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Wirkungen und Wirksamkeit internationaler Sanktionen

Zum Stand der Forschung

SWP-Studie 2024/S 13, 25.04.2024, 34 Pages

doi:10.18449/2024S13

Research Areas

Dr. Peter Rudolf ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe Amerika

  • Wirtschaftlich können Sanktionen im sanktionierten Land beträchtliche negative Wirkungen von langer Dauer entfalten. Doch ökonomische Kosten setzen sich keineswegs zwangsläufig in politische Wirksamkeit um. Sanktionen sind, was die Durchsetzung der angestrebten Politik- und Verhaltensänderung angeht, häufiger erfolglos als erfolgreich.

  • Sanktionen gegen die für eine anstößige Politik verantwortliche staatliche Führung und die sie stützenden Kerngruppen sind politisch nicht wirksamer als konventionelle umfassende Handelssanktionen.

  • Im Fall autoritärer Systeme mit einem funktionierenden Repressions- und Propagandaapparat muss damit gerechnet werden, dass Wirtschafts­sanktionen regimekonsolidierend wirken.

  • Insbesondere multilaterale, für den betroffenen Staat kostspielige Sank­tionen können jedoch zu Regimewandel beitragen, wenn über die internationale Missbilligung der Herrschenden die Verhandlungsmacht einer gewaltlos agierenden Protestbewegung im Lande gestärkt wird.

  • Wirtschaftssanktionen haben vielfach beträchtliche negative, ja kontraproduktive Auswirkungen in den sanktionierten Staaten: auf die Menschenrechtslage, auf Armut und Ungleichheit, die öffentliche Gesundheit, die Lebenserwartung und die Kindersterblichkeit, den Grad an Repression und an staatlicher Kontrolle über die Wirtschaft.

Inhaltsverzeichnis

1 Problemstellung und Schlussfolgerungen

2 Einleitung*

3 Empirie: Wirkungen und Wirksamkeit – eine Bilanz

3.1 Kontroversen und konzeptionelle Klärungen

3.2 Wirksamkeit: Probleme und Erträge der Forschung

3.3 Problematische (Neben)Wirkungen im Blick der Forschung

4 Theorie: Wie wirken Sanktionen?

4.1 Das klassische Makro-Modell

4.2 Das interessenpluralistische Mikro-Modell

5 Strategie: Sanktionen als Instrument

6 Fazit

8 Abkürzungen

Problemstellung und Schlussfolgerungen

Sanktionen sind zu einem bevorzugten Instrument europäischer Außenpolitik geworden – trotz nie verstummender Zweifel an ihren Erfolgsaussichten und ihrer vielfach menschenrechtlich und humanitär problematischen Folgen. Dieser Befund ist Anlass zu fragen: Welche Folgerungen für einen evidenzinformierten, strategisch reflektierten Einsatz von Sank­tionen lassen sich aus dem Forschungsstand zu ihren Wirkungen und ihrer Wirksamkeit ableiten? Was also sind einigermaßen verlässliche, empirisch begründete und theoretisch plausible Kenntnisse zu Nutzen und Grenzen dieses außenpolitischen Instruments, die die Wissenschaft der Politik anbieten kann?

In der wissenschaftlichen Diskussion geht es nicht allein um die Frage, ob Sanktionen erfolgreich sind, sondern auch, unter welchen Bedingungen welche Art von Sanktionen gegenüber welcher Art von Staaten oder nichtstaatlichen Akteuren in welcher Hinsicht als effektives außenpolitisches Instrument anzusehen sind. Dies eindeutig zu beurteilen ist auch deshalb schwierig, weil Sanktionen meist ein Faktor unter mehreren in einer komplexen, sich über einen längeren Zeitraum erstreckenden Wirkungskette sind und ihre politische Wirksamkeit oft schwer ein­zuschätzen ist. Eindeutige, allgemeingültige Hand­reichungen für den Einsatz von Sanktionen kann die Forschung der Politik seriöserweise nicht wirklich bieten. Solche scheinbar erfahrungsgesättigten Leit­linien werden zwar gelegentlich formuliert, sie be­ruhen aber bei näherem Hinsehen oft auf methodisch zweifelhaften Grundlagen.

Die auf eine Reihe von Datenbasen gestützte wirt­schafts- und politikwissenschaftliche Forschung zu Wirkungen und Wirksamkeit von Wirtschafts­sanktionen ist sehr stark quantitativ ausgerichtet; sie kann – bei allen methodischen Problemen und Kontroversen – Aussagen über die Wahrscheinlichkeit von Wirkungen und Wirksamkeit machen. Öko­nomisch können Sanktionen beträchtliche negative Effekte von langer Dauer im sanktionierten Land entfalten: auf einzelne Unternehmen, Wirtschafts­sektoren und das Wirtschaftswachstum. Doch wirt­schaftliche Kos­ten setzen sich keineswegs zwangs­läufig in politische Wirksamkeit um, wie es das klas­sische Makro-Modell postuliert: Danach beruht die politische Wirksamkeit darauf, dass Sanktionen mög­lichst hohe wirtschaftliche und politische Gesamt­kosten im Zielland hervorrufen und sich so die Kosten-Nutzen-Kalkulation der staatlichen Akteure verändert, weil der gesellschaftliche Rückhalt und die politische Legitimität bröckelt, auf die jedes Regime zu einem gewissen Grad angewiesen ist.

Doch im Fall von autoritären Systemen mit einem funktionierenden Repressions- und Propaganda­apparat muss damit gerechnet werden, dass Sanktionen regimekonsolidierend wirken. Insbesondere multilaterale, für den betroffenen Staat kostspielige Sank­tionen können jedoch zu Regimewandel bei­tragen, wenn über die internationale Missbilligung der politischen Führung die Verhandlungsmacht einer gewaltlos agierenden Protestbewegung im Lande gestärkt wird. Noch ein Befund ist bemerkenswert: Tendenziell sind Wirtschaftssanktionen gegen personalistische autoritäre Regime erfolgreicher als gegen Militär- oder Einparteiendiktaturen.

Generell lässt sich sagen: Verhängte, aber auch angedrohte Sanktionen sind politisch eher effektiv, wenn sie beträchtliche Kosten im sanktionierten Land hervorrufen, sich gegen verbündete Staaten (im Ver­gleich zu gegnerischen) richten, wenn es sich um eher bescheidene Ziele handelt und wenn internationale Organisationen beteiligt sind. Doch insgesamt gilt: Sanktionen sind, was die Durchsetzung der an­gestrebten Politik- und Verhaltensänderung angeht, häufiger erfolglos als erfolgreich.

Nicht erfüllt hat sich die Erwartung, dass Sanktionen, die sich gezielt gegen die für eine anstößige Politik verantwortliche staatliche Führung und die sie stüt­zenden Kerngruppen richten, politisch wirksamer sein könnten als konventionelle umfassende Handels­sanktionen. Das Konzept solcher »smarten« Sanktio­nen, darunter insbesondere gegen einzelne Personen gerichtete Finanz- und Reisesanktionen, wurde seit Mitte der 1990er Jahre von Wissenschaft und Politik ausgearbeitet, nachdem der Effekt umfassender Wirt­schaftssanktionen gegen Irak als verheerend wahr­genommen worden war. Ihm liegt ein alternatives Modell für die Wirkungsweise von Sanktionen zu­grunde: Nach diesem eher interessenpluralistischen Mikro-Modell hängt die politische Effektivität von Sanktionen von den Kosten ab, die sie bestimmten Gruppen auferlegen, von denen dann erwartet wurde, dass sie Druck in Richtung eines Politikwandels aus­üben. Doch staatliche Akteure haben die Möglichkeit, die Loya­lität wichtiger Gruppen durch Umverteilung oder staatliche Schutzmaßnahmen zu sichern.

Wirtschaftssanktionen – und das gilt sowohl für eher umfassende als auch von ihrem Anspruch her zielgenaue – haben vielfach beträchtliche negative, ja kontraproduktive Auswirkungen in den sanktionierten Staaten: auf die Menschenrechtslage, auf Armut und Ungleichheit, auf die öffentliche Gesund­heit, die Lebenserwartung und die Kindersterblichkeit, auf den Grad an Repression und an staatlicher Kontrolle über die Wirtschaft.

Zu selten wird in der wissenschaftlichen, aber auch in der politischen Diskussion über die Effektivität von Sanktionen eine im Grunde zentrale Frage gestellt: In welchem Maße begünstigt oder erschwert die Strate­gie, in die die restriktiven Maßnahmen als eines von mehreren Instrumenten eingebettet sind oder zumin­dest sein sollten, deren Wirksamkeit? Geht es darum, einen potentiellen militärischen Gegner über die Ver­weigerung von Ressourcen wirtschaftlich und mili­tärisch zu schwächen, dann ist politische Effektivität nicht von primärer Bedeutung. Wenn Sanktionen mit dem Ziel eines Regimewandels eingesetzt werden, dann ist die Logik eine andere: Führungsschicht und Staatsstrukturen sind dann unter Druck zu setzen, verbunden mit klaren Signalen, was bei einem Regimewandel an Positivem zu erwarten ist. Ist die Drohung mit Sanktionen und deren Einsatz Instru­ment einer auf Zwang setzenden Verhandlungs­strategie, die auf konkrete Verhaltens- oder Politik­änderungen zielt, dann müssen die Maßnahmen flexibel handhabbar und in einen diplomatischen Dialog eingebettet sein.

Mit Blick auf den Stand der Forschung lassen sich mit aller Vorsicht drei Folgerungen für einen strate­gisch reflektierten, auf politische Wirksamkeit zielen­den Einsatz von Sanktionen ziehen: Erstens kann bereits die Drohung mit Sanktionen, wenn sie denn glaubwürdig ist, wirkungsvoll sein, indem sie Ver­handlungsmacht schafft; zweitens sind die damit verbundenen Forderungen auf konkrete Politik­änderungen zu richten; drittens sollten Sanktionen Instrument einer breiteren, Anreize und Strafen verbindenden Strategie sein.

Einleitung*

Sanktionen – oder wie es im Sprachgebrauch der Europäischen Union (EU) heißt: restriktive Maßnahmen – sind geradezu zum »Markenzeichen« der europäischen Außenpolitik geworden. Die mehr als 40 Sanktionsregime, die die EU derzeit anwendet, richten sich zum einen gegen bestimmte Länder, zum anderen handelt es sich um sachbezogene, thematische (»horizontale«) Regelungen, die als Reaktion auf Cyberangriffe, Verstöße gegen das Chemiewaffen­verbot und Verletzungen der Menschenrechte restrik­tive Maßnahmen gegen bestimmte einzelne Personen oder Einrichtungen vorsehen, etwa das Einfrieren von Vermögenswerten oder Einreiseverbote. Die EU setzt nicht nur VN-Sanktionen um und ergänzt sie mit­unter durch eigene unilaterale Maßnahmen, sondern verhängt auch völlig autonome Sanktionen, etwa gegen Russland, China, Syrien und Venezuela. EU-Sanktionen sind faktisch »europäische Sanktionen«, denn zwischen sechs und zehn europäische Staaten, die nicht Mitglied der EU sind, übernehmen in der Regel diese autonomen Beschlüsse.

Die gesetzliche Grundlage der vom Rat der EU einstimmig zu beschließenden Maßnahmen ist der Artikel 29 des Vertrags über die Europäische Union. Wie diese auszugestalten sind, ist in drei Dokumenten niedergelegt: in den »Grundprinzipien«2 von 2004, in den »Leitlinien«3 von 2018 und in einem weiteren Dokument, das »Vorbildliche Verfahren«4 zusammenfasst und von Zeit zu Zeit überarbeitet wird. (Wirtschaftliche Sanktionen werden per Rats­beschluss umgesetzt, Waffenembargos und Reisesanktionen bedürfen nationaler Gesetzgebung, da hier die Zuständigkeit bei den Mitgliedstaaten ver­blieben ist.5)

Die restriktiven Maßnahmen der EU haben erklärtermaßen keinen bestrafenden Charakter, sondern zielen im Allgemeinen auf eine Politik- oder Verhal­tensänderung.6 Die Ziele sollen klar formuliert sein, die Maßnahmen proportional zu ihrem Ziel.7 Und: »Die getroffenen Maßnahmen sollten auf diejenigen ausgerichtet sein, die für die Politik oder die Handlungen, die die EU zur Verhängung restriktiver Maß­nahmen veranlasst haben, verantwortlich sind, sowie auf diejenigen, die von solcher Politik oder solchen Handlungen profitieren und sie unterstützen. Solche gezielten Maßnahmen sind wirksamer als Maßnahmen, die unterschiedslos angewandt werden; außer­dem werden dadurch die nachteiligen Auswirkungen auf diejenigen, die nicht die Verantwortung für solche Politiken oder Handlungen tragen, so gering wie möglich gehalten.«8 Soweit die Rhetorik. Die Realität der EU-Sanktionen sah schon vor den umfassenden Sanktionen gegen Russland etwas anders aus. Bereits die Sanktionen gegen Iran und Syrien markierten faktisch eine Abkehr vom Ansatz gezielter Sanktionen.9 Im Falle von Belarus verdichten sich die sekto­ralen restriktiven Maßnahmen zu einem ziemlich eng geknüpften Sanktionsnetz.10

EU-Sanktionen sollen auf eine Ände­rung der Politik hinwirken bei gleich­zeitiger Minimierung der Folgen für jene, die für die sanktionierte Politik nicht verantwortlich sind.

Wer erwartet, dass die EU die intendierten und nicht-intendierten Wirkungen ihrer restriktiven Maßnahmen ständig begleitend überprüft, wird ent­täuscht. Die zuständigen Beamten und Arbeitsgruppen verfolgen zwar die Entwicklungen, aber systematische Evaluationen finden nicht statt. Im Falle der Russland-Sanktionen kam es zu einer Bewertung der wirtschaftlichen Folgen für Russland und die EU-Staaten, doch handelt es sich dabei nicht um eine Einschätzung der politischen Wirksamkeit.11 Sicher ist die Einschätzung der politischen Wirksamkeit von Sanktionen nicht einfach: Die Effekte lassen sich nur schwerlich losgelöst von anderen Faktoren beurteilen; mitunter verändern sich die mit Sanktionen verfolg­ten Ziele; häufig fehlen verlässliche Daten.12 Was die EU angeht, so kann man zudem den Eindruck gewin­nen, allein die Einigung auf Sanktionen sei ein Erfolg. Ja, eine begleitende Wirksamkeitseinschätzung ist politisch vielleicht gar nicht opportun. Denn eine fehlende Wirksamkeit würde dieses außenpolitische Instrument unter Umständen tendenziell delegitimieren.13 Nun mag man argumentieren: Sanktionen mögen zwar politisch wenig wirksam sein, aber sie drücken Missbilligung aus und allein diese »expres­sive«14 Funktion rechtfertige ihren Einsatz. Die Ver­urteilung und Bestrafung von Normverletzungen in und durch Drittstaaten, weniger aber die konkreten instrumentellen Zwecke von Sanktionen sind es denn auch, die die öffentlichen Begründungen durch EU-Institutionen und Politiker prägen.15 Doch vom An­spruch her zielen EU-Sanktionen auf eine Politik­änderung bei gleichzeitiger Minimierung der un­erwünschten Folgen für jene, die nicht verantwortlich für das sanktionierte Verhalten sind.

