US-Russland-Politik trifft europäische Energieversorgung

Unilaterale Sanktionen als Mittel der US-Russland-Politik

Schon zu Zeiten des Kalten Krieges setzte die US-Regierung vorrangig auf unilaterale Wirtschaftssanktionen, um die sowjetische Führung im Systemkonflikt zu schwächen. Ausgangspunkt dieser Sanktionspolitik war ein striktes uni­laterales Exportkontroll­regime für Dual-Use- und Rüstungsgüter, das in Abstimmung mit den westlichen Alliierten zu einem multi­lateralen Embargo erweitert wurde. Zwischen 1951 und 1992 verwehrte Washington der Sowjetunion und deren Nachfolgerin, der Russischen Födera­tion, zudem den Vorteil der Meist­begüns­tigung in den bilateralen Han­dels­beziehun­gen. Nach dem Ende des Kalten Krieges be­legten die Vereinigten Staaten die nun rus­sischen Rüstungsunternehmen wegen deren Exporten in den Iran mit unilateralen Sank­tionen und schlossen sie dadurch punktuell und zeitlich begrenzt vom US-Markt aus. Seit Ende 2012 verwehrt die US-Regierung russischen Offiziellen, denen sie Menschenrechtsverletzungen und Bestechlichkeit vorwirft, die Erteilung von Visa und blo­ckiert deren Vermögenswerte, sofern sich diese unter US-Jurisdiktion befinden.

Weitaus umfangreichere Sanktionen verhängte die US-Regierung im März 2014 als Reaktion auf die völkerrechtswidrige Eingliederung der Schwarzmeerhalbinsel Krim in die Russische Föderation und auf die Moskauer Destabilisierungspolitik in der Ostukraine. Zunächst verschärften das US-Handels- und Außenministerium die Exportkontrollen für Dual-Use- und mili­tärische Güter, Technologie und Dienstleis­tungen. Gleichzeitig begann das Office of Foreign Assets Control (OFAC) im US-Finanz­ministerium damit, natürliche und juris­tische russische Personen aus dem engeren Führungszirkel um Präsident Wladimir Putin als Specially Designated Nationals (SDN) and Blocked Persons zu listen. Auf der Grund­lage dieser Maßnahme können die unter US-Jurisdiktion befind­lichen Vermögenswerte der Betroffenen eingefroren werden. Zudem ist es natürlichen und juristischen US-Personen untersagt, mit die­sen so­genann­ten SDNs in Geschäftsbeziehung zu treten. Dieses Verbot ist mit zivilen und strafrechtlichen Folgen bewehrt und erstreckt sich auch auf solche Unternehmen, die sich zu mehr als 50 Prozent ent­weder im Besitz von gelisteten russischen Einzelpersonen, Orga­nisationen oder Ein­richtungen befinden oder von diesen kon­trolliert werden.

Die Gründe für eine Listung als SDN sind in vier Exekutivverordnungen (Executive Orders, E.O.) niedergelegt, die zwi­schen März und Dezember 2014 von Präsident Obama erlassen und im August 2017 vom Kongress in Gesetzesform überführt wurden. Dazu zählen Aktivitäten, die die demokratischen Prozesse oder Institutionen der Ukraine unterminieren und den Frieden, die Sicher­heit, die Stabilität, die Souveränität oder die territoriale Integrität des Landes bedrohen. Weitere Gründe sind die Veruntreuung ukrainischen Staatsvermögens und die il­le­gale Ausübung von Regierungsgewalt inner­halb des ukrainischen Staatsgebiets (E.O. 13,660). Als SDN gelistet werden können hochrangige Angehörige der russischen Re­gie­rung, deren Unterstützer (allen voran die sogenannten Olig­archen), aber auch Perso­nen, die im russischen Rüstungssektor tätig sind (E.O. 13,661; 13,662) oder Handel auf der Krim treiben bzw. dort investieren (E.O. 13,685).

