Zum Stand der Konsensfähigkeit der EU

Neue Dynamik in alter Debatte

2023/24 hat die Debatte über die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen sowohl in der kurz- bis mittelfristigen als auch in der langfristigen Perspektive an Dyna­mik gewonnen. In der kurz- bis mittelfristigen Perspektive steht die Außen- und Sicher­heitspolitik im Vordergrund. Hierzu hat sich 2023 die ›Freundesgruppe für Quali­fi­zierte Mehrheitsentscheidungen in der Außen- und Sicherheitspolitik der EU‹ konsti­tuiert, der neben Mitinitiator Deutschland inzwischen zehn weitere EU-Staaten an­ge­hören. Dass die Außen- und Sicherheits­poli­tik im Fokus steht, liegt nicht nur an der geostrategischen Herausforderung für die EU durch den russischen Krieg gegen die Ukraine. Eine Rolle spielt ebenso die (heftig kritisierte) zu­neh­mende Nutzung von ›takti­schen Veto­s‹ in der Gemein­samen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) mit dem Ziel, Zugeständ­nisse in Politikfeldern zu erzwin­gen, die nicht originär mit der Entscheidungs­grundlage zu tun haben.

Die Freundesgruppe zielt bewusst auf eine Politik der kleinen Schritte ab – so sollen nur in Teilbereichen der GASP Ent­scheidungen per qualifizierter Mehrheit ein­geführt werden, ohne Vertragsänderungen und unter Anwendung der Passerelle-Klausel. Anbieten würden sich hierfür Beschlüsse zu zivi­len Operatio­nen der Gemeinsamen Sicher­heits- und Verteidigungspolitik (GSVP), Sanktions­beschlüsse oder Stellungnahmen zu Men­schen­rechtsfragen. Die Mitglieder der Freundesgruppe streben ausdrücklich keine Vertragsänderungen an, sie wollen keine Vor­entscheidungen in Bezug auf QMV in anderen Bereichen treffen und sich zu­dem selbst verpflichten, in Zukunft stär­ker die ›konstruktive Enthaltung‹ in der GASP zu nutzen. Gleichwohl gilt auch bei An­wen­dung der Passerelle-Klausel: Am Ende müssen alle EU-Mitgliedstaaten im Europäischen Rat dem Wechsel zu Mehr­heits­ent­schei­dungen zustimmen und dies auf natio­naler Ebene ratifizieren – in vielen Staaten einschließ­lich Deutschlands mit parlamentarischen Verfahren. Auch der sehr fokus­sierte An­satz der Freundesgruppe müsste also alle 27 EU-Staaten überzeugen, den Weg über die Passerelle-Klausel mitzugehen.

Die langfristige Perspektive steht im Zei­chen der EU-Reform, die wiederum mit der nächsten Erweiterung zusammenhängt. Nach dem russischen Angriff auf die Ukraine hat die EU der Ukraine, der Republik Moldau und Geor­gien eine Beitrittsperspektive er­öff­net und im Dezember 2023 beschlossen, mit den ersten beiden Beitrittsverhandlungen auf­zu­nehmen. Außerdem wurden die Bei­tritts­prozesse mit den Staaten des West­bal­kans (bei fort­bestehenden bilateralen Blocka­den) wiederbelebt. Die Perspektive einer EU mit 30 oder mehr äußerst unter­schied­lichen Mitgliedern ist damit zurückgekehrt – und mit ihr die Debatte über die notwendige Reform der EU.