Dies ist Grund zu fragen: Was kann die Forschung der Politik an Erkenntnissen für die Ausgestaltung einer strategisch reflektierten Sanktionspolitik an­bieten, die politisch möglichst wirksam ist und die unbeabsichtigten negativen Wirkungen von Sanktionen möglichst gering hält? Denn Wirtschaftssanktionen – und das gilt auch für manche gezielte Sank­tionen – können in beträchtlichem Umfang men­schenrechtlich bedenkliche Folgen mit sich bringen, mitunter sind auch ihre politischen Effekte eher kontraproduktiv.16 Sicher: Die Ergebnisse der Sank­tionsforschung sind vielfach mehrdeutig, interpretationsoffen, kontrovers und vorläufig. Doch können sie für die Politik von Nutzen sein, insofern sie gän­gige Annahmen in Frage stellen oder Anhaltspunkte liefern, an denen sich politische Entscheidungsträger orientieren können.

Die Bestandsaufnahme der Sanktionsforschung und ihrer Erträge erfolgt in drei Schritten. Erstens: Was wissen wir über die Wirkungen und die Wirk­samkeit von Sanktionen (Empirie) ? Zweitens: Welches sind die Wirkungsmechanismen (Theorie) ? Drittens: Wie lassen sich Sanktionen politisch wirkungsvoll einsetzen (Strategie) ?17

Empirie: Wirkungen und Wirksamkeit – eine Bilanz

Der Begriff Sanktion wird in der wissenschaftlichen Literatur nicht einheitlich gebraucht. Internationale Sanktionen setzen normale zwischenstaatliche Inter­aktionen in bestimmten Bereichen aus. Ihr vor­rangiger Zweck ist es, im Rahmen dieser Interaktionen ein bestimmtes Verhalten zu verändern. Häufig sind, gerade bei VN-Sanktionen, seit längerem auch nichtstaatliche Gewaltakteure Adressaten von Sank­tionen.18

Die einschlägige Forschung ist stark auf Wirtschaftssanktionen ausgerichtet. Diese werden in der Literatur überwiegend als Maßnahmen definiert, mit denen normale ökonomische Transaktionen ein­gestellt oder Ressourcen zurückgehalten werden.19 Drei Typen von Wirtschaftssanktionen lassen sich unterscheiden: Exportsanktionen, Importsanktionen und Finanzsanktionen. Bei den beiden ersten Typen geht es um die Unterbrechung von Handelsbeziehungen; Finanzsanktionen sollen den Zugang zu Finanz­dienstleistungen (etwa die Abwicklung grenzüberschreitender Zahlungen) und den Zugang zu Kapital behindern. Je nach Reichweite lassen sich Sanktionen danach unterscheiden, ob sie umfassend angelegt sind und auf die Unterbindung jeglicher wirtschaft­licher Austauschbeziehungen zielen, ob sie sektoral auf wirtschaftliche Schlüsselbereiche gerichtet sind oder ob sie bestimmte Akteure und Unternehmen treffen sollen. Untersuchungen, die nach der Effek­tivität von Wirtschaftssanktionen fragen, konzen­trieren sich vor allem auf jene Sanktionen, die eine Politikänderung zum Ziel haben – und nicht auf eine Politik wirtschaftlicher Verweigerung oder auf eine Strategie des Embargos, mit der die militärischen Fähigkeiten eines potentiellen oder tatsächlichen Gegners beeinträchtigt werden sollen.

Exportkontrollen für Rüstungsgüter und kommerzielle Technologien mit potentiell militärischer An­wendung (Dual-Use) werden in der Diskussion über Sanktionen oft vernachlässigt, da sie weniger ins Auge fallen und auch nicht politisches Verhalten verändern, sondern militärische Fähigkeiten begren­zen oder reduzieren sollen. Ihr Nutzen wird kontrovers beurteilt. Generell lässt sich jedoch sagen: Aus­fuhrbeschränkungen können zwar einen entschlossenen, keinerlei Aufwand scheuenden Staat nicht auf Dauer am Erwerb militärisch nutzbarer Anlagen und Technologien hindern; sie erhöhen jedoch die Schwierigkeiten und Kosten von Rüstungsprojekten und verlangsamen ihr Fortschreiten. Sie dienen zu­gleich der Frühwarnung.20

Embargos und Blockaden sind zwar ein alther­gebrachtes Zwangsmittel zwischen Staaten; doch nach dem Ersten Weltkrieg wurde die »wirtschaft­liche Waffe«, wie es damals hieß, zu einem Instrument, mit dem sich die Erwartung verband, dass sich mit seiner Hilfe der zwischenstaatliche Frieden ohne den Einsatz militärischer Gewalt sichern lassen würde. Wirtschaftliche Kriegführung, die im Ersten Weltkrieg zu Hunderttausenden an Opfern unter der Zivilbevölkerung geführt hatte, sollte nun zu dem wichtigsten Mittel der Friedenssicherung werden. Die Bevölkerung würde, so das Kalkül, den Herrschenden Einhalt gebieten, wenn dieses, wie Woodrow Wilson es ausdrückte, »economic, peaceful, silent, deadly remedy« zum Einsatz käme.21

Kontroversen und konzeptionelle Klärungen

Die Frage, ob Wirtschaftssanktionen wirken, ob ihre ökonomischen Auswirkungen sich in politische Er­gebnisse umsetzen, wird seit den Zeiten des Völkerbunds immer wieder gestellt und debattiert. Vor dem Hintergrund des Versagens der begrenzten Sanktionen, die der Völkerbund 1935 gegen Italien verhängt hatte, und der Erfahrungen mit den vom Sicherheits­rat der Vereinten Nationen (VN) im Jahr 1966 be­schlos­senen Strafmaßnahmen gegen Rhodesien lautete die lange vorherrschende Einschätzung, Wirt­schaftssanktionen seien weithin politisch unwirksam. Skeptiker verweisen auf die Kooperationsprobleme, die sich aufgrund unterschiedlicher Interessen von Staaten ergeben, und bestreiten weitgehend, dass die mit Sanktionen angestrebten politischen Ziele zu erreichen sind.22 In den 1990er Jahren, als Sanktionen in einer bis dahin unbekannten Häufigkeit zum Ein­satz kamen, entbrannte in der Forschung jedoch eine rege Debatte über den Nutzen solcher restriktiven Maßnahmen.23

Vertreter einer weniger pessimistischen Beurteilung von Wirtschaftssanktionen schätzten deren Erfolgsaussichten und Wirksamkeit differenzierter ein. Erstens müssen kollektive Sanktionen ihrer An­sicht nach keineswegs am Koordinationsproblem scheitern. Ein führungskompetenter Staat, der Macht und Überzeugungskraft verbinden kann und wirt­schaftliche Kosten zu tragen bereit ist, ermögliche im Verbund mit internationalen Institutionen, die das Vorgehen unterstützen, sehr wohl die Organisation kollektiver Sanktionen. Zweitens sei die Wirkung an den vielfältigen Zielen zu messen, die Staaten mit Sanktionen tatsächlich verfolgen.24 Zu diesen Zielen können gehören: die Bestrafung des sanktionierten Landes, die Abschreckung anderer Staaten von ähn­lichem Tun, die Demonstration eigener Entschlossenheit, die Eindämmung eines Staates im Sinne der Beschränkung seines wirtschaftlichen und militärischen Potentials bis hin zum Regimewechsel in einem Staat.25

Die erste Funktion – Bestrafung – hat, sowohl expressive als auch instrumentelle Funktionen.26 Zum einen kommt in der Bestrafung eine moralische Ver­urteilung zum Ausdruck; zum anderen geht es um die Durchsetzung bestimmter Zwecke. Das ist einmal die Abschreckung, sei es, um das bestrafte Land oder bestrafte nichtstaatliche Akteure von einer Fortsetzung ihres Handelns oder einem ähnlichen Vergehen abzuhalten, sei es, um anderen potentiellen Tätern die Kosten ihres Verhaltens vor Augen zu führen. Zudem dient die Bestrafung als Zwangsinstrument, mit dem ein Täter an seinem Tun gehindert werden soll. Wie auch im Falle von Strafen in einem Rechts­system oder im Falle der nuklearen Abschreckung lässt sich die abschreckende Wirkung nie genau bestimmen. Selbst wenn ein sanktionierter Staat sich in der Folge der beanstandeten Handlungen enthält, muss das keine Wirkung der Sanktionen sein, son­dern lässt sich dies möglicherweise auf andere Gründe zurückführen. Feststellen lassen sich allenfalls die Fälle, in denen die abschreckende Wirkung sich nicht einstellte und Staaten das sanktionierte Verhalten wiederholten. Da Abschreckung in ihrer Logik von einem Kosten-Nutzen-Vergleich abhängt, kann für die abschreckende Wirkung auch auf andere Staaten lediglich plausibel postuliert werden, dass Sanktionen dann am ehesten wirken, wenn sie einen großen wirtschaftlichen Schaden hervorrufen.27 In eine einigermaßen verlässliche empirische Bewertung des Nutzens von Sanktionen in der internationalen Politik lässt sich die Abschreckungsfunktion nicht aufnehmen.

In der Forschung besteht inzwischen Einigkeit darin, dass die Leistungs­fähigkeit von Sanktionen differen­ziert zu beurteilen ist.

Einigkeit in der Forschung besteht inzwischen darin, dass die Leistungsfähigkeit von Sanktionen differenziert zu beurteilen ist.28 Sanktionen können beträchtliche Wirkung entfalten, indem sie wirtschaft­liche und politische Kosten im sanktionierten Land verursachen. Dazu gehören nicht nur die im Hinblick auf die Sanktionsziele beabsichtigten Folgen, sondern auch unbeabsichtigte: kontraproduktive Wirkungen, wenn etwa menschenrechtlich begründete Strafmaßnahmen zu einer Verschlechterung der Menschenrechtssituation im Zielland führen; negative humanitäre Folgen; abträgliche Konsequenzen für Drittstaaten; Kosten für das sanktionierende Land. Sanktionen haben vielfältige Effekte, aber das heißt noch nicht, dass die mit ihnen verbundenen Ziele erreicht wer­den und sie insoweit erfolgreich sind. Wirkungen und poli­tische Wirksamkeit (Effektivität) sind daher zu unterscheiden und bei einer Bewertung ihres Nutzens zu berücksichtigen. Und schließlich muss bei einer analytisch sauberen Bewertung der komparative Nutzen von Sanktionen gegenüber anderen Optionen in Rech­nung gestellt werden, etwa gegenüber dem Ein­satz militärischer Macht und den damit verbundenen Kosten.29 Hier liegt es politisch nahe zu sagen: was denn sonst, wenn nicht Sanktionen? Sanktionen ohne plausible Erfolgsaussichten mögen die am wenigsten schlechte Option sein, zu einer guten werden sie da­durch jedoch nicht zwangsläufig.30

Wirksamkeit: Probleme und Erträge der Forschung

Im Folgenden wird der Blick auf den Stand der (quan­titativen) Forschung zur politischen Wirksamkeit von Sanktionen geworfen. Quantitativ ausgerichtete, auf statistischen Daten basierende Forschung, die einem neopositivistischen Wissenschaftsverständnis folgt, untersucht die (durchschnittlichen) Auswirkungen bestimmter Ursachen auf eine Vielzahl von Fällen. Sie stützt sich auf einen »korrelationalen Ansatz« der Kausalität; ihr Fokus liegt auf dem durchschnittlichen kausalen Effekt in einer Gruppe zahlreicher Fälle – und damit auf der Wahrscheinlichkeit einer Wir­kung.31

Die wirtschaftswissenschaftliche Forschung tendiert dazu, sich auf die wirtschaftlichen Wirkungen von Sanktionen zu konzentrieren, nicht aber auf die politische Wirksamkeit.32 Wirtschaftswissenschaftler definieren die Wirksamkeit von Sanktionen im Sinne der negativen wirtschaftlichen Auswirkungen auf das Zielland, Politikwissenschaftler verstehen Effektivität dagegen im Sinne des Erreichens der mit den Sank­tionen verfolgten Ziele. Aus der Perspektive der wirt­schaftswissenschaftlichen Forschung ergibt sich fol­gender Befund: Erstens haben Sanktionen beträcht­liche negative Wirkungen auf Unternehmen und Sektoren im Zielland. Zweitens haben sie erhebliche negative Auswirkungen auf die wirtschaftliche Leis­tungsfähigkeit des Ziellands. Drittens können diese Wirkungen von langer Dauer sein. Viertens schließlich unterscheiden sich die Wirkungen im Zielland nach der Art der Sanktionen. Die stärkste negative Auswirkung auf das Wirtschaftswachstum, gemessen am Bruttoinlandsprodukt, haben Handelssanktionen. Geringer ist dieser Effekt bei »smarten« Sanktionen. Höhere wirtschaftliche Kosten scheinen ceteris pari­bus mit einer größeren Erfolgswahrscheinlichkeit einherzugehen.33 Es gibt jedoch keine »belastbare Evidenz für einen eindeutigen kausalen Zusammenhang zwischen den wirtschaftlichen Kosten und dem politischen Erfolg von Sanktionen«.34

Die quantitative Forschung stützt sich auf eine Reihe von Datenbasen. Diese – und das ist die erste einer Reihe notwendiger Vorbemerkungen – unter­scheiden sich im Hinblick auf die Definition dessen, was als eine Sanktion gilt und wie der Erfolg zu be­werten ist. Nicht nur die älteste, zweimal in einer erweiterten Neuauflage erschienene Zusammen­stel­lung von Hufbauer et al. ist auf zwischenstaatliche Sanktionen beschränkt.35 Der Trend zu gezielten Sanktionen gegen einzelne staatliche und nichtstaatliche Akteure, der sich seit Ende der 1990er Jahre abzeichnet, spiegelt sich in den meisten Datensammlungen nicht angemessen wider.36 Sanktionen im 21. Jahrhundert sind im Vergleich zu denen im letz­ten Jahrhundert ihrem Ansatz und Anspruch nach eher zielgenau; es sind oft eher Finanz- als umfassende Handelssanktionen. Insofern ist die Frage berech­tigt, wie aussagekräftig die Forschung zu den früheren Sanktionen ist.37 Andererseits gibt es, wie später ge­zeigt wird, längst eine Tendenz hin zu umfassenden Handelssanktionen, und Finanzsanktionen haben beträchtliche breitere wirtschaftliche Wirkungen.

