Zurück in die Zukunft? Die internationale Klimapolitik 2021

Rückkehrer USA

An seinem ersten Amtstag hat der neue Präsident Joseph Biden den sofortigen Wie­der­eintritt der Vereinigten Staaten in das Pariser Abkommen veranlasst. Auch mit Personalentscheidungen signalisiert Biden, dass die USA die internationale Klimapolitik wieder gestalten wollen. John Kerry, Außen­minister während der zweiten Amtszeit Barack Obamas, ist Klimabeauftragter des Präsi­denten und sitzt mit am Kabinettstisch.

Biden hat die Klimapolitik zu einem der Top-4-Themen seiner Amtszeit und zu einem Bestandteil des Pandemie-Konjunk­turpakets der neuen Administration erklärt. Mit dem Dekret Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad machte der Präsident sie zum Kern­anliegen seiner Außen- und Sicherheitspolitik. Um ihre internationale Glaubwürdigkeit wiederherzustellen, wer­den die USA neben der Klimadiplomatie vor allem ein ambitioniertes NDC formulieren und schnell umsetzen müssen. Analysten der Rhodium Group haben errechnet, dass die USA ein 2030-Klimaziel von minus 40–50 Prozent gegenüber 2005 erreichen müss­ten, damit die US-Wirtschaft bis 2050 bei Netto-Null-Emissionen ankommen kann. Der Biden-Plan für eine »Clean Energy Revo­lution and Environmental Justice«, mit dem in den nächsten zehn Jahren der klimafreundliche Umbau der Wirtschaft voran­getrieben wer­den soll, hat ein Volumen von 1,7 Billionen US-Dollar. Er sieht unter ande­rem vor, bis 2035 den Ausstoß von Treib­hausgasen im Energiesektor zu stoppen und 2050 US-weit netto bei null Emissionen zu sein. Auch die Förderung der Elektromobilität und die Erhöhung der Energie­effizienz der Gebäude sind enthal­ten. Darüber hin­aus hat Biden angekündigt, die Subventio­nierung von fossilen Brennstoffen zu ver­bie­ten, US-Finanzierungen ausländischer Öl- und Gas-Projekte auslaufen zu lassen und eine CO₂-Abgabe auf Importe zu erheben.

Die nationale Implementierung dieser Maßnahmen ist allerdings nicht garantiert, obwohl die Demokraten nun auch im Senat eine knappe Mehrheit von 51 Stimmen haben. Um ein neues NDC festzulegen – das bisherige umfasst die Reduktion der Emissionen von 2005 um 26 bis 28 Prozent bis 2025 – muss Bidens-Klimapaket zügig auf den Weg gebracht werden. Neue Geset­zesvorhaben, zum Bei­spiel zur Einführung eines CO₂-Preises, sind vor diesem Hintergrund poli­tisch riskant. Denn hierfür wür­den mindes­tens 60 Stim­men im Senat benötigt. Ein wesentliches Instrument des Plan for a Clean Energy Revolution and Environ­mental Justice der neuen US-Administration werden daher Regulierungen durch die Environment Protection Agency (EPA) und Dekrete des Präsidenten sein.

Damit die USA mit Blick auf die COP26 wieder Vertrauen herstellen können, wäre es neben einer zügigen Umsetzung wichtig, ein NDC vorzulegen, das als ambitioniert gilt, also weit über das bisherige hinausgeht. Betrachtet man die Dyna­mik, mit der die neue US-Regierung die Ge­schäfte auf­genommen hat, man­gelt es jedenfalls nicht am politischen Willen. Das Thema Finan­zen, an dem die Entwicklungsländer be­sonders interessiert sind, hat John Kerry bereits im Januar beim Climate Adaptation Summit aufgegriffen. Er kündigte signi­fikante, jedoch keine konkrete finanzielle Unterstützung für Anpassungs­maßnahmen an. Außerdem könnten inter­nationale Part­ner auf die Hilfe der USA durch Inno­vatio­nen und in Form von Klimadaten rechnen.

