Klimaneutralität als Langfrist-Strategie

Globaler Erwartungsdruck

Die EU hat sich 2015 in Paris verpflichtet, bis 2020 eine langfristige Emissionsminderungsstrategie vorzulegen. Zugleich besteht die Erwartung, dass die EU das im Paris-Abkommen angelegte Versprechen mit Leben erfüllt, die nationalen Beiträge zum globalen Klimaschutz (nationally determined contributions, NDC) sukzessive zu er­höhen. Nur so kann die Hoffnung auf­recht­erhalten werden, dass sich die Welt von ihrem derzeitigen Kurs auf einen Temperaturanstieg von 3 bis 3,5 Grad Celsius (°C) bis zum Jahr 2100 in Richtung des in Paris vereinbarten Zielkorridors von 1,5 bis 2 °C bewegt. Folgt man dem 2018 erschienenen 1,5-Grad-Sonderbericht des Intergovernmen­tal Panel on Climate Change (IPCC SR1.5), so müssen die weltweiten Emissionen in den kommenden Jahrzehnten rech­nerisch auf null sinken. Dabei würden Rest­emissio­nen, die sich nicht oder nur sehr schwer eliminieren lassen (etwa aus der Landwirtschaft, der Stahl- und Zementindustrie oder dem Luftverkehr) durch »negative Emissionen« ausgeglichen, sei es mit biologischen oder mit technischen Methoden. Betrachtet man nur die Emissionen von Kohlendioxid (CO₂), so müssten diese weltweit bis 2050 auf »Netto-Null« reduziert werden. Für die wesentlich anspruchsvollere Senkung aller Treibhausgase (THG) auf Netto-Null gibt der IPCC SR1.5 das Zieljahr 2067 an.

Vor diesem Hintergrund hat die Juncker-Kommission Ende 2018 einen Entwurf für eine langfristige Klimastrategie vorgelegt. Darin schlägt sie vor, das europäische THG-Reduktionsziel 2050 von derzeit 80–95 Prozent auf netto 100 Prozent zu erhöhen, also »treibhausgasneutral« bzw. »klimaneu­tral« zu werden. Die Kommission achtete hier in dreifacher Weise darauf, politische Widerstände zu minimieren. Anders als bei den 2011 vorgelegten klima- und energiepolitischen »Roadmaps« für das Jahr 2050, die Polen durch ein Veto blockierte, werden die Mitgliedstaaten nicht formell über die Mitteilung der Kommission abstimmen. Das Kommissionsdokument gilt nur als Strate­gie-Entwurf, auf dessen Basis der Rat der EU seine eigenen Vorstellungen entwickeln und schließlich an die Vereinten Nationen (VN) melden soll. Ferner spricht sich die Kommission zwar für ein »Nullemissionsziel« 2050 aus, erklärt aber auch den der­zeit gültigen Zielkorridor von 80–95 Pro­zent für Paris-kompatibel. Nach Auffassung der Kommission entspricht das bisherige Ziel einem fairen Beitrag der EU, um global den oberen Rand des Zielkorridors von 1,5–2°C zu erreichen, während das vor­geschlagene Nullemissionsziel bis 2050 den unteren Rand anvisiert. Zudem vermei­det es der Vorschlag der Juncker-Kommis­sion, aus der Präferenz für eine Netto-Reduktion von 100 Prozent bis 2050 den naheliegenden Schluss abzuleiten, dass dann auch das EU-Klimaziel für 2030 ver­schärft werden müsste.

Europäischer Rat im Zentrum

Auch wenn das Europäische Parlament (EP) schon Anfang 2018 ein Nullemissionsziel für 2050 gefordert hat, bleiben die Abgeord­neten bei der nun anstehenden Grundsatzentscheidung außen vor. Weitreichende strategische Weichenstellungen wie jene über ein EU-Klimaziel werden im Europäischen Rat vorgenommen, im Konsens der momentan noch 28 Staats- und Regierungschefs. Auch über das bei den VN einzureichende Strategiedokument entscheiden allein die Mitgliedstaaten. Erst bei Gesetzgebungsverfahren zur Anpassung der klima­politisch zentralen Richtlinien und Verord­nungen bis 2030 kommt das EP ins Spiel, und zwar als gleichberechtigter Ko-Gesetz­geber. Im Rat der EU würden die Mit­glied­staaten zudem nicht im Konsens, son­dern mit qualifizierter Mehrheit entscheiden.