Angesichts dieser möglichen Entwicklung forderte Bundeskanzler Olaf Scholz im August 2022 in seiner Prager Rede, ›schritt­weise‹ zu mehr Mehrheitsentscheidungen überzugehen, etwa in der Außen- oder in der Steuerpolitik. Im September 2023 legte eine deutsch-französische Exper­tengruppe Vorschläge für die Reform und die Erweite­rung der EU vor, die unter anderem einen Übergang zu QMV bei allen Politik­beschlüs­sen der EU vorsehen. Im Dezember ver­ein­barten die EU-27 (unter kurzfristiger Ab­wesenheit des ungarischen Ministerpräsi­den­ten Viktor Orbán) nicht nur, Beitritts­verhand­lungen mit der Ukraine und Moldau zu beginnen, son­dern auch, dass die EU in der kommenden Legis­latur­periode refor­miert werden müsse, um ihre Auf­nahme­bereit­schaft und Handlungsfähigkeit zu stärken. Wie diese Reformen aussehen sollen und ob mehr Mehrheitsentscheidungen dazu­gehören, wurde vom Europäischen Rat ex­plizit nicht vereinbart. In einer sepa­raten Initia­tive haben Deutschland und Slowe­nien zudem die Idee ein­ge­bracht, bei tech­nischen Entscheidungen zur Erweiterung QMV ein­zuführen – aller­dings nicht bei großen poli­tischen Ent­schei­dungen wie derjenigen, welche Länder schließ­lich auf­genommen werden. Ziel ist, Erweiterungsprozesse all­gemein zu beschleu­nigen.

Zurzeit ist noch offen, ob und in welcher Form eine Ausweitung von Mehrheitsentschei­dungen Eingang findet in ein Paket zur Reform­ der EU. Sicher ist nur, dass der Re­form- und der Erwei­terungs­prozess parallel verhandelt wer­den sollen und beides sehr langfristige Pro­zesse mit der Perspektive 2030+ sind. Sowohl für die Erweiterung als auch die Reform – sei es über Vertragsände­rungen, Beitritts­verträge oder Instrumente wie die Passerelle-Klausel – gilt: Keine kon­stitutionellen Ent­scheidungen ohne Ein­stimmigkeit, auch nicht der Übergang zu Mehrheitsentscheidungen.

Zwischen Handlungsfähigkeit der EU und nationaler Souveränität

Dass sich alle EU-Mitgliedstaaten für mehr Mehrheitsentscheidungen aussprechen, scheint aktuell in weiter Ferne. Vielmehr lassen sich hier drei Gruppen von EU-Staa­ten unterscheiden. Im Kern geht es in der De­batte um die Frage, wie die Balance zwi­schen Hand­lungs­fähig­keit der EU einerseits und nationaler Souveränität andererseits gewahrt werden kann; aber auch die Angst vor der Dominanz großer Mitgliedstaaten spielt eine Rolle.

Zur ersten Gruppe, den Befürwortern der Ausdehnung von QMV, gehören neben Deutschland etwa Belgien und Spanien, bezüglich der GASP ebenso Finnland und Slowenien. Sie betonen, dass durch mehr Mehr­heits­entschei­dungen die Handlungs­fähigkeit der EU gestärkt würde. Allerdings sei es nicht Ziel, regel­mäßig Grup­pen von Mitgliedstaaten zu überstimmen – was in der Praxis, wie unten auf­gezeigt, bisher auch selten der Fall ist –, son­dern die Verhandlungs­situa­tion so zu verändern, dass sie von Beginn an auf Kompromiss­suche ausgerichtet ist. Ferner solle damit die Einflussnahme externer Akteure wie Russland oder China über einzelne Veto­spieler in der EU ver­hindert werden.