Zweitens ist damit zu rechnen, dass empirische Stu­dien, die nur den Erfolg oder Misserfolg tatsächlich verhängter Sanktionen untersuchen, einer Selektions­verzerrung unterliegen. Spieltheoretisch lässt sich plausibel machen, warum unter Umständen schon die Drohung mit Sanktionen eine Verhaltensänderung bewirken kann. Wenn Staaten antizipieren, dass sie aufgrund ihrer Schwäche im Falle auferlegter Sank­tionen nachgeben müssen, können sie bereits auf die Drohung reagieren. Sanktionen müssen ja tatsächlich nur verhängt werden, wenn die Drohung damit keine Wirkung zeitigt.38 Umgekehrt kann es rational sein, wenn Staaten um ihrer Glaubwürdigkeit willen Sank­tionen gegen »starke«, unnachgiebige Staaten selbst dann verhängen, wenn ihr Erfolg keineswegs wahr­scheinlich ist. Aus diesen Gründen vermittelt die empirische Bilanz tatsächlich verhängter Sanktionen ein ungenaues Bild von deren Wirksamkeit.39

Den Erfolg angedrohter wirtschaftlicher Zwangsmaßnahmen empirisch zu belegen und somit nach­zuweisen, dass die Selektionsverzerrung eine be­trächt­liche Rolle spielt, stellt die Sanktionsforschung allerdings vor einige Probleme. Wenn sich beweisen ließe, die Androhung von Sanktionen, die ja nicht unbedingt öffentlich erfolgen muss, erbringe vielfach Erfolge, dann hätte dies Konsequenzen für die Be­wertung dieses außenpolitischen Instruments. Eine Analyse von 195 Fällen, in denen die USA im Rahmen ihrer Handelspolitik Sanktionen androhten oder ein­setzten, kommt zu dem Ergebnis, dass in den meisten Fällen schon die Drohung das gewünschte Ergebnis herbeiführte.40 Doch handelte es sich hierbei um Sanktionen zur Regelung von Handelskonflikten: Es ging um Marktzugang, Umweltstandards und Arbeit­nehmerrechte – »low politics« also, wie Kriti­ker einwenden würden, in deren Augen diese Ergebnisse sich nicht auf politische und sicherheitspolitische Konflikte übertragen lassen. In solchen Konflikten stünde für den sanktionierten Staat weit mehr auf dem Spiel.

Die meisten Fälle von Sanktionen ent­ziehen sich einer einfachen Katego­risierung als Erfolg oder Misserfolg.

Drittens hängt die Bewertung auch davon ab, inwieweit man Sanktionen als ein Element einer kom­plexen Kausalkette ansieht und mit welchem zeit­lichen Abstand man auf sie blickt. Lange galten das Embargo gegen Rhodesien, das der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen 1966 verhängt hatte und das bis Dezember 1979 in Kraft blieb, als ein Musterbeispiel für den Fehlschlag von Wirtschaftssanktionen. Und dies galt selbst dann noch, nachdem das mit den Sanktionen vorrangig angestrebte Ziel, die Einführung einer Mehrheitsregierung, mit der Etablierung eines unabhängigen Zimbabwes im April 1980 er­reicht worden war. Die Wirtschaftssanktionen wurden allenfalls als »zweitrangiger Faktor« bewertet.41 Als entscheidender galt der bewaffnete Kampf der schwar­zen Guerilla und daneben der Druck Südafrikas auf die rhodesische Regierung. Eine solche Erklärung blendet jedoch, wie kritisiert wurde,42 die Frage aus, in wel­chem Maße gerade die Sanktionen zur Stär­kung des gewaltsamen Widerstands gegen die rhode­sische Führung beitrugen: Denn sie verliehen der Opposition Legitimation, gaben aufgrund ihrer wirt­schaftlichen Effekte, die in der Tat vor allem die afrikanische Be­völkerung betrafen (bzw. auf sie um­geleitet wurden), dem bewaffneten Kampf Auftrieb und verringerten die Fähigkeit der weißen Minderheit, die wachsenden Lasten des Bürgerkriegs zu tragen. Auch im Hinblick auf die Rolle Südafrikas wäre die folgende Hypothese zumindest zu prüfen: Die Sank­tionen halfen, das Thema Rhodesien dauerhaft auf der internationalen Tagesordnung zu verankern; daher wurden die politischen Kosten für Südafrika am Ende so hoch, dass es dieses Problem durch Druck auf die rhodesische Regierung ausräumen wollte. Kurzum: Die meisten Fälle von Sanktionen entziehen sich einer einfachen Kategorisierung als Erfolg oder Misserfolg. Ihre Wir­kung lässt sich nur dann an­gemes­sen beurteilen, wenn sie zumindest hypothetisch als Glied einer kom­plexen Wirkungskette betrachtet werden. In­sofern ist der Zeitrahmen von Bedeutung, in dem Erfolg oder Misserfolg untersucht werden.

Viertens wird in vielen quantitativen Studien zu den Wirkungen und Nebenwirkungen von Sanktionen ein Problem methodisch nicht ausreichend reflektiert: nämlich, dass sich aus der Korrelation von Sanktionen und einem geringeren Wirtschaftswachstum, der Verschlechterung der Menschenrechtssituation oder einer Verringerung der Lebenserwartung nicht ohne weiteres auf eine kausale Beziehung schließen lässt. Der Befund, dass Sanktionen mit einer geringeren Wirtschaftsleistung des sanktionierten Landes einher­gehen, ließe sich auch so interpretieren, dass wirt­schaftlich schwächelnde Staaten mit größerer Wahr­scheinlichkeit eine anstößige Politik betreiben, die sanktioniert wird. Oft werden restriktive Maßnahmen gegen Länder verhängt, die politisch und gesellschaftlich instabil sind und deren wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auch ohne Sanktionen vielleicht mager ge­wesen wäre. Sanktionen und geringeres Wirtschafts­wachstum mögen zwar korrelieren, doch heißt das nicht zwingend, dass Erstere die Ursache für Letzteres sind. Mittlerweile gibt es zwar Ansätze, dieses Pro­blem – im Fachjargon Endogenität – im Sinne quasi-experimenteller Methoden in Angriff zu neh­men.43 Eine neuere Studie geht es in zweifacher Weise an: Zum einen werden ökonomische Trends bereits vor Verhängung von Sanktionen in den Blick genommen. Zum anderen wird die wirtschaftliche Entwicklung in sanktionierten Staaten mit der in Staaten verglichen, gegen die Sanktionen angedroht, aber nicht verhängt wurden – dies unter der An­nahme, die soziale, politische und wirtschaftliche Konstellation in diesen beiden Gruppen ähnele sich, und im Sinne einer kontrafaktischen Argumentation (»was wäre gewesen, wenn es keine Sanktionen ge­geben hätte«) lasse sich so auf einen möglichen kau­salen Effekt schließen. Die Autoren einer Studie, die nach diesem Ansatz vorgehen, kommen zu dem Ergebnis, Sanktionen hätten einen »signifikanten Effekt« auf das Wachstum des Pro-Kopf-Brutto­inlands­produkts. Das gelte insbesondere für US-Sanktionen mit ihrer extraterritorialen Reichweite. Die Autoren stellen fest, dass ihre Befunde als kausale Folgen von Sanktionen auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Landes interpretiert werden können.44

Da Sanktionen sich selten, wenn überhaupt, als direkte, alleinige Ursache bestimmter beobachtbarer Wirkungen identifizieren lassen, sind empirisch-quan­titative Untersuchungen über ihren Erfolg mit einiger Vorsicht zu betrachten. Die älteste umfassendste, bis heute die Diskussion prägende Studie mit dem Titel Economic Sanctions Reconsidered erschien erst­mals 1985, dann 1990 und zuletzt 2007 in erweiterten Auflagen. In der letzten Ausgabe werden ins­gesamt 174 Sanktionsfälle vom Ersten Weltkrieg bis 2006 analysiert.45

Empirisch-quantitative Unter­suchungen über den Erfolg von Sanktionen sind mit einiger Vorsicht zu betrachten.

Die Untersuchung zeichnet ein differenziertes Bild der Effektivität von Wirtschaftssanktionen, verstanden als staatlich angeordnete Unterbrechung normaler wirtschaftlicher Transaktionen mit dem Ziel, Politik­änderungen zu erzwingen: In gut einem Drittel aller untersuchten Fälle – und das ist der Gesamtbefund, an dem sich von der zweiten zur dritten Auflage der Studie nichts geändert hat – zeigten wirtschaftliche Sanktionen Wirkung, gemessen an den gesteckten direkten Zielen. Das heißt: Sie trugen dazu bei, die verfolgten außenpolitischen Ziele mindestens teil­weise zu erreichen.46 Die Erfolgsrate variiert jedoch beträchtlich je nach den verfolgten Zielen – und hier unterscheiden sich die Ergebnisse und auch die Klassi­fizierung in den beiden Auflagen etwas. Nach der Untersuchung von 2007 lässt sich, wenn die poli­tischen Ziele eher bescheiden waren und es zum Bei­spiel »nur« um die Freilassung politischer Gefangener ging, in der Hälfte der Fälle (51%) von Erfolg spre­chen. Die Erfolgsquote lag bei 31 Prozent in der Kategorie »Regimewandel und Demokratisierung«, worunter etwa die Destabilisierung oder die Einleitung von Reformen verstanden wird. Dies ist auch die Erfolgsquote in der Kategorie »Beeinträchtigung« des mili­tärischen Potentials eines Gegners. Mit Sanktionen »militärische Abenteuer« (im Sinne eines »kleineren« Krieges) zu unterbinden gelang in einem Fünftel der Fälle (21%). Die Erfolgsquote in der Restkategorie »other major policy changes« wird mit 20 Prozent beziffert.

Die Autoren ziehen aus den Befunden einige generelle Folgerungen, darunter die folgenden:

  • Sanktionen sind erfolgreicher, wenn sie gegen befreundete Staaten und enge Handelspartner verhängt werden.

  • Demokratien sind empfänglicher für Sanktionen als Autokratien. Man sollte nicht erwarten, Sank­tionen könnten gegen starke, stabile, feindliche Autokratien erfolgreich sein.

  • Schnell und mit maximaler Wirkung verhängte Sanktionen sind erfolgversprechender als ein in­krementeller Einsatz.

  • Eine größere Zahl von Staaten, die sich an den Sanktionen beteiligen, erhöht nicht notwendigerweise die Erfolgsaussichten.

Wie eine Überprüfung der zweiten Auflage dieser Studie zeigte, sind deren methodische Mängel jedoch gravierend. Zum einen wurde das Konzept wirtschaftlicher Sanktionen nicht präzise bestimmt, zum anderen die Wirkung militärischer Macht nicht nach­verfolgt, obwohl in vielen Fällen militärische Dro­hungen die Verhängung von Sanktionen begleiteten. Nach einer Neuauswertung lassen sich – so die Kritik – nur 5 von 115 Fällen als eindeutiger Erfolg von Sanktionen verbuchen.47 Für die Behauptung, mit Hilfe von Sanktionen ließen sich bedeutende außen­politische Ziele erreichen, gebe es keine solide wissen­schaftliche Grundlage: So lautete denn auch die kri­tische Folgerung, die jedoch nicht ohne Widerspruch blieb.48

Selbst wenn die Erfolgsbilanz, die die Studie Economic Sanctions Reconsidered aufgestellt hat, weniger fragwürdig sein sollte, als die Skeptiker behaupten, bleiben die daraus gezogenen Folgerungen für die Erfolgsbedingungen eines effektiven Einsatzes von Sanktionen problematisch. Sie sind mit derart großen methodischen Problemen behaftet, dass sich daraus keine verlässlichen politischen Handlungsanweisungen für die Anwendung von restriktiven Maßnahmen ableiten lassen. Wie Kritiker argumentiert haben, lässt die statistische Analyse, die diesen Aussagen zugrunde liegt, die Möglichkeit vielfältiger kausaler Faktoren außer Acht. Eine Auswertung der Daten im Rahmen einer mehrere Variablen berücksichtigenden (multivariaten) Analyse kam zu dem Ergebnis, nur zwei politisch relevante Folgerungen seien ohne Wenn und Aber haltbar: Demnach steigt die Erfolgs­wahrscheinlichkeit von Sanktionen mit den Kosten für das sanktionierte Land und ist zudem höher, wenn das Land sich bereits in einer schwierigen Lage befindet.49

Die Einbeziehung internationaler Institutionen und die Kosten für das Zielland sind Faktoren, die einen Erfolg angedrohter und verhängter Sanktionen begünstigen.