China und Indien – Spitze bei den Emissionen, aber nicht bei den Ambitionen?

2020 überraschte der chinesische Staatschef Xi Jinping mit der Ankündigung, sein Land wolle den Höchststand seiner Emissionen vor dem Jahr 2030 erreichen und werde noch vor 2060 CO₂-neutral sein. Wie diese Ziele konkret erreicht werden sollen, ist offen, als NDC wurde das Ziel für 2030 bis­her nicht eingereicht. Der neue Fünfjahresplan 2021–2025, der im Frühjahr veröffent­licht wird, dürfte Antworten darauf enthal­ten, wie die chinesische Regierung ihre Wachstumsziele mit den Klimazielen in Ein­klang bringen will. Immerhin hält das Land Platz eins bei den globalen Emissionen, wenn auch die USA und Europa mit akkumulierten Werten in historischer Sicht vorn liegen.

Peking setzt bei der Energieversorgung weiterhin stark auf die Kohleverstromung. Allein für seine Kohlekraftwerke verbraucht China etwa die Hälfte des welt­weiten Kohle­angebots. Peking ist zudem an Investitionen in ausländische Kohlekraftwerke im Rah­men seiner Belt and Road Initia­tive (BRI) beteiligt. Schon der inländische Verbrauch ist das größte Hemmnis für das Erreichen ehrgeiziger Klimaziele in China. Die Leis­tung der Wind-und Solarenergiequellen müsste beispielsweise innerhalb der näch­sten fünf Jahre verdoppelt werden, wenn das 2060er-Ziel erreicht werden soll.

Die chinesische Regierung ordnet die Klimapolitik allerdings ihren geopolitischen Interessen unter und hat sich in den VN-Verhandlungen bisher nicht als Führungsmacht positioniert. Vielmehr hat sie Zu­sagen, die sie im Zuge der Klimaverhandlungen für das Pariser Abkommen gemacht hatte, unter dem Eindruck der letzten vier Jahre US-Außenpolitik zurückgenommen. Ursprünglich wollte der chinesische Staats­chef Xi Jinping die von den USA hinter­lassene Führungslücke zusammen mit der EU und weiteren Ländern füllen, ließ aber dieser Äußerung beim Weltwirtschafts­forum 2017 keine Taten folgen. Entsprechend überraschten die im letzten Septem­ber verkündeten Klimaziele. Dieser Schritt lässt den Schluss zu, dass Peking auch die Klimapolitik in den Systemwettbewerb mit den USA und der EU einbezieht. Immerhin entstand so der Eindruck, China sei den USA in der Klimapolitik weit voraus. Die EU und die USA werden dieses Jahr die Zusam­menarbeit mit China auf VN-Ebene und bi- und trilateral neu aushandeln müssen.

Im aktuellen NDC hat sich die indische Regierung keine Klimaziele gesetzt, die eine absolute Emissionsreduktion vorgeben, und, ähnlich wie im Fall Chinas, wird dies auch beim nächsten NDC nicht zu erwarten sein. Indien ist stark von der Pandemie betroffen und deren Bekämpfung bindet die politi­schen Kapazitäten. Die indische Regie­rung ist bei internationalen Umweltverpflichtun­gen jedoch schon immer zurückhaltend ge­wesen, insbesondere weil es die Industrie­länder in der Verantwortung sieht für den Klimawandel. Indien steht mit seinem An­teil an den globalen Emissionen auf Platz vier. Bisher hat die indische Regierung, statt absolute Ziele zu benennen, den Fokus auf die Emissionsintensität der Wirtschaft ge­legt. Diese soll pro Einheit des Brutto­inlands­produkts um 33 bis 35 Prozent gegenüber 2005 sinken. Die Energieversorgung Indiens aus nicht-fossilen Quellen soll 40 Prozent seines Strommixes bis 2030 erreichen. Auf­grund der wirt­schaftlichen Folgen der Corona-Pandemie sanken Indiens Emissionen 2020 zum ersten Mal seit vierzig Jah­ren. Sollte sich dieser Trend, der vor allem auf weniger Kohleverstromung basiert, fort­setzen, steuert das Land auf einen Anteil von 60–65 Prozent nicht-fossiler Energien zu. Indien ist für viele Entwicklungsländer der G77 ein Vorbild und Neu-Delhi grenzt sich immer mehr vom wirtschaftlichen Ein­fluss Chinas ab. Für Europa und die USA wird es wichtig sein, sich mit Indien auf dem Weg zur COP26 mit Blick auf die G77 eng auszutauschen. Dem trägt die Einladung Indiens zum G7-Gipfel durch Boris Johnson Rechnung. Für den 8. Mai ist ein EU-Indien-Gipfel geplant.