Eine zweite Gruppe insbesondere kleiner und mittelgroßer EU-Staaten lehnt weitere Mehrheitsentscheidungen nicht prinzipiell ab, hat aber zwei sehr konkrete Befürch­tun­gen: Auf der einen Seite hat jeder EU-Staat in sensiblen Berei­chen wie der Außen- und Sicherheitspolitik zentrale nationale Inter­essen, in denen er auf keinen Fall EU-Be­schlüsse gegen seinen Willen sehen will. Hier­zu gehört etwa die Russland-Politik für die baltischen Staa­ten oder die Türkei-Poli­tik für Griechenland und Zypern. Auf der anderen Seite befürch­ten gerade klei­nere und mittelgroße Staa­ten, dass die gro­ßen, namentlich Deutschland und Frank­reich, die Beschlussfassung domi­nieren würden. Da sich die qualifizierte Mehrheit entlang der Bevölkerungsgröße berechnet, brauchen Deutschland (18,7 Prozent) und Frank­reich (15,1 Prozent) nur wenige Partner, um die Blocka­de­minderheit von mindestens 35 Pro­zent der repräsentierten EU-Bevöl­kerung zu erreichen, wobei mindestens vier Staaten insgesamt not­wendig sind. Staaten wie Est­land (0,3 Prozent), Irland (1,15 Prozent) oder Tschechien (2,4 Prozent) benö­tigen ent­weder große Staaten als Partner oder viele kleinere. Bei Ein­stim­migkeit hingegen hat jede ein­zelne natio­nale Regierung (rechtlich betrachtet) das gleiche Stimmengewicht.

Zuletzt gibt es mit Ungarn mindestens einen EU-Staat, der Mehrheitsentscheidungen grundsätzlich kritisch sieht und eine Rückkehr zu mehr Inter­gouvernementalität und Ein­stimmigkeit fordert. Dies gilt beson­ders für die EU-Mig­rations- und ‑Asyl­poli­tik – die Mehrheits­beschlüsse von 2015/16 zur EU-Flüchtlings­verteilung sieht Ungarn als Ver­letzung seiner nationalen Souveränität an. Die zur­zeit verhandelte Reform des Gemein­samen Euro­päischen Asylsystems (GEAS), bei der die Positionierung des Rates eben­falls nur mit Mehrheitsentscheidungen ver­abschiedet werden konnte, lehnt die un­ga­rische Regierung strikt ab. Gemeinsam mit Polens damaligem Ministerpräsidenten Morawiecki hat Ungarns Ministerpräsident Orbán mehrfach versucht, die GEAS-Reform auf die Ebene des Europäischen Rates und damit zur Einstimmigkeit zu holen. Die anderen Mitgliedstaaten erteilten dem je­doch eine Absage. In der Folge haben Ungarn und Polen mehrere Monate lang Schluss­folge­rungen des Europäischen Rates zur Mig­ra­tionspolitik blockiert, die dann – ohne Zu­stimmung der beiden Länder – im Namen des Präsidenten des Euro­päischen Rates Charles Michel veröffentlicht wurden. Die neue polnische Regierung hat zwar von dieser Fundamentalopposition Abstand ge­nom­men, ist aber dennoch dagegen, Mehr­heitsentscheidungen auszuweiten.

Hoher Konsens auch bei QMV

Um diese festgefahrenen Positionen zu über­winden und die Debatte voranzubringen, lohnt sich ein Blick auf die Praxis: Wie und mit welchem Ergebnis werden Ent­schei­dun­gen mit quali­fizierter Mehrheit genutzt? Hierzu hat die SWP im EU Council Monitor das Abstimmungs­verhalten der nationalen Regierungen in über 1.300 öffentlichen Ab­stimmungen im Rat erfasst, und zwar seit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages bis September 2023.

In diesen Abstimmungen zeigt sich eine erstaunlich hohe Konsensrate unter den Mitgliedstaaten – im Durchschnitt erziel­ten diese bei knapp 83 Prozent der Abstim­mungen einen Konsens, obwohl Mehrheitsbeschlüsse mög­lich gewesen wären. Die Kon­sensrate um­fasst diejenigen Abstimmun­gen mit qualifizierter Mehrheit, in denen es keine Gegen­stimmen gab, poten­ziell aber Ent­hal­tungen. Über die Zeit ist die Konsens­rate bemerkenswert stabil. Bis zum Brexit lag sie bei 82 Prozent, seit dem Brexit sogar bei 85 Pro­zent. Betrachtet man nur die Ab­stim­mun­gen, in denen alle Staaten zuge­stimmt haben, es also auch keine Enthal­tun­gen gab, liegt der Wert für den gesamten erfassten Zeitraum noch bei 64 Pro­zent.

