. Zu Recht wird bei Vertragsänderungen vor dem Öffnen der Büchse der Pandora ge­warnt. Eine Konferenz, in der Paketlösungen politikfeldübergreifend mit institutio­nellen Reformen kombiniert werden kön­nen, birgt gleichzeitig die Chance, in die seit Jahren blockierten Reformprozesse der EU neue Dynamik hineinzubringen. Soll die EU-Reformblockade aufgelöst werden, braucht die Zukunftskonferenz darum ein offenes Mandat, die politische Unterstützung der Mitgliedstaaten und eine Führung, die in der Lage ist, die diversen politischen Stränge zu einem tragfähigen Reform­kompro­miss zusammenzubinden.