Japan und Südkorea ziehen mit, Australien nicht

Nachdem Peking seine Klimaziele öffentlich gemacht hatte, legte die japanische Regie­rung im Oktober 2020 nach und erklärte ihre Absicht, das Land bis 2050 klima-neutral zu machen (laut Climate Action Tracker). Japans aktuelles NDC für 2030 gilt als unambitioniert. Prä­sident Suga kündigte jedoch an, bis zur COP26 ein höheres Ziel vorlegen zu wollen. Für das Erreichen des 2050-Neutralitäts­ziels will Tokio auch den 708 Milliarden US-Dollar schweren Wieder­aufbauplan einsetzen. Da­rin ist ein Posten von 19,2 Milliarden US-Dollar für klima­politische Maßnahmen vorgesehen. Die japanische Wirtschaft will den Anschluss im Wettbewerb um Umwelttechnologien nicht verpassen. Die Regierung versucht entsprechend, den lange versäumten Struk­turwandel hin zu erneuer­baren Energie­trägern einzuleiten, und in­vestiert in Infra­struktur und Innovationen.

Auch Südkorea zog nach und meldete Ende 2020 ein NDC mit einer Emissions­reduktion um 24,4 Prozent gegenüber 2017. Spätestens 2025 will die Regierung ein ambitionierteres Ziel für das Jahr 2030 aus­rufen, das zur CO₂-Neutralität bis 2050 hin­führt. Südkorea hatte nach der Finanz- und Wirtschaftskrise 2009 erklärt, dass es sich für die Etablierung einer grünen Wirtschaft (Green Economy) engagieren werde. Das süd­koreanische Corona-Wiederaufbau­programm hat ebenfalls einen grünen Fokus: Der so­genannte Korean New Deal (K‑New Deal) hat ein Volumen von 135 Mil­liarden US-Dol­lar, wovon fast die Hälfte für die Schaf­fung grüner Arbeits­plätze vor­gesehen ist. Neben Investitionen in Zukunfts­techno­logien und Infrastruktur beinhaltet der K-New Deal auch das Ziel, bis 2050 CO₂-Neutralität herzustellen. Kritiker bemängeln, dass der K-New Deal eher grau denn grün sei, unter ande­rem weil er neben erneuerbaren Energien auch fossile Energie­träger wie LNG fördert. Ein nicht unerheb­licher Teil des Plans setze auf die Wett­bewerbsfähigkeit von Wasserstoff im Trans­portsektor, die zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht gewährleistet sei.

Australien hingegen gehört zu jenen Staaten, deren Regierung ambitionierten Klimazielen kritisch gegenübersteht. Es hat auch sein NDC nicht erhöht. Australien ist der weltweit größte Exporteur von LNG und der zweitgrößte Kohleexporteur. Die aus­tralische Regierung unter Premierminister Scott Morrison vertritt offen die Interessen der Kohleindustrie und stellt sich gegen strenge internationale Klimavorgaben. Selbst die verheerenden Hitzewellen und Brände auf dem fünften Kontinent im Jahr 2020 haben – trotz öffentlicher Proteste für mehr Klimaschutz – nicht zu einer kooperativeren Haltung der Regierung in der internationalen Klimapolitik beigetragen. Besonders widersprüchlich wirkt die Klimapolitik Canberras angesichts der Pläne, sich weltweit als einer der größten Wasserstoffexporteure zu etablieren. Ge­meinsam mit Deutschland prüft Austra­lien mögliche Lieferketten für grünen Wasserstoff.