Die vielzitierte Studie von Hufbauer et al., die zum Referenzpunkt der Sanktionsforschung wurde, erfasst fast nur Fälle, in denen Sanktionen tatsächlich ver­hängt wurden. Dieses Defizit auszugleichen, ist das Ziel einer weiteren Datenbasis: des Threat and Imposi­tion of Sanctions Data Set, ursprünglich für die Zeit 1971–2000 zusammengestellt, dann ausgeweitet auf die Jahre 1945–2005.50 In dem vergrößerten Pool sind 1412 Fälle enthalten, in denen ein oder mehrere Staaten Wirtschaftssanktionen gegen ein anderes Land androhten oder verhängten (und auf diese Daten beziehen sich die folgenden Ausführungen). Im Unterschied zu der Datensammlung von Hufbauer et al. sind auch Sanktionen erfasst, die wegen wirt­schaftlicher Fragen verhängt wurden. Ihre Zahl be­läuft sich im erweiterten Datenset auf 672, also auf fast die Hälfte. In 845 der 1412 Fälle wurden Sank­tionen verhängt, in 567 Fällen angedroht. Das Krite­rium Erfolg wird nach drei Kategorien differenziert: Erstens im Sinne eines vollständigen oder partiellen Nachgebens des Ziellands gegenüber den mit den Sanktionen verbundenen Forderungen; zweitens im Sinne einer Verhandlungslösung; drittens wird von Erfolg gesprochen, wenn nach einer Kodierungsskala das sanktionierende Land mehr seiner Ziele durch­gesetzt hat als das sanktionierte Land. Unter der Maß­gabe der ersten, strikten Definition lag die Erfolgsrate bei 27,2 Prozent aller Fälle und 37,5 Prozent der Fälle, in denen die Datenlage eine abschließende Bewertung möglich gemacht hat. Nimmt man eine Ver­hand­lungslösung als Maßstab (Kategorie 2) steigt die Erfolgsquote auf 40,8 Prozent bzw. 56 Prozent. Nach den Kriterien der dritten Definition von Erfolg lagen die Werte bei 32,2 Prozent bzw. 44 Prozent. Unter den 576 Fällen, in denen Erfolg im Sinne einer Ver­handlungslösung zu verzeichnen war, wurde dieser in 262 Fällen bereits nach bloßer Androhung von Sanktionen erzielt. Eine Untersuchung auf der Grund­lage des Datensets der Jahre 1971–2000 bestätigt, was allgemein in der Forschung angenommen wird: Die Einbeziehung internationaler Institutionen und die Kosten für das Zielland sind Faktoren, die einen Erfolg angedrohter und verhängter Sanktionen be­güns­tigen.51

Wie steht es mit den Erfolgsaussichten gezielter Sanktionen, also Sanktionen gegen bestimmte Perso­nen, Firmen, Sektoren oder Regionen eines Landes? Hier sind die Ergebnisse des Targeted Sanctions Con­sortium (TSC) aufschlussreich. Die Untersuchung des TSC beruht auf einer Datenbasis, die jene gezielten Sanktionen erfasst, die die Vereinten Nationen zwi­schen 1991 und 2014 gegen 23 Regime verhängt haben, unterteilt in 63 sogenannte Episoden, die sich durch ein neues oder anderes Merkmal des Regimes von anderen unterscheiden (es geht also um verhängte, nicht um angedrohte Sanktionen). Der Unter­suchungsansatz unterscheidet drei Funktionen von Sanktionen:52 Zwang, um Verhalten zu ändern (coercing), Einschränkung eines bestimmten Ver­haltens durch Verweigerung notwendiger Ressourcen (constraining) und Stigmatisierung (signalizing / stig­ma­tizing) im Hinblick auf bestimmte Normverletzungen.53 Nach dieser Analyse waren gezielte Sanktionen insgesamt in 22 Prozent der Fälle effektiv. Hier ist jedoch mit Blick auf die Zwecke zu differenzieren: Verhaltensänderungen ließen sich nur in 10 Prozent der Fälle erzwingen; mit Blick auf die beiden anderen Funktionen lag die Erfolgsquote bei jeweils 27 Pro­zent. Effektivität wird wie auch schon in der Studie von Hufbauer et al. verstanden als spezifischer Bei­trag der Sanktionen zum »policy outcome« (auf die Details und Probleme des Coding muss hier nicht näher eingegangen werden).54 Die Effektivität von Signalizing / Stigmatizing wird zum einen daran ge­messen, mit welcher Klarheit die Normverletzung artikuliert wird, wegen der ein Akteur sanktioniert wird; zum anderen daran, in welchem Maße er stigma­tisiert und isoliert wird. So wird etwa an­genommen, die Signalwirkung sei dann gegeben, wenn Unterstützer eines Regimes oder Familien­angehörige der Führung mit Sanktionen belegt werden. VN-Sanktionen wurden in den untersuchten Fällen nie ohne den begleitenden Einsatz anderer Instrumente verhängt, wie Verhandlungen, Peace­keeping und militärische Gewalt. Dies macht es kon­zeptionell schwierig, den spezifischen Beitrag der Sanktionen zum Ergebnis zu gewichten.

Die Global Sanctions Data Base umfasst 729 Sanktions­fälle aus dem Zeitraum 1950–2016. Es handelt sich dabei um öffentlich nachvollziehbare Sanktionen multilateraler, plurilateraler und bilateraler Art, je­doch unter Ausschluss lediglich angedrohter Sank­tionen. Sanktionen werden als restriktive Maßnahmen verstanden, mit denen auf die Verletzung inter­nationaler Normen geantwortet wird und die darauf zielen, das sanktionierte Land zu einer Politikänderung zu bewegen oder dessen Handeln einzuschränken. Differenziert wird nach dem Sanktionstyp (Handel, Finanzen, Waffen, Militärhilfe, Reisen plus eine Residualkategorie, in der alle übrigen Typen sub­sumiert werden), den in unterschiedliche Kate­gorien aufgeteilten politischen Zielen (Politikveränderung, Regimedestabilisierung, Einwirkung auf Terri­torial­konflikte, Kriegsverhinderung, Kriegsbeendigung, Bekämpfung des Terrorismus, Schutz der Menschenrechte, Schutz der Demokratie und weitere) und dem Erfolgsgrad der Sanktionen. Insgesamt liegt die fest­gestellte Erfolgsquote von 34 Prozent (meist heißt es im Text: rund 30%) auf dem Niveau früherer Unter­suchungen (Hufbauer resp. Morgan).55

Ein weiterer neuer Datensatz namens EUSANCT erfasst 326 Fälle von Sanktionen, die die EU, die VN und die USA im Zeitraum 1989–2015 entweder angedroht oder verhängt haben. Nicht enthalten sind in dieser Datensammlung Sanktionen, die sich gegen Handelspraktiken anderer Länder oder gegen Ver­stöße im Umweltbereich richten. Dabei wird der in der Sanktionsforschung vorherrschenden Auffassung gefolgt, Sanktionen, die politisches Fehlverhalten anderer Staaten zu ahnden beabsichtigen, seien von solchen zu unterscheiden, die im Rahmen wirtschaftlicher Streitigkeiten zum Einsatz kommen. Auch wurden keine Sanktionen aufgenommen, die sich gegen nichtstaatliche Akteure wenden. EUSANCT ent­hält 107 Sanktionsfälle, die in anderen Datensätzen nicht enthalten sind. Erfolgreich in dem Sinne, dass das Zielland ganz oder teilweise den Forderungen nachgekommen ist, waren verhängte Sanktionen in 51 Pro­zent der Fälle, wenn jene Kriterien herangezogen werden, die im Threat and Imposition of Sanctions Data Set angelegt werden. Ist das Erfolgskriterium von Hufbauer et al. (Score von 9 oder höher) die Richtschnur, lassen sich 33 Prozent der Fälle verhängter Sanktionen als Erfolg verbuchen.56

Die einschlägige Forschung konzentriert sich stark auf Sanktionen, die gegen staatliche Akteure verhängt werden bzw. gegen Akteure, von denen eine Beein­flus­sung staatlichen Handelns erwartet wird. Nun wurden in den letzten Jahrzehnten auch nichtstaat­liche Akteure mit Sanktionen belegt, etwa terroris­tische Gruppierungen oder Rebellenorganisationen bzw. deren Anführer oder Unterstützer. Die von den VN zwischen 2000 und 2018 gegen 37 nichtstaatliche Gewaltakteure verhängten Sanktionen dieser Art waren nach einer Untersuchung etwa in einem Viertel der Fälle insofern erfolgreich, als die betroffenen Personen oder Personengruppen den Forderungen der VN zum Teil oder ganz nachkamen, die Sank­tionen also ein verändertes Verhalten erzwangen. Im Hinblick auf den Erfolg von Sanktionen, die Fähigkeit dieser Gruppen zu beschränken, ihre anstößigen Akti­vitäten fortzusetzen, lag die Erfolgsrate ebenfalls in dieser Größenordnung. Derartige Sanktionen wurden häufig von diplomatischen Vermittlungsinitiativen und/oder Militäroperationen begleitet. Sanktionen, die auf die Erzwingung eines veränderten Verhaltens zielen, haben nach dieser Untersuchung eine größere Aussicht auf Erfolg, wenn sie mit anderen Instrumenten der Einflussnahme verbunden sind, etwa mit Ver­mittlungsinitiativen.57

Die Androhung und auch der Einsatz von Wirtschaftssanktionen sind nicht geeignet, die Intensität eines Gewalt­konflikts zu reduzieren.

Zudem gibt es eine Reihe von Analysen, in deren Mittelpunkt die Frage steht, ob und in welchem Maße Sanktionen in bestimmten Konfliktfällen ein brauch­bares Instrument sind, um massenhafte Gewalt ein­zudämmen. Jedenfalls scheinen sich Sanktionen nicht als Mittel zu eignen, das Ausmaß von Genoziden und Politiziden zu begrenzen, die bereits im Gange sind. Das gilt für diplomatische Sanktionen, etwa die Unter­brechung oder Herabstufung der diploma­tischen Beziehungen, aber auch für Wirtschafts­sanktionen, die weder eine mildernde noch, wie gelegentlich befürchtet, eine verschärfende Wirkung zu haben scheinen.58

Die Androhung und auch der Einsatz von Wirtschaftssanktionen sind überdies nicht geeignet, die Intensität eines Konflikts zu reduzieren, nimmt man die Zahl derjenigen als Maßstab, die im Rahmen von Kampfhandlungen getötet werden. Die Androhung von Sanktionen kann dazu führen, dass die Regierungspartei in einem bewaffneten Konflikt die Kampf­handlungen intensiviert, um die Gegenpartei noch vor Verhängung von Sanktionen zu schwächen. Tat­sächlich verhängte Wirtschaftssanktionen führen in der Tendenz nicht zu einer Verringerung der Gewalt.59

Was lässt sich mit Blick auf diese Untersuchungen zusammenfassend über die Effektivität von Sanktionen sagen?60 Sanktionen sind tendenziell politisch wirkungsvoller, wenn sie hohe Kosten im Zielland nach sich ziehen; wenn sie sich gegen Verbündete richten (im Vergleich zu Gegnern); wenn die Ziele eher bescheiden sind und wohl auch wenn es sich um multilaterale Sanktionen unter Beteiligung inter­nationaler Institutionen handelt.61 Zudem gibt es keinen überzeugenden Beleg, dass gezielte Sanktionen wirksamer sind als »konventionelle« Sanktionen.

Problematische (Neben)Wirkungen im Blick der Forschung

Lange war die Forschung von der Frage bewegt, unter welchen Bedingungen Sanktionen erfolgreich im Sinne der Ziele sind, die mit ihnen verfolgt werden. Eine andere Frage hat mittlerweile einige Aufmerksamkeit auf sich gezogen: die nach den unbeabsichtigten, den menschenrechtlich bedenklichen, ja mit­unter kontraproduktiven Wirkungen von Sanktionen.62 Umfassende Sanktionen, die die breite Bevöl­kerung in Mitleidenschaft ziehen, sind zwar seit den Erfahrungen mit den Irak-Sanktionen in den 1990er Jahren stigmatisiert und im VN-Rahmen delegitimiert. Problematische Wirkungen haben jedoch auch sogenannte »smarte«, zielgenaue Sanktionen, mit denen sich die Erwartung verbindet, »die Wirkung auf verantwortliche Individuen zu maximieren und die Kon­sequenzen für unschuldige Zivilisten zu minimieren«.63

Nach den Untersuchungen des Targeted Sanctions Consortium ließen sich unter den gezielten Sanktionen, die die VN zwischen 1991 und 2014 verhängt haben, in 94 Prozent der Fälle unbeabsichtigte Kon­sequenzen feststellen, darunter vermehrte Korruption und Kriminalität (58%), die Stärkung autoritärer Herrschaft (35%) und negative humanitäre Folgen (44%).64 Eine Analyse jener gezielten Sanktionen, die zwischen 1992 und 2008 gegen afrikanische Länder verhängt wurden, bestätigt: Auch bei einem Einsatz feinerer Sanktionsinstrumente ist mit negativen Nebenwirkungen zu rechnen – hier mit der Ver­schlechterung der Menschenrechtssituation, gemessen am Recht auf körperliche Unversehrtheit (Recht auf Leben, Freiheit von Folter). Gezielte Sanktionen können offenbar Oppositionsgruppen ermutigen, ihre Forderungen mit größerem Nachdruck zu vertreten oder zu erweitern, worauf die Herrschenden mit ver­schärfter Repression antworten.65

Wer mehr als nur symbolische Sank­tionen gegen ein Land verhängt und entsprechend wirtschaftliche Kosten verursacht, zieht die Bevölkerung in Mitleidenschaft.

Nun beschränken sich keineswegs alle Sanktionsregime, die in den letzten beiden Jahrzehnten ver­hängt wurden, auf den Einsatz feinziselierter Zwangs­maßnahmen gegen verantwortliche Entscheidungsträger und sie stützende Gruppen. Zu beobachten ist stattdessen eine Entwicklung hin zu Sanktionen mit einer breiten Wirkung, wie im Falle des Iran, wo sich um die VN-Sanktionen noch härtere Maßnahmen einzelner Staaten legen.66 Auch bei Syrien und Nord­korea handelt es sich eher um »de facto umfassende Sanktionsregime«.67 Die von den VN gegen Nordkorea verhängten Sanktionen, mit denen die Denuklearisierung des Landes erzwungen werden soll, haben sich im Laufe der Zeit zu den extensivsten Regelungen seit dem Sanktionsregime gegen Irak unter Saddam Hussein summiert. Es handelt sich faktisch um ein weitreichendes Embargo. Nahezu alle Exporte Nord­koreas sind verboten, die Einfuhr von Erdgas ist untersagt, die von Öl unterliegt Beschränkungen. Die Energiesanktionen führten dazu, dass die Nahrungsmittelproduktion im Lande zurückging und nicht mehr für die Ernährung der gesamten Bevölkerung ausreicht.68

Wer mehr als nur symbolische Sanktionen gegen ein Land verhängt und entsprechend wirtschaftliche Kosten verursacht, zieht die Bevölkerung in Mitleidenschaft, wenn etwa die Einfuhr von Lebensmitteln und medizinischen Produkten erschwert wird, weil die Bezahlung in ausländischer Währung nur schwer möglich ist. Sanktionen – und das gilt besonders für die amerikanischen Finanzsanktionen – treiben die Inflation in den betroffenen Ländern auf mehrere Weise an. Banken ziehen sich aus dem Geschäft mit diesen Ländern weitgehend zurück, selbst wenn es um Transaktionen geht, die eigentlich unter huma­nitären Ausnahmegenehmigungen möglich wären. Firmen kehren auch erlaubten Geschäften mit den sanktionierten Ländern den Rücken, der Aufwand, Finanzinstitute für die Abwicklung des Handels zu finden, ist im Vergleich zum Ertrag zu hoch. Zudem wollen Unternehmen und Banken nicht das Risiko eingehen, von den USA bestraft zu werden, was zu einer »Übereinhaltung« der US-Sanktionen führt.69 Bisherige Lieferketten werden unterbrochen. Firmen und Händler, die weiterhin im Geschäft bleiben, können höhere Preise erzielen. Sind diese Länder stark auf die Einfuhr von Nahrungs- und Arznei­mitteln angewiesen, dann werden diese für viele in der Bevölkerung kaum oder nicht mehr erschwinglich.70 Finanzsanktionen – und das macht sie so attraktiv – »verbinden die Zielgerichtetheit intelligenter Sanktionen mit der Kostenwirkung umfassenderer Sanktionen«.71 Dass Finanzsanktionen humanitäre Notlagen verursachen können, ist auch Befürwortern gezielter Sanktionen bewusst. Der Anspruch ist jedoch, die Ziele mit einem Mindestmaß an not­wendigem »Schmerz« zu erreichen.72

Wer Sanktionen verhängt, muss damit rechnen, dass sich die Menschenrechts­situation im Zielland verschlechtert.