Eine Veränderung der Konsens­rate lässt sich hin­gegen erken­nen, wenn man einzelne Politikfelder untersucht: Im Bereich Finan­zen etwa konnte bis zum Brexit bei 85 Pro­zent der Abstimmungen ein Konsens gefun­den wer­den, seit dem Brexit bei 93 Pro­zent. Im Bereich Institutionelles ist die Konsensrate ebenfalls gestiegen, von 67 auf 100 Pro­zent. Von 80 auf 70 Prozent gesun­ken ist sie dagegen im Bereich Justiz und Inneres, zu dem die GEAS-Reform gehört (siehe Grafik 1).

Die hohe Konsensrate bedeutet zum einen, dass am Ende von EU-Verhand­lun­gen – allen Differenzen zum Trotz – in der Regel alle Mitgliedstaaten dem er­arbei­teten Kompromiss zustimmen können. Zu­dem scheuen die nationalen Regierungen es, grö­ßere Gruppen von Staaten zu über­stim­men, selbst wenn rechnerisch bereits eine qualifizierte Mehrheit erreicht ist. Abstimmungen, in denen vier oder mehr Mitgliedstaaten über­stimmt werden, blei­ben damit eine abso­lute Seltenheit. Zum anderen zeigt die hohe Konsensrate aber ebenso, dass Mehr­heits­entscheidungen allein keine Lö­sung für Schwierigkeiten der EU in puncto Handlungsfähigkeit sind: Denn auch bei QMV können Verhandlungen im Rat lange dauern oder sogar dauer­haft blockiert sein, wenn die EU-Staaten in mehrere große Gruppen gespalten sind.

QMV-Ausweitung mit Sicherheitsnetz

Aus der Analyse des Abstimmungsverhaltens lassen sich zwei Schlussfolgerungen ziehen: Auf der einen Seite dienen Ent­schei­dungen per quali­fizierter Mehrheit in den Politikbereichen, in denen sie heute schon angewendet werden, primär als Auf­forderung, einen Konsens zu suchen und sich kompromissbereit zu zeigen. Der Rat der EU fungiert noch sehr als zwi­schen­staatliches Gremium, in dem die nationalen Regierungen im überwiegenden Fall Ein­stimmigkeit oder zumindest einen Konsens anstreben. Das Überstimmen einzelner Re­gie­rungen oder gar größerer Gruppen von Regierungen bleibt eine Selten­heit. Die Kon­sens­fähigkeit der EU‑27 ist nach wie vor hoch, selbst wenn zwischen den Mitgliedstaaten Differenzen bestehen.

Dementsprechend dürfte die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen nicht dazu führen, dass im großen Stil Regierungen überstimmt wer­den – mithin auch nicht in sensiblen Bereichen wie der Außen- und Sicherheits- oder der Steuerpolitik. Dies stärkt die Argumentation der ›Freun­des­gruppe für QMV‹. Zudem ist es für die demokratische Legitimation der EU wichtig, dass in der Regel ein Konsens aller Staaten gesucht und ge­fun­den wird.

Auf der anderen Seite macht der Blick in die Abstimmungsprotokolle deutlich, dass es durchaus Staaten gibt, die erkennbar häufiger überstimmt werden als andere. Auch und gerade mit der Perspektive auf eine (noch) heterogenere EU mit 30 oder mehr Mitgliedstaaten sollte eine Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen mit Mechanismen einhergehen, die nicht nur die legitimen nationalen Interessen in kriti­schen Bereichen schützen, sondern gleich­zeitig mehr Handlungsfähigkeit ermög­lichen, als es das Festhalten am Einstimmig­keitsprinzip momentan tut.