Positionierungen gegenüber China und den USA

Der EU ist es in der Vergangenheit gelun­gen, in der Klimapolitik mit China zu ko­operieren, unter anderem bei der Einführung eines Emissionshandels in der Volks­republik nach europäischem Vorbild. Die allgemeinen EU-China-Beziehungen haben sich in den letz­ten zwei Jahren aber ver­schlechtert. Zudem hat Peking in den VN‑Klimaverhandlun­gen erneut für sich den Status eines Ent­wicklungslands be­ansprucht, zum Beispiel um nicht die inter­nationalen Standards zur Messung von Treibhausgasen anwenden zu müssen.

Für die EU und die USA ist diese Transparenzfrage nicht verhandelbar und wird bei den COP26-Gesprächen wieder eines der kri­tischsten Themen sein. Die Klimadiplomatie der EU kann mit ihrem Green Deal nun aber nicht nur auf der VN-Ebene, son­dern auch im direkten Austausch mit Peking neue Akzente setzen. Dazu gehören ein Voranschreiten beim Klimaschutz auch mit handelspolitischen Initiativen und die Entwicklung neuer Technologien. Die Kom­mission will die europäischen Unter­neh­men, die sich wegen des neuen Klimaziels für 2030 steigenden Kosten gegenüber­sehen, vom Wettbewerbsdruck durch Im­porte ent­lasten. Ein Carbon Border Adjust­ment Mechanism (CBAM) ist Teil des Fit-for-55-Pakets. Die davon erfassten Importgüter, zum Beispiel Zement oder Stahlerzeugnisse, stammen zu einem erheblichen Teil auch aus China. Die Pläne könnten die natio­nalen Anstrengungen Pekings verstärken, seinen Emissionshandel breiter anzulegen und auch mit einer absoluten Emissionsobergrenze zu versehen. Denn dadurch könnte die EU-Grenzabgabe niedriger aus­fallen oder ganz umgangen werden. Unter anderem hierfür ist Trans­parenz der Daten un­erlässlich.

Während es gegenüber China darum geht, die richtige Balance zwischen Ko­ope­ration und Konkurrenz zu finden, wer­den die EU und ihre Mitgliedstaaten mit der neuen US-Regierung zügig ausloten müs­sen, wo eine Zusammenarbeit mit Blick auf die COP26 besonders zielführend wäre.

Beim CBAM wird ein gemeinsames Voranschreiten jedoch schwierig, weil die Kommission und die Mitgliedstaaten die Einhaltung von WTO-Vorgaben fordern. Ohne einen CO₂-Preis in den USA – und einen solchen wird es auf nationaler Ebene auf absehbare Zeit nicht geben – wird die Biden-Administration mit Dekreten und handelsrechtlichen Kniffen hantieren müs­sen, um einen Klimazoll mit dem inter­nationalen Handelsrecht in Einklang zu bringen. Es sei denn, sie be­schließt, dieses zu ignorieren. Besser wäre es daher, die EU-US-Klima­kooperation mit neuen Anläufen für eine handelspolitische Zusammenarbeit zu verknüpfen und sich bei der CO₂-Grenz­abgabe Zeit für gründ­liche Prüfungen zu lassen. Die Entschieden­heit, mit der sich die neue US-Regierung der Klimapolitik wid­met, wird über 2021 hin­aus den Wett­bewerb zwischen den drei großen Playern um neue Ideen, Techno­logien und die internationale Führung befeuern.