Schließlich geraten russische Individuen, Organisationen und Einrichtungen immer wieder ins Visier jener mehr als 30 unilate­ralen US-Sanktionsregime, die sich unter anderem gegen die Verbreitung von Mas­sen­vernichtungswaffen, transnationale Kriminalität und eine Reihe staatlicher und nicht-staatlicher Akteure richten. Derzeit geltende Listungen erfolgten etwa aufgrund russischer Aktivitäten in Bezug auf be­stimmte Staaten wie Syrien, Iran und Nord­korea sowie im Zusammenhang mit Cyber­attacken und der Einmischung in den US-Präsidentschaftswahlkampf 2016. Nachdem das US-Außenministerium eine Beteiligung des Kremls an der Vergiftung des ehemali­gen russischen Geheimdienstmitarbeiters Sergej Skripal im Vereinigten Königreich festgestellt hatte, verhängte Washington weitere Handelssanktionen gegen Russland, von denen ein erster Teil im August 2018 in Kraft trat.

Wirtschaftliche Wirkungen

Da die derzeitigen US-Sanktionen darauf ausgelegt sind, die künftige Öl- und Gas­exploration und ‑extraktion russischer Unternehmen zu erschweren, waren ihre Auswirkungen auf die gegenwärtige Erdöl- und Erdgasförderung und die Energieexporte Russlands bisher erwartungsgemäß eher gering. Sie führten aber dazu, dass sich Unternehmen von teuren Projekten und der Entwicklung großer neuer Lagerstätten ab­wandten und sich darauf konzentrierten, die Förderung aus bereits erschlossenen Feldern zu steigern sowie kleine Felder neu zu erschließen. Dadurch konnte die lau­fende Förderung von Erdöl und Erdgas und deren Ausfuhr trotz der Sanktionen noch gesteigert werden.

Auch das vom russischen Energiekonzern Novatek angeführte, 27 Mil­liarden Dollar teure Jamal-Projekt wurde realisiert, bei dem Erdgas extrahiert, zu LNG verflüssigt und über den ark­tischen Hafen von Sabetta im Osten der Jamal-Halbinsel exportiert wird. Neben der Novatek sind die China National Petroleum Corporation und der Silk Road Fund sowie das französische Unternehmen Total an diesem Vorhaben beteiligt. Das Pro­jekt wurde Ende 2013 lanciert, 2017 begann das Konsortium mit ersten Expor­ten. Es verfügt über eine jähr­liche Kapazität von 16,5 Millionen Tonnen LNG. Eine der Lieferungen ging im Januar 2018 auch nach Everett im US-Bundesstaat Massachusetts, was die hohe Wettbewerbsfähigkeit von russischem LNG belegt. Der Verkauf konnte trotz der bestehenden Sanktionen gegen russische Projektbeteilig­te legal von einem französischen Händler vermittelt und auf einem französischen Tanker ab­gewickelt werden.

Unmittelbar von den US-Sanktionen be­troffen waren unter anderem die Projekte, die die russische Rosneft zusammen mit dem US-Unternehmen Exxon in der Kara­see, mit der italienischen ENI in der Barents­see und mit Exxon und ENI im Schwarzen Meer aufgenommen hatte. Außerdem zog sich die britisch-niederländische Shell aus der Offshore-Förderung von Erdgas auf Sachalin zu­rück, nachdem das US-Handels­ministe­rium die Unternehmung als Erdöl­förderprojekt klassifiziert hatte. Insgesamt fielen die energiewirtschaftlichen Wirkungen der Sanktionen für Russland weit weni­ger ins Gewicht als etwa die Halbierung des Ölpreises zwischen Mitte 2014 und Ende 2016, auf die in den Jahren 2017 und 2018 nur eine schleppende Preiserholung folgte. Allerdings wurden die Auswirkungen des Ölpreisverfalls auf die Energieindustrie durch die Abwertung des Rubels erheblich abgefedert, da damit die Kosten für die Firmen sanken.