Fakt ist: Sanktionen ziehen tendenziell eine Reihe negativer Folgen nach sich.73 Sie können sich negativ auf die Menschenrechtslage im Zielland auswirken, weil Regime zu erhöhter Repression greifen.74 Sie können, und das gilt in besonderem Maße für um­fassende Sanktionen, mit negativen Auswirkungen auf den demokratischen Zustand eines Landes ver­bunden sein. Je länger sie in Kraft sind, desto größer ist ihr kumulativer Effekt. Offenbar bieten Sanktionen einem Regime Anreiz und Gelegenheit, seine autoritäre Herrschaft zu festigen und den Handlungsspielraum der Opposition zu beschränken. Wer Sank­tionen verhängt, muss damit rechnen, dass sich die Menschenrechtssituation im Zielland verschlechtert und die Regierung ihre Repression verstärkt. Ins­beson­dere umfangreiche Sanktionen bergen das Risiko, dass sich das Maß an politischer Freiheit im Zielland reduziert.75 Diese kontraproduktive Wirkung ist einer anderen Studie zufolge nicht zu verzeichnen, wenn man jene Fälle in den Blick nimmt, in denen Sank­tionen mit dem Ziel der Förderung der Demokratisierung in den Blick genommen werden. Die Unter­suchung umfasst Sanktionen, die zwischen 1990 und 2010 von den VN, den USA und der EU gegen auto­ritäre Staaten verhängt wurden, wobei nicht nur Wirtschaftssanktionen, sondern auch andere Zwangs­maßnahmen wie der Entzug von Auslandshilfe und Waffenembargos einbezogen wurden. Danach sind solche »demokratischen Sanktionen« mit Entwicklungen in Richtung Demokratisierung und einer höheren Wahrscheinlichkeit institutioneller Veränderungen und eines Führungswechsels verbunden.76

Zahlreiche Studien zeigen: Sowohl konventionelle als auch gezielte Sanktionen können sich in negativer Weise nicht nur auf die Menschenrechtslage in einem sanktionierten Land, das Ausmaß an Repression und an staatlicher Kontrolle über die Wirtschaft auswirken, sondern auch auf Armut und Ungleichheit, auf die öffentliche Gesundheit, die Lebenserwartung und die Kindersterblichkeit.77

Sicher: Etliche der Studien, die in den letzten Jahr­zehnten erschienen sind, erfüllen nicht die metho­dischen Voraussetzungen, die mittlerweile für die Identifizierung kausaler Beziehungen gelten. Doch differenzierte Studien, die sanktionierte Staaten mit einer Kontrollgruppe unter bestimmten Aspekten ähnlicher, aber nicht sanktionierter Staaten vergleichen und das Problem der Endogenität berücksich­tigen, bestätigen das Gesamtbild eher, als dass sie es korrigieren oder relativieren. An dem Befund, dass Sanktionen vielfach bedenkliche, ja tödliche Wirkun­gen auf die Bevölkerung sanktionierter Staaten haben, lässt sich nicht rütteln.78 Wie eine methodisch reflektierte Untersuchung zu 98 Ländern zeigt, die zwischen 1977 und 2012 US-amerika­nischen und VN‑Sanktionen unterworfen waren, haben sich diese negativ auf die Lebenserwartung in diesen Staaten ausgewirkt, eine Auswirkung, von der besonders Frauen betroffen waren.79 Und eine quantitative Untersuchung von US-Sanktionen (unilaterale plus US-initiierte VN-Sanktionen) gegen 148 Staaten in den Jahren 1971–2015 kommt zu dem Ergebnis, Sank­tionen – und gerade auch menschenrechtlich be­grün­dete – führten zu einer Verschlechterung der Lage der Bevölkerung in den betroffenen Ländern, ge­messen am »Freedom of Misery Index«, der wirtschaftliche, menschenrechtliche und gesundheitliche Indi­katoren ein­bezieht. Das Dilemma, das sich gerade mit Blick auf menschenrechtlich begründete Sanktionen aus diesem Befund ergibt, ist offenkundig: Sollen mög­lichst wirksame Sanktionen verhängt werden, müssen diese für den Adressaten kostspielig sein. Aber von den Kosten ist die Bevölkerung betroffen, in deren Interesse die Sanktionen auferlegt werden.80

Sanktionen mögen die am wenigsten schlechte Option sein, die Entscheidungsträgern zur Verfügung steht. Doch eine gute sind sie nicht per se. Auch vom Anspruch her zielgenaue Sanktionen bleiben wegen ihrer möglichen negativen Nebenwirkungen und ihrer vielfach geringen Wirksamkeit problematisch.81

Theorie: Wie wirken Sanktionen?

Wirtschaftlich wirkungsvolle Sanktionen müssen nicht notwendigerweise politisch wirksam sein. Dieser Befund wird in wirtschaftswissenschaftlichen Analysen zum Thema Sanktionen traditionell eher ausgeblendet; er nimmt aber in der politikwissenschaftlichen Debatte eine zentrale Rolle ein. Über die entscheidenden politischen Wirkungsmechanismen ist jedoch weit weniger bekannt als über die wirtschaft­lichen Erfolgsvoraussetzungen. Letztere lassen sich unschwer benennen: vor allem eine große Ab­hängigkeit vom Außenhandel, eine geringe Größe der Volkswirtschaft, die Beteiligung der wichtigsten Handelspartner an den Sanktionen, stark begrenzte Möglichkeiten, auf andere Absatzmärkte und Liefer­länder auszuweichen, geringe Devisenreserven.82

Modelle können den Blick für die Wirkungsweise von Sanktionen schärfen.

Wirtschaftssanktionen im Dienste politischer Ziele beruhen implizit oder explizit auf bestimmten kausa­len Annahmen darüber, wie die ökonomischen Sank­tionswirkungen das politische Verhalten des sanktio­nierten Staates beeinflussen. Zwei Modelle für einen kausalen Nexus zwischen wirtschaftlichen Kosten und politischem Verhalten lassen sich idealtypisch unterscheiden: zum einen das klassische Makro-Modell eines dem Kosten-Nutzen-Kalkül folgenden rationalen staatlichen Akteurs; zum anderen das interessenpluralistische Mikro-Modell, das die spezi­fischen Effekte von Sanktionen auf unterschiedliche gesellschaftliche Gruppen und staatliche Akteure in den Blick rückt. Beide Modelle setzen voraus, dass die wirtschaftlichen Wirkungen von Sanktionen eine notwendige, jedoch keine hinreichende Voraus­setzung für ihre politische Wirksamkeit sind.

Vorausgeschickt sei jedoch: Nicht alle in der politik­wissenschaftlichen Diskussion entwickelten Modelle zur Wirkungsweise von Sanktionen postu­lieren einen kausalen Zusammenhang zwischen wirt­schaftlichen Kosten und politischem Verhalten. Das Modell »normative Kommunikation« versteht Sank­tionen als ein Element internationaler Kommuni­kation, das die Ernsthaftigkeit normativer Argumente untermauert. Nicht die Kosten von Sanktionen, sondern allein der mit Sanktionen einhergehende nor­mative Akt ist entscheidend. Vorausgesetzt wird, dass Bevölkerung und Eliten in einem sanktionierten Land den damit ausgedrückten moralischen Argu­menten zugänglich sind. Das Modell der »Ressourcen­verweigerung« unterstellt, dass Sanktionen dann effektiv sind, wenn sie einem Staat schlichtweg die materiellen Ressourcen zu »anstößigem« Handeln entziehen.83

Modelle können den Blick für die Wirkungsweise von Sanktionen schärfen. Sie helfen auch zu ver­stehen, warum Sanktionen unter Umständen trotz gravierender ökonomischer Auswirkungen politisch wenig greifen. So können die Bedingungen für eine Aufhebung der Sanktionen so hoch sein, dass die rationale Kosten-Nutzen-Kalkulation gegen ein Nach­geben spricht. Auch kann der Spiel­raum für die Arti­kulation und Durchsetzung oppositioneller Interessen aufgrund eines funktionierenden Repressionsapparats so gering sein, dass keine Gefahr für die Überlebensfähigkeit des Regimes besteht. Und schließlich kön­nen die Sanktionen – wegen ihrer Ziele oder ihres drakonischen Umfangs – zu einem Rally-around-the-flag-Effekt84 führen, der nicht durch die Aktivierung von Gruppen mit Interesse an ihrer Aufhebung auf­gewogen und überlagert wird.

Das klassische Makro-Modell

Nach den Prämissen des klassischen Modells wird der politische Effekt von Sanktionen als Folge des Aus­maßes ihrer negativen wirtschaftlichen Wirkungen gesehen.85 Sanktionen haben, so die Erwartung, dann am ehesten den beabsichtigten politischen Effekt, wenn sie im Adressatenland möglichst großen öko­nomischen Schaden anrichten. Unter diesen Um­ständen wird sich die Kosten-Nutzen-Kalkulation der Regierenden verändern. Im einfachsten Falle, etwa bei Handelskonflikten, hieße dies, dass die Macht­haber die Kosten, die die Sanktionen verursachen, gegen den Nutzen der sanktionierten Politik aufrechnen. Bei Sanktionen, die als Reaktion auf die Ver­letzung international anerkannter Normen verhängt werden, ist die Veränderung des politischen Kosten-Nutzen-Kalküls jedoch eher komplexer Natur. Sank­tionen sollen die Kosten für die innenpolitische Unterstützung erhöhen, auf die jedes Regime in unterschiedlichem Maße zur langfristigen Absicherung seiner Herrschaft angewiesen ist. Wirtschaftlich wirkungsvolle Sanktionen haben zur Folge, dass diese Kosten steigen: Für die Konsumenten erhöhen sich die Preise, das Angebot verknappt sich; die Geschäfts­welt leidet unter den Schäden und Verlusten durch unterbrochene wirtschaftliche Transaktionen; die Arbeitslosigkeit wächst, knappe Ressourcen müssen zur Unterstützung einer wachsenden Zahl von Arbeitslosen verwendet werden. Nach der politischen Logik von Sanktionen erscheinen an einem im Voraus nicht zu bestimmenden Punkt die innenpolitischen Kosten einer rational kalkulierenden Regierung als so hoch, dass sie den mit den Sanktionen verbundenen Forderungen nachkommt.86

Eine weitere Annahme ist, dass Sanktionen einem Regime Ressourcen entziehen, sich so die Fähigkeit zum Einsatz von Mitteln zur Repression verringert und sich die Bereitschaft zur Mobilisierung gegen das Regime innerhalb der Gesellschaft erhöht.87 Tatsächlich können Sanktionen jedoch eher zur Regime­konsolidierung beitragen; denn die Zwangsmittel bleiben unberührt und werden gegen unzufriedene Bürger eingesetzt. Sanktionen können zudem als äußere Bedrohung dargestellt und als Begründung für die Notwendigkeit genutzt werden, Stabilität und Ordnung mit repressiven Mitteln zu sichern. Dieser Befund gilt für den Zusammenhang zwischen verhäng­ten Sanktionen und wachsender Unterdrückung. Anders stellt sich die Situation dagegen dar, wenn man auf den Zusammenhang zwischen angedrohten Sanktionen und der Menschenrechtssituation im betroffenen Land schaut. Wird eine menschenrechtlich begründete Sanktionsdrohung auf Seiten der Adressaten als glaubwürdig wahrgenommen, kann dies zu einer Veränderung in der repressiven Politik des Ziellands führen in dem Bestreben, die Ver­hängung von Sanktionen abzuwehren. Damit die Empfän­ger eine solche Drohung ernst nehmen, müssen derartige Sanktionen jedoch wohl ab und an wirklich verhängt werden. In Ländern, gegen die solche Menschenrechtssanktionen ausgesprochen werden, ist indes oft mit einer Verschlechterung der Menschenrechtssituation zu rechnen, gerade im Hin­blick auf die Respektierung des Rechts auf körper­liche Unversehrtheit.88

Mit Sanktionen werden Signale ausgesendet, Signa­le, die Oppositionsgruppen als Ermutigung ansehen und zu Protesten im sanktionierten Land führen können. Diese Funktion haben bereits Sanktions­drohun­gen, zumal wenn mehrere Staaten so ihre Missbilligung der menschenrechtlichen Situation im Zielland ausdrücken. Die Wahrscheinlichkeit von Protestaktionen gegen die Regierung erhöht sich. Vor­aussetzung ist jedoch, dass die Signale im Land wahr­genommen werden. Dies setzt eine gewisse Pressefreiheit voraus.89 Es bedarf also einer gewissen Offen­heit des politischen Systems, sollen Sanktionen eine politische Mobilisierung induzieren, die politische Kosten erzeugt und auf die die Herrschenden reagie­ren müssen.90

Regierungen antworten dann häufig mit verstärkter Unterdrückung, um so ihre Entschlossenheit und Fähigkeit zu demonstrieren, die Macht zu sichern. Der Druck von außen kann als Einmischung in die inneren Angelegenheiten zurückgewiesen werden und als Rechtfertigung für verschärfte Repression dienen. Dies gilt zumal, wenn es zu gewaltsamem Widerstand kommt, worauf autoritäre Regime tendenziell eher mit Verhaftungen und Tötungen reagieren als in Fällen friedlichen Protests.91