Beim Treffen des Europäischen Rats im Juni 2019 ist ein Konsens vor allem am Widerstand von Polen, Tschechien, Ungarn und Estland gescheitert. Sie fordern unter anderem mehr Zeit für eingehende natio­nale Wirkungsanalysen und drängen auf politische Zugeständnisse seitens der EU bzw. der klimapolitisch progressiveren Mit­gliedstaaten. Allerdings haben sich im Juni bereits 22 Regierungen explizit hinter den Vorschlag der Kommission gestellt, und in einigen Mitgliedstaaten – etwa Schweden, Großbritannien und Frankreich – sind schon nationale Nullemissionsziele für spä­testens 2050 verabschiedet worden. Inso­fern ist davon auszugehen, dass der Euro­päische Rat bei einem seiner regulären Gipfel Ende 2019 zu einer Einigung kom­men wird. Dafür spricht auch, dass sich in Paris alle EU-Staaten zu dem Ziel bekannten, »in der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts« netto Nullemissionen zu erreichen.

Elemente des Verhandlungspakets

Der Europäische Rat muss 2019 im Kern nur ein neues Langfrist-Klimaziel beschließen. Die Ausarbeitung und Verabschiedung der 2020 an die VN zu meldenden Strategie bleibt dem Rat der Umweltminister über­lassen. Für die dabei entstehenden Doku­mente gibt es kein vorgegebenes Format. Den Mitgliedstaaten eröffnen sich so Spiel­räume, um politische Schwerpunkte zu setzen und bei vorläufig unüberwindbaren Dissenspunkten bewusste Auslassungen vorzunehmen. Politisch weitaus gewichtiger ist der Prozess im Europäischen Rat. Dort wird es nicht nur darauf ankommen, für welches konkrete Zieljahr sich die Staats- und Regierungschefs entscheiden, sondern auch, was sie ergänzend zur künf­tigen Umsetzung festlegen.

Im Zentrum werden zwei Grundsatz­fragen stehen. Welches Maß an Differenzierung zwischen Mitgliedstaaten ist langfristig noch möglich und vertretbar (Konvergenz)? Wie verhalten sich politisch attrak­tive und klimawissenschaftlich gebotene Langfristziele zur immer noch wenig aus­geprägten Bereitschaft, kurz- bis mittel­fristig auch entsprechende Maßnahmen umzusetzen (Konsistenz)?

Folgen für die deutsche Klimapolitik

In der deutschen klimapolitischen Debatte, die sich auf sektorale Minderungsziele, eine erweiterte CO₂-Bepreisung und ein Klima­schutzgesetz bis 2050 konzentriert, bleiben die direkten und indirekten Auswirkungen des laufenden EU-Prozesses bisher unberücksichtigt. Daher wird es in den nächsten Monaten darauf ankommen, die möglichen Folgen neuer EU-Ziele zu antizipieren und in die deutsche Verhandlungsstrategie auf EU-Ebene einzubeziehen.

Mit Blick auf den langfristigen Zeithorizont muss die Bundesregierung klären, ob sie zugunsten eines Kompromisses bereit wäre, auch unter einem EU-Nullemissions­ziel Klimaschutz-Vorreiter zu bleiben, also für 2050 national eine »netto negative« Emissionsbilanz anzustreben. Dies würde schon heute umfassende technologiepolitische Weichenstellungen erfordern.

Im mittelfristigen Zeithorizont geht es vor allem um die Folgen eines verschärften EU-2030-Ziels, zu dem auch Deutschland seinen Beitrag leisten müsste. Dies ergäbe sich nicht nur aus einem höheren jährlichen Reduktionsfaktor der Emissionsmenge im ETS. Auch bei den nationalen Zielen unter der Lastenteilungsverordnung wird ein Kompromiss nur dann möglich sein, wenn Deutschland eine Verschärfung seines Ziels akzeptiert. Dies gilt ungeachtet dessen, dass der aktuelle Finanzplan der Bundesregierung bereits jetzt Strafzahlungen für eine prognostizierte Zielverfehlung einkalkuliert und der Projektionsbericht des Bundes­umweltministeriums davon ausgeht, die Lücke zwischen nationalen Emissions­minderungen und europäischen Verpflichtungen werde bis 2030 weiter anwachsen. Ein Be­schluss zugunsten noch ambitionierterer Klimaziele wird nur dann glaubwürdig sein, wenn sich dies auch in entsprechend ehrgeizigen Maßnahmen widerspiegelt.