Ob Russland aber auch in Zukunft im bisherigen Maße Öl und Gas exportieren kann, ist indes ungewiss. Als eine Technologie, die unerlässlich ist, um die russische Erdölförderung längerfristig auf stabilem Niveau zu halten, gilt das hydraulic fractur­ing. Diese Technologie wird sowohl für be­reits betriebene Förderstätten (brownfields) als auch für die Entwicklung neuer nicht-konventioneller Vorkommen benötigt. Von den US-Sanktionen im Bereich hydraulic fracturing und nicht-konventioneller Förde­rung waren vor allem Joint Ventures mit Beteili­gung der französischen Total und Shell (Bazhenov-Formation in Westsibirien), aber auch von Exxon betroffen.

Je länger also die US-Sanktionen fort­beste­hen, desto schneller und stärker könn­te ein Rückgang der russischen Ölförderung einsetzen. Die jeweiligen Investitionszyklen liegen mindestens bei 5 bis 7 Jahren, eher, je nach Vorkommen, bei 10 bis 12 Jahren. Das aber heißt, dass nach 2022–2025 ein starker Abfall der russischen Erdöl- (und Erdgas-)förderung drohen könnte mit durch­aus nachhaltigen Auswirkungen auf ohne­hin sehr volatile Märkte.

Zu den strukturellen Folgen gehört fer­ner, dass die US-Sanktionen die globalen Aktivitäten russischer Konzerne einengen und deren Internationalisierung – wie zum Beispiel im Fall der nicht-staatlichen Lukoil– ausbremsen. Die staatlich domi­nier­ten russischen Konzerne profitieren dagegen vom direkten Rückgriff auf öffent­liche Geldmittel und konnten ihren Anteil an der russischen Förderung und Explora­tion weiter ausbauen. Dieser Effekt liegt eigentlich nicht im Interesse der EU und der US-Regierung. Noch schwerer aber wiegt, dass die US-Sanktionen für west­liche Unter­nehmen eine große rechtliche Grauzone mit hohen Risiken schaffen, die die Firmen bei ihrer Kosten-Nutzen-Abwägung für ein Engagement in Russland einpreisen müssen. Hier fallen hauptsächlich die auf den Finanz­sektor zielenden Maßnahmen ins Gewicht. Da sich die Energie­beziehungen zwischen den Ver­einigten Staaten und Russ­land stark reduziert haben, sind die Auswirkungen der Sanktionen besonders für Dritte gravierend und vor allem für europäische Firmen. So setzen die US-Sanktionen europäische Energieunternehmen immer stärker unter Druck, sich nicht weiter auf dem russischen Markt zu engagieren, und schwächen somit deren Marktposition.

Das entstehende Vakuum ermöglicht Konkurrenten aus China, Indien, aber auch aus dem Mittleren Osten, ihre Aktivitäten auszuweiten. Die Crux dabei ist, dass staat­lich dominierte Öl- und Gas­firmen ihre Marktanteile sprunghaft ausbauen können, was sich mittelfristig auf Handels- und Preisbildungsmechanismen niederschlagen könnte. Auch mit den unilateralen US-Sank­tio­nen gegen Russland, Iran und Venezuela gewinnen staatliche Interventionen an Raum und nimmt die politische Instrumentalisierung der Märkte zu. All das kann weitreichende Folgen für die Energie­sicher­heit Europas haben, das dann in zuneh­men­dem Maße auf Lieferungen durch diese Staatskonzerne angewiesen sein wird.

US-LNG-Exporte nach Europa

Durch die Schieferrevolution sind die Ver­einigten Staaten zum entscheidenden Ak­teur auf den Weltöl- und ‑gasmärkten auf­gestiegen. Zwischen 2010 und 2017 konn­ten heimische Energieunternehmen laut den Daten von BP ihre tägliche Ölproduk­tion um 73 Pro­zent erhöhen. Die Exporte stiegen um 157 Pro­zent an. Bei Erdgas wur­den im gleichen Zeitraum fast 28 Prozent mehr gefördert. Im Jahr 2017 waren die Vereinigten Staaten so­wohl bei Erdöl als auch bei Erdgas der welt­weit größte Produ­zent. Seitdem der Kon­gress das Verbot für den Export von Rohöl Ende 2015 aufgehoben hat, sind die Ausfuhren nach Angaben der U.S. Energy Information Administration von 465 Tausend Barrel am Tag auf knapp 1,2 Millionen Barrel täglich im Jahr 2017 ge­stiegen. Die Internationale Energie-Agen­tur rechnet damit, dass 80 Pro­zent des glo­balen Nachfragewachstums bei Erdöl in der nächs­ten Dekade von den USA gedeckt werden.

Mit dem Anziehen der Ölpreise erhöht sich auch die US-Produktion von Erdöl wei­ter. Dabei wird als Beiprodukt auch mehr Erdgas anfallen. In den USA sind zwei Ter­minals in Betrieb, Sabine Pass seit 2016 und Corpus Christi seit No­vember 2018. Die zwei Anlagen haben eine Exportkapazität von 35 Milliarden Kubik­metern jährlich. Aber schon 2019 sollen weitere 55 Milliar­den Kubikmeter an Kapa­zität hinzukommen. Das entspräche dann in etwa dem deutschen Gasverbrauch. Um 2020 könnte sich die Export­kapazität auf rund 100 Mil­liarden Kubikmeter pro Jahr belaufen. 2017 gingen mehr als 10 Prozent der US-LNG-Ex­porte nach Europa.

Die Verfüg­barkeit von sicherer und wett­bewerbsfähiger Energie im eigenen Land schottet die Vereinigten Staaten von den Entwicklungen auf den Energiemärkten ab. Damit sind die USA nunmehr Eigenversorger. Die US-Regierung hat also ein großes außenpolitisches Ziel erreicht und in ihren internationalen Beziehungen erheblich an Spielraum gewonnen.

Mittlerweile wird so viel gefördert, dass Flaschenhälse bei der Verarbeitung und beim Ab­transport von Erdöl und Erdgas bestehen. Um den Förderboom aufrechtzuerhalten, suchen die US-Produzenten nach Absatzmärkten für ihr verflüssigtes Erdgas. Die US-Sank­tionen beruhen also nicht nur auf der geopolitischen Erwägung, die Ab­hängigkeit der Europäer von russischen Energieimporten zu verringern, sondern sie leisten auch handfesten wirtschaftlichen Interessen Washingtons wie dem Abbau des US-Leistungsbilanzdefizits und der Schaf­fung heimischer Arbeitsplätze Vor­schub. Für Präsident Trumps Politik des »America First« ist Energiedominanz Ziel und Mittel zugleich. Mit ihm hat im Weißen Haus ein Denken Einzug gehalten, bei dem es um Profitstreben und reine Gewinnmaximierung geht und weniger um einen Ausgleich mit den Interessen langjähriger Partner und Verbündete im Bereich der Energie- und (Klima)Politik. Der deutsche Exportüberschuss ist ihm ein Dorn im Auge. Wenn hierzulande mehr verflüssigtes US-Erdgas importiert werden müsste, würde sich die Bilanz zugunsten der USA ver­schieben. Außerdem würde sich dann die Differenz zwischen den Energiepreisen in den USA und Europa niederschlagen, mit Aus­wir­kun­gen für den Industriestandort Europa und die europäische Wettbewerbsfähigkeit.

Im Tarifstreit zwischen den USA und der EU sind LNG-Importe aus den USA längst ein Verhandlungsposten geworden, wie das Treffen zwischen Präsident Trump und dem Präsidenten der Europäischen Kommission, Jean-Claude Juncker im Juli 2018 gezeigt hat. Dabei ist LNG ohnehin ein zunehmend wichtiger Bestandteil des Portfolio-Manage­ments und des Handelsgeschäfts der euro­päischen Importeure geworden. Im Hin­blick auf LNG fallen politische Interessen und Geschäftskalkül zusammen. So hat die Bun­desregierung zum Beispiel für das kanadische LNG-Terminal Goldboro schon 2013 eine Kreditgarantie gegeben. In Deutschland ist derzeit der Bau von drei LNG-Termi­nals in Stade, Brunsbüttel und Wilhelms­haven im Gespräch.

Bisher zeichnet sich nicht ab, dass US-LNG russisches Pipelinegas bei den kurz­fristi­gen und langfristigen Grenzkosten im euro­päi­schen Markt unterbieten könnte. US-LNG ist noch zu teuer, um wirklich kon­kur­renzfähig zu sein. Der europäische Gas­markt ist momentan der Markt, der wo­anders nicht abgenommene Mengen absor­biert, denn andere Abnehmer sind attrak­tiver, weil sie höhere Preise zahlen. Die Preis­differenzen zwischen Fernost und Europa sind immer noch signifikant, denn LNG er­zielt in Asien Preise von 9,8 US-Dol­lar pro MmBtu (Million British Thermal Unit, Mittelwert für 2018) und am britischen Han­dels­platz nur 7,7 US-Dollar pro MmBtu. Hinzu kommt, dass sich die großen Abneh­mer alle auf der Nordhalbkugel befinden und mithin der Verbrauch der gleichen saiso­nalen Kurve folgt. Die europäischen LNG-Ter­minals verfügen über eine Kapazi­tät von 150 Milliarden Kubikmetern jähr­lich, sind derzeit aber zu weniger als zu einem Viertel aus­gelastet. Wenn aber rus­sische Mengen in großem Umfang ersetzt werden sollen, könnten die Terminals an ihre Grenzen kommen.

Die europäischen Gasabnehmer haben von dem Wettbewerb auf den Gasmärkten profitiert, der infolge des Schiefergasbooms in den USA und der LNG-Schwemme auf den Märkten einsetzte. Die Preise san­ken, auch wenn Langfristverträge mit sogenannten Mindestabnahmeverpflichtungen (take-or-pay) mit europäischen Fir­men der Gaz­prom mittelfristig den Absatz sichern. Der Marktanteil der Gazprom von über 35 Pro­zent in der EU ist eine Folge der Langzeitverträge und der Preissignale.

Doch der Druck auf Europa, mehr US-LNG zu importieren, dürfte weiter steigen. So drängt eine überparteiliche Mehrheit im Kongress darauf, den Bau und Betrieb von russischen Gaspipelines zu verhindern. Da­rüber hinaus hat die chinesische Regie­rung im laufenden Handelsstreit mit Washing­ton US-Importe von LNG mit einem 10-pro­zentigen Straf­zoll belegt.

Die immer schärfere Fokussierung der US-Sank­tionspolitik auf russische Erdgaslieferungen ist bemerkenswert. Da Ölexporte zum russischen Haushalt weitaus mehr bei­tragen, ließe sich der budgetäre Spielraum der russischen Regierung an dieser Stelle viel wirksamer reduzieren. Aber die Trump-Administration hat im Dezember 2018 im Vorfeld des OPEC+-Treffens darauf gedrängt, dass das Förderniveau nicht signifikant ge­drosselt werden soll. Dabei hatte die Trump-Administration die eigene Wählerschaft und die Sanktionen gegen Iran im Auge. Wenn sie stattdessen russische Erdgasexpor­te und deren Marktanteil in der EU aufs Korn nimmt, erhält sie nicht nur Beifall in Polen, sondern sie verschafft US-Unter­nehmen Vorteile im verschärften Konkurrenzkampf um Marktanteile. Was also die Importoptionen der Europäer aus Marktsicht nachteilig berührt, gereicht der Trump-Administration zum Vorteil.

Schlussfolgerungen

In der geopolitischen Auseinandersetzung zwischen den Vereinigten Staaten und der Russischen Föderation drohen die europäische und deutsche Energieversorgung auf­gerieben zu werden. Sollte die US-Regie­rung künftig russische Gasexporte ins Visier neh­men, träfe das den Industriestandort Europa und die Wettbewerbsfähigkeit des Kontinents empfindlich. So sieht sich die EU an­gesichts der rapide sinkenden Eigenförderung von Erdgas schon bei stagnierender Nachfrage einem höheren Importbedarf gegenüber, als noch bis vor wenigen Jahren angenommen. Angesichts der seit 2017 steigenden Gasnachfrage in Europa spricht aus Marktsicht viel dafür, dass russisches Erdgas die »Grundlast« der EU bis weit in die 2020er Jahre decken wird. Nachdem Gazprom bereits 2017 mit 194 Milliarden Kubikmetern eine Rekordmenge an die Europäer geliefert hat, dürften die Exporte 2018 noch darüberliegen. Dafür sprechen drei wirtschaftliche Gründe: Russisches Erdgas entstammt nicht nur mengenmäßig dem größten Reservoir, sondern ist momen­tan auch am kostengünstigsten. Denn die Felder in Westsibirien und auf der Jamal-Halbinsel weisen Überkapazitäten von zwischen 130 und 150 Milliarden Kubik­metern jährlich auf. Zum anderen verfügt die Gazprom über die nötige und diversifizierte Exportinfrastruktur. All das versetzt das Unternehmen in die Lage, flexibel auf Wettbewerber zu reagieren. Aber auch Russland orientiert sich zunehmend nach Asien, so dass sich die Ausgangslage weiter verändern wird. Diversifizierung ist ein Gebot auch für die EU.

Der Druck aus Washington wird aber vor allem mit Blick auf Nord Stream 2 an­halten. Würde das Nord Stream 2-Projekt mit US-Sekundärsanktionen belegt, müsste sich die EU in höherem Maße auf ein Funktionieren des ukrainischen Transitkorridors verlassen und LNG kaufen. Denn während der Kalt­wetterperiode im Februar/März 2018 war die Kapazität der Exportpipelines aus Russ­land stark ausgelastet.

In jedem Fall aber würden US-Sekundär­sanktionen die europäische Hand­lungs­autonomie erheblich einschränken. In Anbetracht einer solchen Entwicklung soll­te sich eigentlich ein Konsens in der EU her­stellen lassen. Egal, wie Brüssel oder die Mit­gliedsländer zu Nord Stream 2 stehen, es soll­te eine souveräne Entscheidung der Euro­päer sein, darüber zu befinden. Schwerer wiegen die oben beschriebenen Auswirkun­gen auf die europäischen Unternehmen oder etwa auf europäische Spezialfirmen, die Pipe­lines auf dem Meeresgrund ver­legen. Wenn diese mit Sanktionen kon­fron­tiert werden, sind nicht nur private Wirt­schafts­interessen berührt, sondern auch für Europa strategisch wichtige Kompetenzen und technische Fähigkeiten und Wissen.

Nur wenn die Europäer eine einheitliche Antwort gegenüber Washington und Mos­kau finden, wird sich langfristig die euro­päische Energieversorgung gewährleisten und die Auto­nomie der Europäer in diesem wichtigen Politikfeld bewahren lassen. Kon­kret empfiehlt sich die zügige Aufnahme aller einschlägigen US-Rechtsgrundlagen in den Annex der EU-Abwehrgesetzgebung. Des Weiteren sollte das Tätigkeitsfeld der europäischen Zweckgesellschaft zur Er­leichterung des Zahlungsverkehrs außerhalb des Dollarraums neben dem Iran vor­sorglich auch das Russland-Geschäft mit einbeziehen. Schließlich sollten die EU und Deutschland selbstbestimmt auch weiterhin auf eine Diversifizierung und höhere LNG-Importe setzen, nicht zuletzt als politisches Signal sowohl an Washington, D.C., als auch an Moskau.