Handelt es sich jedoch um gewaltlose Oppositionsbewegungen, dann können Sanktionen, insbesondere multilaterale, für das Zielland kostspielige, dazu füh­ren, dass die Regierenden zu Zugeständnissen bereit sind. Denn Sanktionen stärken die Verhandlungsmacht gewaltloser Bewegungen. Teile des Sicherheitsapparats und der herrschenden Eliten sind dann eher bereit, dem Regime ihre Unterstützung zu verweigern, und Teile der Gesellschaft eher willens, sich den regierungskritischen Kräften anzuschließen. Das heißt: Sanktionen als Ausdruck internationaler Miss­billigung können zu Regimewandel und Selbst­bestimmung beitragen, sofern im Land gewaltfrei agierende Protestbewegungen existieren.92

Autoritäre oder totalitäre Systeme mit einem funktionierenden Unterdrückungs- und Propagandaapparat haben jedoch selbst bei einer dramatischen Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage nicht notwendigerweise den Verlust ihrer Macht zu fürch­ten. Auch wenn Freiräume für regierungskritische Meinungen und Organisationen bestehen, müssen sie in dieser Situation nicht zwingend für eine politische Mobilisierung gegen die Regierung genutzt werden. Im Gegenteil: Umfassende Sanktionen können im Falle eines ausgeprägten Nationalismus unter Um­ständen die nationale Einheit fördern und einen Rally-around-the-flag-Effekt erzeugen.93

Es lässt sich jedoch wenig Verallgemeinerndes und Verlässliches darüber sagen, unter welchen Bedingun­gen genau sich die Bevölkerung in einem sank­tionier­ten Land um die Regierung schart. Meinungsumfragen in Russland, die nach der Annexion der Krim und der darauffolgenden Verhängung von Sanktionen durch­geführt wurden, legen nahe, dass die Reaktion von den grundsätzlichen politischen Einstellungen ab­hängt, etwa ob man der Regierung befürwortend oder skeptisch gegenübersteht.94 Eine andere Untersuchung kommt zu dem Ergebnis, dass der politische Preis, den Putin wegen der Sanktionen zahlen musste, gering gewesen sei im Verhältnis zu dem positiven Effekt, den die Annexion der Krim auf seine Zustimmungswerte in der russischen Öffentlichkeit hatte.95 Ein »Umfrageexperiment« zu Venezuela legt nahe, dass das Framing von Sanktionen von Bedeutung ist und damit, wie die Öffentlichkeit im sanktionierten Land diese wahrnimmt.96 In Ländern, in denen die Herrschenden ein hohes Maß an Kontrolle über die Medien ausüben, ist die Wahrscheinlichkeit größer, dass es unter der Androhung und Verhängung von Sanktionen zur Mobilisierung zugunsten des auto­kratischen Regimes kommt, nimmt man entsprechen­de Massenkundgebungen als Maßstab.97

Als Folge der Anpassung an längerdauernde Importsanktionen bilden sich gesellschaftliche Gruppen heraus, die ein Interesse an der Fortsetzung des Sta­tus quo haben – und damit am Fortbestand der Sanktionen. Dies sind zum einen die Produzenten von Gütern, die Importe ersetzen. Sie genießen fak­tisch einen Schutz vor Konkurrenz aus dem Ausland; Sanktionen wirken in dieser Hinsicht als Äquivalent für hohe Schutzzölle. Zum anderen profitieren jene Gruppen, die Gewinn aus dem Schmuggel ziehen, der häufig die Folge von Handelsbeschränkungen ist.98

Umfassende Sanktionen dürften – das lässt sich theoretisch plausibel begründen – am ehesten in demokratischen Systemen eine politische Wirkung erzielen: dort nämlich, wo die Regierung gegenüber der Bevölkerung rechenschaftspflichtig ist. Im Falle des Apartheidsystems in Südafrika bestand diese Rechenschaftspflicht zumindest gegenüber den weißen Wählern. Die internationale Isolation, die Kosten der Sanktionen – bei denen es sich überwiegend nicht um staatliche, sondern um »private« Sank­tionen nichtstaatlicher Akteure, insbesondere Banken und Investoren, handelte – und die Aussicht auf ihre weitere Verschärfung leisteten einen wichtigen Bei­trag zur Überwindung des Apartheidregimes.99

In autoritären Systemen ohne Rechenschaftspflicht gegenüber der Wählerschaft ist dagegen eher zu erwarten, dass umfassende Sanktionen den Staat und die ihn tragenden Akteure stärken: sei es, weil regime­nahe Gruppen vom Schmuggel profitieren, sei es, weil wirtschaftlich ineffiziente Staatsunternehmen faktisch durch Importsanktionen geschützt werden, sei es, weil unter der Wirkung von Sanktionen der Staat über interventionistische und dirigistische Maßnahmen seine Kontrollmöglichkeiten ausbaut.100

Militärregime und Einparteien­diktaturen müssen eine Destabilisie­rung durch Sanktionen kaum befürchten.

Sanktionen gegen Autokratien sind tendenziell also weniger politisch wirkungsvoll als Sanktionen gegen demokratische Staaten. Doch Autokratien sind nicht alle gleich – und der Erfolg von Zwangs­maßnahmen hängt von dem spezifischen Typus einer Autokratie ab, nämlich davon, ob es sich um eine personalisierte Diktatur, ein Militärregime oder eine Einparteienherrschaft handelt. Sanktionen gegen personalistische Regime haben verhältnismäßig mehr Erfolg, vermutlich, weil diese häufig auf Renten aus natürlichen Ressourcen und auf Auslandshilfe an­gewiesen sind und effiziente staatliche Institutionen fehlen, um Steuern einzutreiben und auf andere Art die Finanzen für Staatsausgaben zu beschaffen. Mili­tär- und Einparteiendiktaturen können die Folgen von Sanktionen eher abfedern. Denn ihnen bleibt Spielraum, um die Kosten für die sie stützende Koali­tion gering zu halten, und sie verfügen eher über einen größeren Machtapparat zur Durchsetzung re­pressiver Maßnahmen.101 Sanktionen haben – das ist der Befund einer älteren Studie, die sich auf Daten aus den Jahren 1960 bis 1997 stützt – eine größere Chance, ein autoritäres Regime zu destabilisieren, etwa dadurch, dass es zu einem Coup kommt, wenn es sich um ein personalistisches handelt. Militär­regime und Einparteiendiktaturen müssen eine Destabilisierung durch Sanktionen kaum befürchten.102

Hinzu kommt: In ökonomisch angespannten Zei­ten, in denen das tägliche Leben für viele Bürger vom Kampf um die Existenzsicherung bestimmt ist, werden möglicherweise bestehende Freiräume nicht notwen­digerweise für politische Aktionen gegen die Regie­rung genutzt.

Diese kontraproduktiven wirtschaftlichen und politischen Effekte umfassender Handelssanktionen gegen autokratische Regime waren auch im Falle der Sanktionen zu beobachten, die zwischen 1992 und 1995 gegenüber Jugoslawien bestanden, und der­jeni­gen, die 1990 gegen Irak verhängt wurden.103 Es ist daher geradezu erstaunlich, dass die Maßnahmen in beiden Fällen in begrenztem Maße durchaus effektiv waren.

Die Sanktionen gegen Jugoslawien konnten den Krieg auf dem Balkan nicht verhindern, sie trugen aber zu seiner Beendigung bei.104 Das Belgrader Regime konnte zwar für viele Probleme die Sanktionen verantwortlich machen und den Rally-around-the-flag-Effekt nutzen. Auch verhalfen die Sanktionen der organisierten Kriminalität zu politischem Einfluss und motivierten viele Mitglieder der politisch am ehesten aktiven Mittelschicht zur Abwanderung. Am Ende waren die Kosten für die Führung in Belgrad indes so hoch, dass die Anreize groß genug wurden, Druck auf die bosnischen Serben auszuüben. Wir­kungsvoll waren offenbar besonders die Finanzsanktionen, speziell der fehlende Zugang zu harter Wäh­rung. Das wirkte sich auch spürbar auf den Schwarz­markthandel mit geschmuggelten Gütern und damit auf die dem Regime nahestehenden Profiteure aus. Die mit einer bis dahin unbekannten Rigorosität überwachten Sanktionen – eine Reihe von Institu­tionen (Europäische Union, Nato, Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa und West­europäische Union) arbeiteten hierbei mit hohem Aufwand zusammen – erwiesen sich als ein nütz­liches flankierendes Instrument bei jenen Verhandlungen, die zum Dayton-Abkommen führten. Die Sanktionen schufen Verhandlungsmacht, und zwar weil Belgrad signalisiert wurde, dass sie nach Erfül­lung konkreter Forderungen aufgehoben würden.

Im Falle des Irak klingt es zynisch, von »Erfolg« zu sprechen.105 Die Sanktionen gegen den Irak waren die umfassendsten, die die Vereinten Nationen je ver­hängt haben. Während der ersten sechs Jahre galt ein nahezu vollständiges Wirtschaftsembargo. Der Erfolg der Sanktionen wurde um den Preis einer humanitären Tragödie erkauft. Zigtausende Iraker – die ge­nauen Zahlen sind strittig – starben an den Folgen der Sanktionen.106 Niemand in der US-Administration war mit der Analyse der humanitären Auswirkungen betraut. VN-Berichte über die Notlage der Menschen im Irak wurden abgetan.107 Die Regierung in Bagdad kam – unter der stets gegenwärtigen Drohung er­neuter militärischer Schläge – etlichen der im Jahr 1991 vom Sicherheitsrat in Resolution 687 genannten Forderungen ganz oder zum Teil nach. Aus dem illegalen Ölexport flossen dem Regime zwar beträchtliche Mittel zu. Doch verwehrte das Wirtschafts­embargo dem Irak die Fähigkeit zur Wiederaufrüstung: in welchem Ausmaß, zeigte sich in aller Deut­lichkeit nach dem Einmarsch amerikanischer Trup­pen. Mit Blick auf andere Regionalmächte hatte Saddam Hussein es offenbar für angebracht gehalten, den Eindruck zu erwecken, der Irak arbeite immer noch an Massenvernichtungswaffen. Die USA hatten sich von den Zwangsmaßnahmen zwar auch den Sturz Saddam Husseins erhofft. Mit diesem Ziel waren die Sanktionen jedoch überfordert. Nichts spricht nach aller empirischen Erfahrung dafür, dass Sank­tionen den Sturz einer Diktatur vom Schlage Saddam Husseins herbeiführen könnten.

Das interessenpluralistische Mikro-Modell

Das zweite Modell für die Wirkungsweise von Sank­tionen ist im Kern ein interessenpluralistisches. Es liegt dem Konzept der »smart sanctions« zugrunde, das als Reaktion auf die desaströsen humanitären Kon­sequenzen der Irak-Sanktionen entwickelt wurde.108 Anders als im klassischen Modell wird nicht an­genommen, dass es einen einheitlichen rationalen staatlichen Akteur gibt. Die Prämisse des Mikro-Modells ist vielmehr, dass sich unterschiedliche Sank­tionen auf diverse Gruppen in unterschiedlichem Maße auswirken. Ziel von Sanktionen ist es nach diesem Modell, das Interessenkalkül bestimmter Frak­tionen innerhalb der Elite des betroffenen Landes zu verändern und so Druck in Richtung eines Politikwandels zu erzeugen. Sanktionen sollten – so die vorherrschende politisch-praktische Schlussfolgerung – gegen die staatliche Führung und die sie stützenden »Kerngruppen« gerichtet werden.109

Die politische Wirkung von Sanktionen hängt bei dem hier postulierten Kausalmechanismus nicht davon ab, dass sie einen größtmöglichen wirtschaft­lichen Gesamtschaden verursachen. In der Forschung wird neben anderen eine Form des interessenpluralistischen Modells vertreten, wonach der politische Effekt von Sanktionen eher von den Signalen ausgeht, die einzelnen Gruppen im politischen System des Ziellands übermittelt werden. So stärken Sanktionen Oppositionsbewegungen insofern, als sie ihrem An­liegen größere Legitimität verleihen oder ihnen zur Unterstützung durch andere Teile der Bevölkerung verhelfen. Sanktionen können bei Anhängern des bestehenden Regimes Zweifel an seiner Überlebensfähigkeit wecken und sie so ent­mutigen, sich für die Regierung einzusetzen. Selbst wenn an der Ober­fläche keine organisierte antigouvernementale Kraft zu existieren scheint, tragen diesem Modell zufolge Sanktionen unter Umständen dazu bei, dass sich eine latente Opposition zu regen beginnt: sofern sie näm­lich das Kosten-Nutzen-Kalkül tatsächlicher oder auch potentieller politischer Akteure verändern.110

Von der Logik her sollten gezielte Sanktionen auf die führenden Politiker gerichtet sein. Dies war in den Anfängen gezielter VN-Sanktionen auch der Fall, als der Sicherheitsrat Funktionäre der UNITA in Angola, Charles Taylor in Liberia und auch in Sierra Leone einige Führungspersonen mit Sanktionen belegt wurden. Doch in der Folge verhielt sich die VN zurückhaltender, was Sanktionen gegen politische Schlüsselfiguren angeht.111

Wenig ist bekannt über die tatsäch­lichen Wirkungen individueller Sanktionen.

Wenig ist bekannt über die tatsächlichen Wirkungen individueller Sanktionen. Wenig ist auch bekannt, welches strategische Kalkül sie im Einzelnen leitet. Wenn es Mitglieder der (Regierungs)Elite trifft, scheint die Erwartung zu sein, dass diese sich dann für eine Abkehr von der anstößigen Politik einsetzen. Die Er­kenntnisse, die sich aus Interviews mit sanktionierten Angehörigen der Elite der Elfenbeinküste (nach der umstrittenen Präsidentschaftswahl 2010) und Zim­babwes (in der Folge der Landreform und gewalt­samen Enteignung weißer Farmer und der umstrittenen Wahl 2001/02) gewinnen lassen, sind in dieser Hinsicht jedoch ernüchternd. Sofern sie sich über­haupt der Tatsache bewusst waren, auf Sanktions­listen zu stehen, räumten die Betroffenen zwar »ein gewisses Maß an Unannehmlichkeiten« ein; dies habe aber keine Auswirkung auf ihr politisches Verhalten gehabt. Im Gegenteil: Es förderte eher den Zusammen­halt innerhalb der Elite. Der Umstand, dass manchen gar nicht bewusst war, mit Strafmaßnahmen belegt zu sein, zeigt, dass der Verhängung wohl keine An­drohung vorausgegangen war.112

Wenig ist auch darüber bekannt, welche Art Sank­tionen gegen autokratische Regime am ehesten be­wirken, dass eine Kluft zwischen der politischen Füh­rung und den sie stützenden Gruppen entsteht und Letztere dem Regime ihre Loyalität entziehen.113 Ge­zielte Sanktionen, die einen größeren Kreis von Per­sonen treffen, können dazu führen, dass die politische Führung fürchtet, die Unterstützung jener Akteure zu verlieren, auf die sie bisher bauen konnte, und des­halb mit verstärkter Repression reagiert. Das gilt zu­mal, wenn ein autoritärer Führer sich nur auf eine recht kleine Gruppe verlassen kann und einen Coup aus deren Reihen fürchtet.114

Sanktionen, die einflussreichen Grup­pen schaden, müssen nicht zwingend dazu führen, dass diese massiv auf eine Veränderung der Politik drängen.

In der wissenschaftlichen Literatur ist zudem auch eine andere Variante des interessenpluralistischen Modells zu finden. Danach sind jene Teile der Elite, die für die anstößige Politik verantwortlich zeichnen und sie tragen, nicht unbedingt das beste Ziel für Sanktionen. Diese sollten vielmehr potentiell einfluss­reiche Gruppen treffen, deren Interessen nicht mit der sanktionierten Politik verknüpft sind und die damit wenig im Sinn haben. Als Leidtragende der restriktiven Maßnahmen würden sie politisch gegen diese Politik aktiv werden – wie die weiße Unternehmerschaft im Falle Südafrikas.115 Entscheidend für die Effektivität von Sanktionen ist im Rahmen beider Varianten dieses Modells ihr gezielter Einsatz. Er erfordert eine möglichst gute Kenntnis der Inter­essen- und Konfliktlagen und des politischen Pro­zesses im sanktionierten Land.

Sanktionen, die einflussreichen Gruppen beträchtlichen Schaden zufügen, müssen nicht notwendigerweise dazu führen, dass diese massiv auf eine Ver­änderung der Politik drängen und sich die Regierung zu einer Kurskorrektur gezwungen sieht. Das inter­essenpluralistische Modell berücksichtigt zu wenig, dass staatliche Akteure beträchtliche Autonomie gegenüber gesellschaftlichen Interessen haben oder sich verschaffen können. Staatliche Akteure haben zu­dem die Möglichkeit, von Sanktionen betroffene wichtige Gruppen durch Umverteilung zu schützen, um sich so ihre Loyalität zu sichern. Sanktionierte Regime sind, das ist einzukalkulieren, in der Lage, wirtschaftliche Kosten, die sie und ihre Unterstützer treffen, durch eine »räuberische« Politik zu verringern: durch die Enteignung privaten Vermögens und privater Firmen, durch erhöhte Steuern oder die An­eignung von ausländischen Währungsreserven, die von Banken und Firmen gehalten werden.116

Alternativ können Regierungen über institutio­nelle Arrangements die politische Durchsetzungskraft jener Gruppen vermindern, die von Sanktionen besonders betroffen sind. Als Beispiel hierfür kann Rhodesien gelten. Die vom Handelsembargo zwischen 1966 und 1979 in Mitleidenschaft gezogenen weißen Tabakpflanzer blieben der Regierung gegenüber loyal. In der Regel wird dies entweder mit dem einigenden Effekt erklärt, den die britische »Einmischung« bewirkte, oder mit dem Interesse an der Bewahrung der rassis­ti­schen Strukturen, die die Weißen begünstigten. Eine andere Erklärung stellt dagegen darauf ab, dass in Folge des zusammenbrechenden Exportmarkts die wirtschaftliche Abhängigkeit der Tabakproduzenten vom Staat wuchs und sich die Machtbalance zwischen den Farmern und dem Regime änderte.117

Zielgenaue Sanktionen, wie sie die USA und die EU im Zuge der Ukraine-Krise 2014 gegen russische Firmen verhängten, schadeten diesen in der Tat. Doch daraus resultierte keineswegs ein wirkungsvoller poli­tischer Druck der Wirtschaftsakteure auf den Kreml. Unternehmen, die als »strategisch« wichtig galten, wurden unter einen staatlichen Schutzschirm gestellt und vor den negativen Auswirkungen auf ihre Profite geschützt. Das erhöhte zwar die wirtschaftlichen Kos­ten für den russischen Staat. Diese lassen sich jedoch auf den Steuerzahler abwälzen.118 Kurzum: Der An­satz, zielgenau verantwortliche Gruppen und Indivi­duen mit Sanktionen zu treffen, setzt einen bestimmten Kausalmechanismus voraus, der keineswegs in jedem Fall so wirken muss, wie man sich das er­hofft.119

Strategie: Sanktionen als Instrument

Allzu häufig wird in der wissenschaftlichen und poli­tischen Debatte über die Wirksamkeit von Sanktionen nach wie vor eine an sich triviale Tatsache aus­geblendet: Sanktionen sind ein Instrument, keine Strategie. Stützt sich die Strategie auf problematische Voraussetzungen oder werden Sanktionen gar zum Strategieersatz, dürfte dies ihre Wirksamkeit beein­trächtigen. Der strategische Rahmen ist daher bei der Bewertung des Sanktions­instruments ein­zubeziehen.120

In deutlicher Form ist das Strategiedefizit im Rah­men einer Überprüfung der amerikanischen Sank­tionspolitik durch das amerikanische Finanzministe­rium unter Präsident Biden deutlich gemacht worden. Dies spiegelt sich in den Reformvorschlägen wider, die ein Reflex auf die Schwachstellen der bisherigen Politik sind. So sollen Sanktionen künftig als Teil einer breiteren Strategie eingesetzt werden – und zwar im Hinblick auf klar definierte Ziele und nach einer eingehenden Analyse, ob sie im jeweiligen Fall das geeignete Instrument sind. Auch sollen sie so konzipiert sein, dass sie Kosten bei den anvisierten Adressaten hervorrufen und die potentiellen nega­tiven Wirkungen minimieren. Die mit den Sanktionen verfolgten Ziele sollen gegenüber den betroffenen und beteiligten Staaten und Personen klar kom­muniziert werden, genauso wie die Bedingungen, unter denen sie als Reaktion auf das Verhalten des Ziellands entweder verschärft oder gelockert werden. Schließlich sollen Sanktionen so »kalibriert« sein, dass die unbeabsichtigten wirtschaftlichen, politischen und humanitären Wirkungen gemildert werden.121

Ein Sanktionsregime sollte den Zielen angemessen sein, die mit seiner Hilfe durchgesetzt werden sollen.

Ein Sanktionsregime sollte den Zielen angemessen sein, die mit seiner Hilfe durchgesetzt werden sol­len.122 In der Realität vermischen sich jedoch mit­unter unterschiedliche Ziele. So liegen den Russland-Sanktionen der EU zwei »Logiken« zugrunde: Zum einen geht es um die wirtschaftliche Schwächung Russlands in der Erwartung, die Kriegführungsfähigkeit des Landes zu verringern; zum anderen erhofft man sich, über gezielte, gegen die russische Elite ge­richtete Sanktionen den Rückhalt für das Regime zu schwächen und politischen Widerstand zu in­duzieren.123

Sanktionen, die primär der Eindämmung eines potentiellen Gegners dienen, werden darauf angelegt sein, diesen über die Verweigerung von Ressourcen wirtschaftlich und militärisch zu schwächen; poli­tische Effektivität ist hier nicht von primärer Be­deutung. Sollen Sanktionen einen Regimewechsel fördern, dann sollten sie die Führungsschicht und Staatsstrukturen unter Druck setzen und mit klaren Signalen verbunden sein, was im Falle eines Regimewechsels an Positivem zu erwarten ist. Sanktionen als Instrument einer zwangsgestützten Verhandlungsstrategie, die auf konkrete Verhaltens- oder Politik­änderungen zielt, müssen flexibel einsetzbar und in einen diplomatischen Dialog eingebettet sein.124 Die Forderungen an das sanktionierte Land müssen von Anfang an klar formuliert sein. Es bedarf einer glaub­würdigen Zusage, die Sanktionen aufzuheben, wenn das Zielland die Forderungen erfüllt.125

Als erfolgreicher Einsatz von Wirtschaftssanktionen im Rahmen einer zwangs­gestützten Diplomatie (coercive diplomacy) kann der Fall Libyen gelten. Politisch strittig ist zwar, welche Rolle die Furcht vor einem amerikanischen Militärschlag, welche die Diplomatie und welche die Sanktionen bei den Zu­geständnissen spielten, die das Gaddafi-Regime machte. Sie fingen 1999 an mit der Auslieferung jener Personen, die der Beteiligung am Lockerbie-Anschlag verdächtigt wurden, und kulminierten schließlich in der Aufgabe aller Massenvernichtungswaffenprogramme und der Öffnung des Landes für internationale Inspektoren im Dezember 2003. Sank­tionen, insbesondere diejenigen, die eine Modernisierung des Energiesektors behinderten, machten Libyen »empfänglich« für eine zwangsgestützte Diplomatie. Diese war am Ende erfolgreich, weil die USA das Ziel des Regimewechsels aufgaben und so die Mittel in Einklang mit den realistisch erreichbaren Zielen brachten, weil die Multilateralisierung der Sanktionen unter dem Dach der Vereinten Nationen die Glaubwürdigkeit und Wirksamkeit der Politik erhöht hatte und weil eine klare Reziprozität zwischen dem Kurswechsel der libyschen Politik und amerikanischem Entgegenkommen hergestellt wurde.126 Im Rahmen dieser zwangsgestützten Diplomatie waren Sanktionen – und die Aussicht auf ihre Aufhebung – ein essentielles, strategisch klug eingesetztes, ef­fektives Instrument.127 Auch im Falle Irans und seines Atomprogramms erwiesen sich der Einsatz von Sank­tionen, sowohl unilateraler amerikanischer als auch multilateraler, und die Aussicht auf ihre Beendigung als wichtiges Element einer zwangsgestützten Diplo­matie, die 2015 zum Joint Comprehensive Plan of Action führte. Ob das Abkommen Bestand gehabt hätte, wenn es die Trump-Administration nicht auf­gekündigt hätte, mag dahingestellt bleiben.128

Versteht man Sanktionen als Instrument einer zwangsgestützten gradualistischen Verhandlungs­strategie, dann beginnt diese bereits mit der An­drohung von restriktiven Maßnahmen.129 Diese kann, wie die empirischen Befunde zeigen, bereits erfolgreich sein. Jedoch kann sie aus einer Reihe von Grün­den auch erfolglos bleiben: sei es, weil die Drohung nicht als ausreichend glaubwürdig wahrgenommen wird; sei es, weil die angekündigten Sanktionen nicht einschneidend genug sind, um die Kosten-Nutzen-Kalkulation des Ziellands zu verändern; sei es, weil das Zielland ohnehin mit Sanktionen rechnet, un­abhängig davon, wie es sich verhält, und die Sank­tionen nicht eindeutig an die Durchsetzung spezifischer Politikänderungen geknüpft sind.130

Im Rahmen einer gradualistischen Strategie lassen sich Sanktionen gezielt zur Beeinflussung des poli­tischen Prozesses im Zielland einsetzen. Eine Kombi­nation aus begrenzten Sanktionen und der Drohung mit schärferen Maßnahmen, die einflussreiche Grup­pen treffen, könnte diesen einen Anreiz liefern, sich für ein Eingehen auf die von außen erhobenen Forde­rungen einzusetzen. Ein derartiger Anreiz fehlt da­gegen, wenn sofort umfassende Sanktionen verhängt werden. In diesem Fall erzeugt man stattdessen unter Umständen den Rally-around-the-flag-Effekt. Die Gruppen, die bei Anwendung einer gradualistischen Strategie zur »fünften Kolonne« werden können, sehen sich im Interesse ihres eigenen wirtschaftlichen Überlebens zur Kooperation mit der Regierung ge­zwungen.131

So ergab eine 1992 vom United States General Accounting Office veröffentlichte Untersuchung von 27 Sanktionsfällen, dass der politische Nutzen gradu­eller Sanktionen größer ist als der mit ihnen verbun­dene Nachteil, dass nämlich dem Zielland Zeit für wirtschaftliche Anpassung bleibt. Die Chancen eines gradualistischen Ansatzes hängen dieser Studie zu­folge jedoch vor allem von der Stärke der politischen Opposition im Zielland ab. Existiere eine Opposition, könne die Androhung verschärfter Sanktionen wir­kungsvoller sein als die sofortige Verhängung eines umfassenden Embargos.132 Als Beispiel für den Erfolg eines solchen Ansatzes kann Südafrika gelten. Über manche Aspekte der Apartheidpolitik bestand bereits Dissens zwischen Regierung und liberaler Geschäftswelt. Die begrenzten Sanktionen Mitte der 1980er Jahre und die Aussicht, dass diese verschärft würden, intensivierten den Druck aus den Reihen der Wirt­schaft. Dieser Druck war dann entscheidender als der Wagenburg-Effekt, der sich unter konservativen Weißen einstellte.133

Geht es um Politik- und Verhaltensänderungen, dann sollte den sanktionierten Staaten und Personen kommuniziert werden, was von ihrer Seite erfolgen muss, damit die Sanktionen gelockert, suspendiert oder aufgehoben werden. Wie und unter welchen Bedingungen Sanktionen beendet werden, sollte des­halb schon bei ihrer Planung und in ihrem Design bedacht werden.134 Das klingt selbstverständlich, entspricht aber nicht der Sanktionspraxis der EU. Viel ist die Rede von den Normen und Handlungen, die zur Verhängung der Sanktionen führen; wenig Klar­heit besteht aber über die genauen Ziele, die mit den Sanktionen verfolgt werden.135 Die Kommunikation klarer Ziele und der Bedingungen, unter denen die Aufhebung der Sanktionen in Aussicht gestellt wird, kann zudem dazu beitragen, dass es den Regierungen in den sanktionierten Staaten schwerer gemacht wird, den Rally-around-the-flag-Effekt zu nutzen.136

Fazit

Ausgangspunkt dieser Studie war die These, dass es im Sinne einer evidenzinformierten Sanktionspolitik wünschenswert wäre, wenn die Politik die Erträge der einschlägigen Forschung zur Kenntnis nähme – so vorläufig und begrenzt diese auch sind. Zwar hält »die« Wissenschaft, das sollte deutlich geworden sein, keine Patentrezepte für den Einsatz von Sanktionen bereit. Doch die Befunde, wie sie in dieser Studie präsentiert wurden, können dazu beitragen, dass politische Entscheidungsträger zumindest die impli­ziten »Theorien« und Annahmen überprüfen, die in der Sanktionspolitik leitend sind.

So beruht die europäische Sanktionspolitik auf dem Narrativ, Sanktionen ließen sich zielgenauer einsetzen, in einer Weise, die die erwünschten Wir­kungen maximiere, die unbeabsichtigten Neben­wirkungen minimiere. Die Forschung zu Wirkungen und Wirksamkeit von Sanktionen zeigt jedoch, dass dieser Anspruch vielfach nicht der Realität entspricht.137 So politisch attraktiv der Griff zu geziel­ten Sanktionen ist, sind sie keineswegs eine moralisch unproblematische Alternative zu umfassenden Sank­tionen, zumal sich die damit verbundene Erwartung größerer Effektivität bei geringeren Kollateralschäden als trügerisch erwiesen hat. Sanktionen sind, was die Durchsetzung der angestrebten Politik- und Verhaltens­änderung angeht, häufiger erfolglos als erfolgreich. Sanktionen gegen die für eine anstößige Politik ver­antwortliche staatliche Führung und die sie stützen­den Kerngruppen sind politisch nicht wirksamer als konventionelle um­fassende Handelssanktionen. Jeder Einsatz wirtschaftlicher Zwangsmaßnahmen hat potentiell Wirkungen, die problematisch sind.138 In der Tat lässt sich bezwei­feln, dass es solche »smarten Sanktionen« geben kann, die wirtschaftlich tatsächlich wirken und zugleich menschenrechtlich unbedenk­­lich sind.139

Wirtschaftlich können Sanktionen beträchtliche negative Wirkungen von langer Dauer im sanktionier­ten Land entfalten. Doch wirtschaftliche Kosten setzen sich keineswegs zwangsläufig in politische Wirksam­keit um. In autoritären Systemen mit einem funktio­nierenden Repressions- und Propagandaapparat kön­nen Wirtschaftssanktionen regimekonsolidierend wirken. Multilaterale, kostspielige Sanktionen kön­nen jedoch zu Regimewandel beitragen, falls im sank­tionierten Land eine gewaltlos agierende Protest­bewegung existiert: Deren Verhandlungsmacht kann durch internationale Missbilligung, die in den Sank­tionen zum Ausdruck kommt, gestärkt werden.

Diese und andere Befunde der Sanktionsforschung zeigen, wie wichtig es für eine evidenzinformierte Sanktionspolitik ist, dass sie prospektiv auf einer wohlfundierten Einschätzung der Konfliktdynamik und einer sozioökonomischen Analyse des Ziellands beruht und die Kausalmechanismen identifiziert, von denen man sich die beabsichtigte politische Wirkung erhofft.140 Werden Sanktionen ohne eine realistische Erfolgseinschätzung verhängt und ihre Wirkungen nicht begleitend evaluiert, dann lässt sich schwerlich der Anspruch einlösen, den die europäische Sank­tions­politik hat: mit gezielten Maßnahmen die poli­tische Wirksamkeit zu erhöhen und nachteilige Wirkungen möglichst gering zu halten.141

Abkürzungen

AHSR

Advancing Humanitarianism through Sanctions Refinement

GAO

General Accounting Office (United States)

GIGA

German Institute of Global and Area Studies (Hamburg)

Nato

North Atlantic Treaty Organization

TIES

Threat and Imposition of (Economic) Sanctions (Data Set)

TSC

Targeted Sanctions Consortium

UNITA

União Nacional para a Independência Total de Angola (National Union for the Total Indepen­dence of Angola)

VN

Vereinte Nationen

Endnoten

* Diese Studie baut auf einer früheren Analyse des Autors auf, aus der Argumente und Passagen übernommen werden: Sanktionen in der internationalen Politik. Zum Stand der Forschung, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, November 2006 (SWP-Studie 30/2006).

 Siehe Paul James Cardwell / Erica Moret, »The EU, Sanctions and Regional Leadership«, in: European Security, 32 (2023) 1, S. 1–21 (Zitate S. 4 und 15); Christina Eckes, »EU Human Rights Sanctions Regime: Striving for Utopia Backed by Sovereign Power?«, in: European Foreign Affairs Review, 26 (2021) 2, S. 219–242.

2

 Rat der Europäischen Union, Grundprinzipien für den Einsatz restriktiver Maßnahmen (Sanktionen), Brüssel, 7.6.2004, <https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10198-2004-REV-1/de/pdf> (Zugriff, wie für alle folgenden Internetquellen, am 16.4.2024).

3

 Rat der Europäischen Union, Leitlinien zur Umsetzung und Evaluierung restriktiver Maßnahmen (Sanktionen) im Rahmen der Gemeinamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU, Brüssel, 4.5.2018, S. 5, <https://data.consilium.europa.eu/doc/ document/ST-5664-2018-INIT/de/pdf>.

4

 Rat der Europäischen Union, Vorbildliche Verfahren der EU für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen, Brüssel, 27.6.2022, <https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ ST-10572-2022-INIT/de/pdf>.

5

 Siehe Francesco Giumelli / Fabian Hoffmann / Anna Książczaková, »The When, What, Where and Why of European Union Sanctions«, in: European Security, 30 (2021) 1, S. 1–23.

6

 »Im Allgemeinen verhängt die EU restriktive Maßnahmen, um eine Änderung in der Politik oder im Handeln des Lan­des oder des Landesteils, der Regierung, der Organisationen oder der Einzelpersonen, gegen die sich die Maßnahmen richten, im Sinne der im GASP-Beschluss des Rates festgelegten Ziele zu bewirken«, Rat der Europäischen Union, Leitlinien [wie Fn. 3], S. 5.

7

 Ebd., S. 6 und S. 7.

8

 Ebd., S. 8.

9

 Siehe Erica S. Moret, »Humanitarian Impacts of Economic Sanctions on Iran and Syria«, in: European Security, 24 (2015) 1, S. 120–140.

10

 Siehe Yuliya Miadzvetskaya / Celia Challet, »Are EU Restrictive Measures Really Targeted, Temporary and Pre­ventive? The Case of Belarus«, in: Europe and the World: A Law Review (online), 6 (2022) 1, doi: 10.14324/111.444.ewlj. 2022.03.

11

 Siehe Niklas Helwig / Juha Jokela / Clara Portela (Hg.), Sharpening EU Sanctions Policy for a Geopolitical Era, Helsinki 2020 (Prime Minister’s Office, Publications of the Government’s Analysis, Assessment and Research Activities), S. 43; Clara Portela / Kim B. Olsen, Implementation and Monitoring of the EU Sanctions’ Regimes, Including Recommendations to Reinforce the EU’s Capacities to Implement and Monitor Sanctions, Brüssel: European Parliament, Oktober 2023 (Study Requested by the AFET Committee), S. 39f.

12

 Zu diesen Problemen siehe United States Government Accountability Office, Economic Sanctions: Agencies Assess Impacts on Targets, and Studies Suggest Several Factors Contribute to Sanc­tions’ Effectiveness, Washington, D.C., Oktober 2019, S. 13f., 18ff. Auch in den USA, die in der westlichen Sanktions­politik die Führungsrolle hat, sind die zuständigen Stellen im Außen-, Finanz- und Handelsministerium nicht angewiesen einzuschätzen, wie effektiv Sanktionen mit Blick auf die angestrebten politischen Ziele sind. Beurteilt werden nur die wirtschaftlichen Wirkungen. Es gibt in der US-Administration keinen institutionalisierten Mechanismus zur Bewertung der politischen Wirksamkeit von Sanktionen, siehe Internation­al Crisis Group, Sanctions, Peacemaking and Reform: Recommendations for U.S. Policymakers, Brüssel, 28.8.2023, S. 31f.

13

 Siehe Lee Jones, Societies under Siege: Exploring How Inter­national Sanctions (Do Not) Work, Oxford/New York: Oxford University Press, 2015, S. 185–190.

14

 Dieser Begriff findet sich bei Johan Galtung, »On the Effects of International Economic Sanctions. With Examples from the Case of Rhodesia«, in: World Politics, 19 (April 1967) 3, S. 378–416 (412).

15

 Siehe Elin Hellquist, »Ostracism and the EU’s Contra­dictory Approach to Sanctions at Home and Abroad«, in: Contemporary Politics, 25 (2019) 4, S. 393–418.

16

 Als Überblick über die Forschung zu den Konsequenzen von Sanktionen siehe Özgür Özdamar / Evgeniia Shahin, »Con­sequences of Economic Sanctions: The State of the Art and Paths Forward«, in: International Studies Review, 23 (Dezember 2021) 4, S. 1646–1671; Susan H. Allen et al., »The Consequences of Economic Sanctions«, in: International Studies Perspectives, 21 (November 2020) 4, S. 456–464; Sascha Lohmann, »Sanktionen in den internationalen Beziehungen. Werdegang, Wirkung, Wirksamkeit und Wissensstand«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 31.8.2018; Daniel W. Drezner, »Global Economic Sanctions«, in: Annual Review of Political Science, 27 (2024) 1, S. 1.1–1.16 (Review in Advance first posted online on November 27, 2023), doi: 10.1146/annurev-polisci-041322-032240; Christian von Soest, Sanktionen. Mächtige Waffe oder hilfloses Manöver?, Frankfurt a. M.: Frankfurter Allgemeine Buch, 2023.

17

 Nicht behandelt werden die eher praktischen Fragen der Umsetzung. Dazu siehe Sascha Lohmann / Judith Vorrath (Hg.), International Sanctions: Improving Implementation through Better Interface Management, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, August 2021 (Working Paper); Sascha Lohmann, Autonome EU-Finanzsanktionen. Wege zum wirkungsvollen Einsatz, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Dezember 2021 (SWP-Studie 25/2021). Auch auf Waffenembargos, die einer anderen Logik als Wirtschaftssanktionen folgen, auch wenn sie oft zusammen verhängt werden, wird nicht eingegangen, siehe Judith Vorrath, UN-Waffen­embargos auf dem Prüfstand: Hindernisse und Optionen für einen effektiven Beitrag zur Konflikt­lösung, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Februar 2024 (SWP-Studie 6/2024), doi: 10.18449/2024S06. Ebenfalls keine Berücksichtigung finden die Aussetzung und die Konditionierung der Entwicklungszusammenarbeit, was in der Sanktionsforschung nur ein Randthema ist; siehe dazu Clara Portela / Juan S. Mora-Sanguinetti, »Sanctions Effective­ness, Development and Regime Type. Are Aid Suspensions and Economic Sanctions Alike?«, in: World Development, 172 (2023), doi: 10.1016/j.worlddev.2023.106370.

18

 Zur Definition siehe etwa Arne Tostensen / Beate Bull, »Are Smart Sanctions Feasible?«, in: World Politics, 54 (April 2002) 3, S. 373–403.

19

 Siehe Steve Chan / A. Cooper Drury, »Sanctions as Eco­nomic Statecraft: An Overview«, in: dies. (Hg.), Sanctions as Economic Statecraft: Theory and Practice, Basingstoke: MacMillan Press, 2000, S. 1–16 (1f); Bruce W. Jentleson, Sanctions: What Everyone Needs to Know, Oxford/New York: Oxford University Press, 2022, S. 10f.

20

 Als umfassende Studie zu den Exportkontrollen wäh­rend des Ost-West-Konflikts siehe Michael Mastanduno, Economic Containment: CoCom and the Politics of East-West Trade, Ithaca/London: Cornell University Press, 1992.

21

 Siehe Nicholas Mulder, The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War, New Haven/London: Yale University Press, 2022.

22

 Zur traditionellen Sicht siehe Klaus Knorr, The Power of Nations. The Political Economy of International Relations, New York: Basic Books, 1975, S. 134–165; Galtung, »On the Effects of International Economic Sanctions« [wie Fn. 14]; Margaret P. Doxey, International Sanctions in Contemporary Perspective, New York: St. Martin’s Press, 1987.

23

 Als Beiträge sind zu nennen: David Cortright / George A. Lopez, The Sanctions Decade: Assessing UN Strategies in the 1990s, Boulder/London: Lynne Rienner, 2000; David A. Baldwin, »The Sanctions Debate and the Logic of Choice«, in: Inter­national Security, 24 (Winter 1999/2000) 3, S. 80–107; Hossein G. Askari u.a., Economic Sanctions: Examining Their Philosophy and Efficacy, Westport/London: Praeger, 2003; Neta C. Craw­ford / Audie Klotz (Hg.), How Sanctions Work: Lessons from South Africa, Basingstoke: MacMillan Press, 1999; Daniel W. Drezner, The Sanctions Paradox: Economic Statecraft and Inter­national Relations, Cambridge: Cambridge University Press, 1999; Jonathan Kirshner, »Economic Sanctions: The State of the Art – Review Essay«, in: Security Studies, 11 (Sommer 2002) 4, S. 160–179; Olaf Poeschke, Politische Steuerung durch Sanktionen? Effektivität, Humanität, völkerrechtliche Aspekte, Wies­baden: Deutscher Universitäts-Verlag, 2003.

24

 Siehe David A. Baldwin, Economic Statecraft, Princeton: Princeton University Press, 1985, S. 115–205; Lisa L. Martin, Coercive Cooperation: Explaining Multilateral Economic Sanctions, Princeton: Princeton University Press, 1992; Hanns W. Maull, »Wirtschaftssanktionen als Instrument der Außenpolitik«, in: Werner Link / Eberhard Schütt-Wetschky / Gesine Schwan (Hg.), Jahrbuch für Politik, 1 (1991) 2, S. 341–367.

25

 Siehe David Leyton-Brown, »Lessons and Policy Considerations about Economic Sanctions«, in: ders. (Hg.), The Utility of International Economic Sanctions, London/Sidney: Croom Helm, 1987, S. 303–310 (303ff); zu den mannigfaltigen Zielen siehe auch Lee Jones / Clara Portela, »Evaluating the Success of International Sanctions: A New Research Agenda«, in: Revista CIDOB d’Afers Internacionals, (September 2020) 125, S. 39–60; