WTO-Streitschlichtung: Auswege aus der Krise

Vom GATT zur WTO

In den 1990er Jahren schlossen die Mit­glieder des Allgemeinen Zoll- und Handels­abkommens (GATT, 1947) die Uruguay-Runde (1986–1994) ab, die achte erfolg­reiche Liberalisierungsrunde des inter­natio­nalen Handelssystems in Folge. Die USA unter Präsident Bill Clinton waren der ent­scheidende Treiber. Die Uruguay-Runde brachte bedeutende Änderungen und Refor­men in der Gesamtarchitektur und im Geltungsbereich des multilateralen Handels­systems. Im Gegensatz zu vielen Entwicklungsländern unter­stützten die EU, Japan und Südkorea die Agenda der Uruguay-Runde. Ein wesentliches Ziel der USA war es, den Diebstahl geistigen Eigentums durch private und staat­liche chinesische Unternehmen zu begrenzen, aber auch Patentrechte für im Ausland tätige US-Firmen (z. B. in der phar­ma­zeutischen In­dustrie und der Landwirtschaft) zu si­chern. Dies führte zum TRIPS-Abkom­men (Trade-Related Aspects of Intel­lectual Property Rights), das seit 1994 das GATT ergänzt. Ein weiterer Durchbruch war das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienst­leistungen (GATS), das die Libera­li­sierung des Dienstleistungshandels regelt.

Zwischen den USA und der EU herrschte während der Verhandlungen lange Un­einigkeit über den Agrarhandel, den Markt­zugang, über Dienst­leistungen und Anti­dumping­vorschriften, ebenso über die Schaffung einer Welt­handels­orga­nisa­tion. 1995 schließlich hat die WTO das GATT als Organisation abgelöst; sie fungiert als Dach des reformierten Systems, das das GATT (1994) sowie alle anderen seit 1947 ausge­handelten Abkommen umfasst. 1993 wurde die Uruguay-Runde abge­schlos­sen, das Ab­kommen im April 1994 von 123 Re­gie­rungen in Marrakesch, Marokko, unter­zeichnet.

Das Streitbeilegungssystem war bereits in Verhandlungen 1988 gestrafft worden, als eine neue systematische und regelmäßige Überprüfung der nationalen Politiken und Praktiken im Rahmen des Trade Policy Review Mechanism vereinbart wurde.

Vermächtnis der Uruguay-Runde

Die Uruguay-Runde brachte die sogenannte »Built-in Agenda« hervor, der zufolge nach Abschluss dieser Runde einzelne Themen weiter verhandelt werden sollten. Auch ver­änderten sich in ihrer Folge die Bezie­hun­gen zwischen den Industrie- und den Entwicklungsländern. Letztere wurden akti­ver und identifizierten Politikbereiche, für die sie sich engagierten; ferner wurden sie Partner in einer wachsenden Zahl von Präfe­renz­abkommen. Indien, ein Gründungs­mit­glied des GATT, war während der gesam­ten Han­delsrunde das führende Entwicklungsland. Bereits seit den 1980er Jahren stellten die Entwicklungsländer zwei Forde­rungen mit Blick auf weitere Verhandlungsrunden: Sie wollten erstens eine Rücknahme der GATT-inkonsistenten Maß­nahmen, zweitens ein Aussetzen jener Handelsmaßnahmen, die hauptsächlich die USA ver­langten. Die Ge­schwin­digkeit und der Um­fang der von den führenden Industriestaaten vorangetriebenen handelspolitischen Prioritäten kolli­dierten mit den begrenzten Kapazitäten der Entwicklungsländer, weitere neue Regeln umzusetzen. Auch deshalb formulierten die Entwicklungsländer gemeinsame Interessen.

Die Situation änderte sich erneut mit der Uruguay-Runde. Brasilien und Indien fingen an, hinter den globalen Liberalisierungstrends zurückzubleiben, für die sich andere Länder geöffnet hatten – einschließlich China, das seit 1984 Beobachter war und 1986 den Beitritt zum GATT beantragt hatte. Die fortgesetzten Ver­handlungen der »Built-in Agenda« und die von den USA unterstütz­te Erweiterung der Handelsfragen auf geistiges Eigen­tum und andere Themen stell­ten enorme Anfor­de­rungen an die meisten Entwicklungs­län­der. Die Ende 2001 einge­leitete Doha-Runde griff daher deren Forde­rungen auf, die »Built-in Agenda« von 1994 mit einer Wieder­aufnahme von Gesprächen über Land­wirt­schaft und Dienstleistungen zu­sam­menzu­führen. Wegen der Kritik der Entwicklungsländer an der Uruguay-Runde beschlossen die WTO-Minis­ter, Entwicklungs­fragen in den Mittel­punkt der Ver­handlun­gen zu stellen (Doha-Entwicklungsrunde).

Im Zuge der Doha-Entwicklungsrunde 2003 stellten 20 größere WTO-Mitglieder, die zu den Entwicklungsländern gehören (WTO G20), darunter Indien, China, Indone­sien und Mexiko, auf der WTO-Minister­konferenz in Cancún offen die Dominanz der USA und der EU in Frage. Während die EU auf die sogenannten Singapur-The­men (u. a. öffent­liches Beschaffungs­wesen, Han­dels­erleichterung, Handel und Investi­tio­nen, Handel und Wettbewerb) drängte, for­derten die USA von den Entwick­lungs­län­dern eine Senkung der Industrie­zölle als Gegen­leistung für die Senkung der Agrarzölle.

Im Sommer 2006 brachen die Gespräche ab, vor allem weil sich die USA, die EU, Indien, Brasilien, Japan und Australien nicht einigen konnten über einzelne Punkte zum Agrar­handel (z. B. Abbau von US-Sub­ventio­nen) und auf eine Senkung der Industrie­zölle nach der Schweizer Formel, einem Instru­ment zur Berechnung des Zoll­senkungs­satzes. Das Ende der Verhand­lungen illus­triert einmal mehr die ver­änderten geo­politischen Realitäten.

Seit Jahren äußern die USA immer wieder ihre Bedenken gegenüber dem multilate­ralen Handelssystem, ebenso darüber, dass aufstrebende Wirtschaftsmächte wie China und Indien für sich den Status eines Ent­wick­lungslandes in Anspruch nehmen. Über­dies haben die USA die allgemeine Un­fähigkeit der WTO kritisiert, marktver­zerrende Praktiken einzuschränken, wie Sub­ven­tionen und Dumping, Diebstahl geis­ti­gen Eigentums und erzwungenen Techno­logie­transfer, vornehmlich durch China. Die WTO-Verhandlungen über diese Fragen wurden behindert durch das Konsens­erfordernis und, wie die Trump-Adminis­tration argumentiert, durch den »justiziellen Aktionismus« des Berufungsgremiums, das die WTO-Mitglieder ermutige, Privi­legien eher durch Rechtsstreitigkeiten als durch Verhandlungen zu erlangen.

Wandel der US-Position gegenüber China

Der WTO-Beitritt Chinas am 11. Dezember 2001 wurde anfangs von beiden politischen Parteien in den Vereinig­ten Staaten mehr­heitlich begrüßt. Die Clinton-Regierung, die die Beitrittsverhandlungen geleitet hatte, und ein Großteil der US-Unternehmen er­war­teten große Vorteile durch sinkende Import­preise und damit fallende Produk­tionskosten. Darüber hinaus erhoffte sich die US-Wirtschaft hohe Gewinne aus dem Zugang zu chinesischen Dienstleistungsmärkten (Telekommunikation, Finanzen, Versicherungen). Die US-Regierung hatte den Chine­sen schon seit 1979 »normale Handelsbeziehungen« (das Äquivalent zum Meistbegünstigungsstatus der WTO) ange­bo­ten, die allerdings jährlich vom Kongress überprüft und neu genehmigt werden muss­ten. Washingtons Zustimmung zu Chinas WTO-Beitritt war also keinesfalls überstürzt.

Ein Jahrzehnt später jedoch kippte die Stimmung in den USA. Aus einer zunächst rein akademischen Debatte über das Aus­maß und die Bedeutung des »China-Schocks« für lokale Arbeits­märkte und das wirtschaft­liche Wachs­tum wurde eine hoch­politisierte De­batte über Chinas aggressive wirtschaftliche Maßnahmen.

Die US-Politik gegenüber China war in­dessen schon vor Trumps Wahl zum US-Präsi­den­ten an einem Wendepunkt ange­langt. Im September 2009 führte Präsident Barack Obama erstmals Zölle ein, um einen Anstieg der Reifenimporte aus China in die USA zu bremsen. In der offiziellen Trade Agenda von 2010 wurden außerdem chine­sische Handelspraktiken beanstandet, die US-Unternehmen schadeten, dar­unter »un­gerechtfertigte« Beschränkungen für US-Agrarexporte nach China, Be­schrän­kungen beim Erwerb von Vertriebs­rechten für ame­ri­kanische Unternehmen in China sowie chinesische Exportbeschränkungen für Roh­stoffe, die bestimmte US-Unter­nehmen für die eigene Produktion benötigen.

Zwischen 2009 und 2016 reichte der Handelsvertreter der Vereinigten Staaten (USTR) 13 WTO-Klagen gegen China ein, die alle zugunsten der USA beigelegt oder ent­schieden wurden. Des Weiteren hat die Obama-Regierung ab 2009 zahlreiche Anti­dumping- und Ausgleichszölle auf chinesi­sche Waren eingeführt. Bevor US-Präsident Trump im Frühjahr 2018 einseitige Zölle von 25 Prozent auf Stahl und 10 Prozent auf Aluminium verhängt hat, hatten die von seinem Vorgänger getroffenen Maß­nahmen bereits dazu geführt, dass nahezu gar keine direkten Stahlimporte aus China mehr auf den US-Markt gelangten. Trotz­dem wuchs während der Obama-Jahre der Unmut gegenüber der WTO-Streit­schlich­tung. An­lass boten mehrere weg­weisende Entscheidungen der WTO-Beru­fungs­kammer da­gegen, dass die USA Schutz­maßnahmen (trade remedies) einsetzten.

So erklärte die Berufungskammer das »Zeroing« für unzulässig, eine Methode zur Berechnung der Dumping­spannen für Ein­fuhren, die als Grundlage für Einfuhrzölle heran­gezogen werden. Auch die gleich­zeitige Einführung von Antidumping- und Aus­gleichs­maßnahmen gegenüber chine­sischen Importen (double remedy) wurde als unzulässig beschieden. Die Obama-Regie­rung wertete dies als Beleg für den von ihr beklagten »justiziellen Aktio­nis­mus« der Berufungskammer, der zu Lasten der US-Wirtschaft gehe. Darüber hinaus bekräf­tigte die US-Handelsbehörde in den letzten Jahren wiederholt ihre Unzufriedenheit dar­über, dass die bestehenden WTO-Regeln un­zureichend seien, um China wegen Ver­let­zungen der Rechte an geis­tigem Eigen­tum vor Gericht zu bringen.

Dennoch: Donald Trump ist der erste US-Präsident, der China außerhalb des WTO-Rahmens herausfordert. Trump untergräbt die multi­laterale Organisation, indem er ohne jede Abstimmung mit anderen Handels­partnern und allein auf der Basis nationalen Rechts US-Zölle auf chinesische Importe einführt und andere nichthandelsbezogene Maß­nahmen ergreift.

Option 1: Abwarten und weiter über WTO-Reformen verhandeln

Die EU und ihre gleichgesinnten Handelspartner könnten den derzeitigen Stillstand der Berufungskammer akzeptieren, aber weiterhin versuchen, mit der Trump-Ad­minis­tration über die Reform des Beru­fungs­gremiums zu verhandeln. Kurz vor dem Ausscheiden der beiden Richter am 10. Dezem­ber hat eine große Gruppe von Mitgliedsländern den USA einen Reform­vorschlag unterbreitet – bisher lehnen sie ihn jedoch ab. Er zöge umfas­sende Ände­rungen der Regeln für die Streit­beilegung nach sich und würde seit Langem aufgestellte Forde­rungen der USA berücksich­tigen. Darüber hinaus diskutieren Juris­tinnen und Juristen seit einiger Zeit unter anderem darüber, die Streitbeilegungs­funktion der WTO enger an ihr anderes Standbein, also an den Allge­meinen Rat, zu koppeln. Findet eine be­stimmte Aus­legung der WTO-Regeln durch das Berufungs­gremium keinen Kon­sens, könnte der Vor­gang an einen Fachausschuss verwiesen werden, der die Frage weiter behan­delt. Abschließend könnte der All­gemeine Rat einen end­gültigen Beschluss fassen, der auf einer Dreiviertelmehrheit aller Mitgliedstaaten beruht (legislative remand).

Alternativ dazu könnten sich die WTO-Mit­gliedstaaten darauf einigen, die um­strittens­ten Entscheidungen des Berufungsgremiums – vor allem zu Antidumping- und Ausgleichs­maßnahmen – für eine begrenzte Zeit auszusetzen, bis ein dauer­hafter Kom­promiss mit den USA erzielt werden kann. Auch gibt es Vorschläge, die Verfahren zu Schutzmaßnahmen getrennt von anderen Fällen zu behandeln, zum Beispiel von einer spezialisierten Berufungs­kammer. Da es in 45 Prozent aller Streitfälle um Schutzmaßnahmen geht, würde die derzeitige Arbeitsbelastung der Berufungsinstanz stark sinken. Allerdings würde eine ent­sprechende Umgestaltung des Beru­fungs­gremiums eine Änderung der Streit­beilegungsvereinbarung (DSU) erfordern.

Beide oben genannten Varianten setzen einen Konsens der WTO-Mitglieder über eine grundlegende Umstrukturierung der bestehenden zweistufigen Streitschlichtung voraus. Unklar ist indes, ob die Trump-Re­gie­rung sich tatsächlich auf derartige Refor­men einlassen würde. Schließlich wäre die Zu­stim­mung Chinas zu Reformvorschlägen, die hauptsächlich den Anliegen der US-Regie­rung Rechnung tragen, keineswegs sicher.

Option 2: Alternative Streit­schlichtung innerhalb der WTO

Ein proaktiver Ansatz wäre es, wenn die EU mit anderen WTO-Mitgliedern eine Koali­tion bilden würde, um den vorhandenen zwei­stufigen Streitbeilegungsprozess auf­recht­zuerhalten, auch gegen die Ein­wände der USA. Die Mitgliedstaaten, mit Aus­nah­me der USA, könnten die Auswahl neuer Mit­glieder des Berufungsgremiums mit quali­fizierter Mehrheit im Allgemeinen Rat vorantreiben. Auf diese Weise würden die WTO-Mitglieder vom regulären Prozess abwei­chen, der eine Konsensabstimmung über das Streitbeilegungsgremium der Orga­nisation vorsieht. Sie könnten jedoch behaupten, ihren Verpflichtungen gemäß Artikel 17.2 DSU nach­zukommen: »Offene Stellen werden bei ihrer Entstehung be­setzt.« Dieser Ansatz würde eine offene Konfron­tation mit den USA bedeuten. Das könnte einige Staaten davon abhalten, sich an der Richterwahl zu beteiligen, was wieder­um die notwendige qualifizierte Mehrheit gefährden könnte.

Um den Stillstand bei den Berufungs­verfahren zu überwinden, könnten die Mitglied­staaten außerdem auf Artikel 25 der DSU zurückgreifen, der es den WTO-Mitgliedern gestattet, ein Schiedsverfahren als alter­natives Instrument der Streitbeilegung in Anspruch zu nehmen. Hierfür müsste die organisatorische Infrastruktur geschaffen werden, denn mit der Blockade der Beru­fungskammer ist ab Januar 2020 auch das Sekretariat geschlossen. Die ge­naue Verfah­rensordnung würde von den Streitparteien im Vor­feld festgelegt. Sie könnten sich darauf einigen, Berufungen zu schlich­ten, bevor ein regu­läres WTO-Verfahren in erster Instanz entschieden wird. Die Streit­schlich­tung nach Artikel 25 würde sich stark am noch geltenden WTO-Berufungs­prozess orien­tieren, etwa indem erfahrene ehema­lige Mit­glieder der Beru­fungskammer die neuen Verfahren über­nehmen. Die WTO-Regeln für die Um­setzung von Ent­scheidungen (Art. 21 DSU) und Entschädigungen (Art. 22 DSU) könn­ten weiter als Grundlage für alle Schieds­sprüche dienen.

In jüngsten bilateralen Abkommen haben sich die EU, Kanada und Norwegen ver­pflich­tet, das Schiedsverfahren nach Artikel 25 als verbindlich anzuerkennen. Da es sich bei Artikel 25 DSU um eine be­stehende Bestimmung handelt, ist für ihre Anwendung – zumindest als Zwischen­lösung – keine Konsensabstimmung nötig. Dennoch hat dieser Ansatz mehrere Nach­teile: Für kleine Staaten bedeutet bei­spiels­weise die relativ große Flexi­bilität des Artikels 25 ein Risiko. Mäch­tige WTO-Mitglieder wie China oder die EU könnten sich selbst Vorteile ver­schaf­fen, indem sie die Verfahrensregeln ein­seitig zu ihren Gunsten festlegen. Doch auch die kleineren Staaten haben die Mög­lich­keit, die Bei­legung von Streitigkeiten zu blo­ckieren, näm­lich dadurch, dass sie Beru­fung ein­legen bei der faktisch lahmgelegten WTO-Berufungs­kammer. Diese Fälle würden für die kommenden Jahre in der Schwebe bleiben. Daher ist es unsicher, ob und wie diese Lösung praktisch umsetzbar wäre.

Besser geeignet wäre eine plurilaterale Schiedsvereinbarung, die die teilnehmenden WTO-Mitgliedstaaten schon vor Beginn neuer Streitigkeiten an ein bestimmtes Schiedsverfahren bindet. Eine solche Lösung würde mehr Zeit und politisches Kapital erfordern. Zudem wäre mit hef­ti­gem politischen Gegendruck der US-Regie­rung zu rechnen, die bereits im Dezember 2019 während der Haushalts­verhand­lungen für die Jahre 2020/2021 die fi­nan­zielle Ausstattung der WTO-Berufungs­kammer blockiert und ihren völligen Rück­zug aus der Organisation angedroht hat. Ein Rück­griff auf Artikel 25 als Basis für eine schrift­liche Vereinbarung vieler Staa­ten – und damit eine zumin­dest zeitweise, faktische Abkehr vom Konsens­prinzip – könnte der Trump-Regierung als Recht­fertigung dafür dienen, die WTO zu ver­lassen.

Die Vorteile eines plurilateralen Abkom­mens gegenüber einem Schieds­ver­fahren nach Artikel 25 würden entscheidend von der Beteiligung Chinas abhängen; damit ein Abkommen ohne US-Betei­ligung an Fahrt gewinnt, müsste es China einbe­ziehen.

Option 3: Streitbeilegung außerhalb der WTO

Wenn innerhalb der WTO kein Konsens über ein weiteres Vorgehen bei der Streit­beilegung erzielt werden kann, könnte die EU auf ihre bilateralen und regionalen Freihandelsabkommen wie das Abkommen EU–Kanada (CETA) zurückgreifen. Aller­dings bieten die bestehenden bilateralen und regionalen Abkommen der EU wenig oder gar keinen Rechtsschutz in Rechtsstreitigkeiten zwischen Staaten, der über den Rechtsschutz der WTO hinausginge.

Aufgrund der jüngsten Abkommen mit Singapur und Vietnam sowie eines Vor­abkommens mit den MERCOSUR-Ländern wird erwartet, dass der Anteil des EU-Außen­handels, der unter bilaterale und regionale Abkommen der EU fällt, steigen wird von rund 30 Prozent (Stand 2017) auf rund 40 Prozent. Dennoch findet der Handel mit wich­tigen Partnern nach wie vor gemäß den Regeln der WTO statt, dar­unter mit den USA und China, der zusammen etwa ein Drittel des Außen­handels der EU ausmacht. Um­fassende EU-Abkommen mit beiden Ländern sind eher unwahrscheinlich, zu­min­dest in naher Zukunft.

Eine noch ehrgeizigere und politisch kost­spieligere Möglichkeit für die EU wäre es, herauszufinden, ob andere Länder sich dafür entscheiden würden, ein paral­leles Streitbeilegungssystem für Verfahren zwischen Staaten außerhalb der WTO auf­zubauen. Ein solcher Schritt könnte – vielleicht noch mehr als ein Vorstoß in Richtung eines alternativen Streitschlichtungsmechanismus innerhalb der WTO – den Ausschlag dafür geben, dass US-Präsi­dent Trump den WTO-Austritt der USA erklärt. Vor allem würde er diejenigen Akteure in den USA vor den Kopf stoßen, die die Politik der Trump-Administration gegenüber der WTO kriti­sieren und sich für die multilaterale Handels­ordnung ausgesprochen haben. Damit würden frühere Zusagen der EU weniger glaubwürdig erscheinen, sie würde alles in ihrer Macht Stehende tun, um das Streitbeilegungs­system der WTO zu bewahren.