Fossile Brennstoffe und CO₂-Märkte bleiben Knackpunkte

Ob sich auf internationaler Ebene Erfolge beim Klimaschutz erzielen lassen, wird ent­scheidend davon abhängen, ob die zöger­lichen Staaten mitgezogen werden können. Die wichtigsten Vorhaben der EU, der USA und in vielen weiteren der auf­geführten NDC richten sich auf eine Reduk­tion des Verbrauchs fossiler Brennstoffe. Während dies für Schwellenländer wie Indien vor allem eine Frage des Timings und der Kosten zu sein scheint, ist eine sinkende Nachfrage für die Exporteure dieser Energieträger (u.a. Irak, Australien, Russland) keine attraktive Aussicht. Saudi-Arabien, Top-Ölexporteur weltweit, hat aber, als es 2020 den G20-Vorsitz innehatte, die Rolle der Technologien zur Abscheidung und Speicherung von CO₂ für den Klimaschutz hervorgehoben und will es Deutschland beim Ausbau er­neuerbarer Energien gleichtun. Es ist zu erwarten, dass bei der COP26 erneut techno­logische Fragen, die Kosten der Klima­politik für diese Produzentenländer und die Folgen für Investitionen thematisiert werden. Mit der Wasserstoffoffensive Deutschlands und der EU gibt es einen Ansatzpunkt, um neue Wege der Zusammenarbeit aufzuzeigen. Dafür braucht es international vereinbarte Stan­dards, die die garantieren, dass dieser Energieträger tatsächlich CO₂-frei her­gestellt wurde (vgl. SWP-Aktuell 37/2020).

Die Verständigung auf eine Governance für den internationalen Handel mit Emis­sionszertifikaten, bei der hohe Standards für die Zertifizierung der Emissionen garan­tiert sind, wäre ein wichtiger Durchbruch für die COP26 und würde Investitionen in klimafreundliche Energien und für CO₂-Senken anregen. Die EU braucht für dieses Vorhaben die Unterstützung der USA. Hohen Qualitätsvorgaben widersetzen sich jene Staaten, die auf neue Einnahmen aus Zertifizierungen und wenig Kontrolle hof­fen. Brasilien hat sich zudem bisher erfolg­reich gegen eine Eini­gung gesperrt, weil es seine hohen Zertifikateerlöse beim Über­gang vom alten Han­delssystem aus dem Kyoto-Protokoll sichern will.

Und nicht zuletzt: das Vertrauen in den VN-Prozess stärken

Die EU-Klimadiplomatie wird gefordert sein, die Entwicklungsländer davon zu überzeugen, dass sie dem VN-Prozess trotz der Pan­demiefolgen vertrauen können – und auch dem klimapolitischen Handeln der USA. Die vergangenen Kehrtwenden Washingtons, sowohl bei der Vertragstreue als auch der Klimafinanzierung, haben zu Zweifeln geführt, ob die USA überhaupt als langfristiger Partner verlässlich sind. Die europäischen Verhandlerinnen und Ver­handler werden sich 2021 in der Rolle wiederfinden, bei den armen Ländern um Vertrauen in die neue US-Klimapolitik zu werben.

Der jährliche Bedarf für Anpassungen an den Klimawandel in Entwicklungsländern wird im jüngsten UNEP Adaptation Gap Report auf 70 Milliarden US-Dollar ge­schätzt. Ein Anstieg bis 2030 auf das Vierfache wird für möglich gehalten. Durch die Pandemie sind die Kassen künftig leerer. John Kerry konn­te bei seinem ersten internationalen Auftritt beim Climate Adap­tation Summit noch keine konkreten finanziellen Zusagen der USA zur Unterstützung armer Länder machen, China ebenfalls nicht. Deutschland sicherte bei diesem Gipfel 220 Millionen Euro an zusätzlichen Hilfen zu. Die Frage der Finan­zierung wird aber erneut entscheidend da­für sein, ob bei der COP26 Fortschritte er­zielt werden, und entsprechende Forderungen werden in die­sem Jahr aufgrund der Pan­demie vehementer vorgebracht werden. Zu einer Verbes­serung der finanziellen Spielräume zur Unter­stützung der Entwick­lungsländer könnten auch Gespräche im Rahmen der G‑Formate dienen. Beispiels­weise könnten über die Minderung von Sub­ventionen für fossile Energieträger Hilfsmittel freigesetzt werden. Darüber hin­aus könnte ein gemeinsamer Schulden­erlass konzipiert werden, der an klima­politische Ziele ge­koppelt wird.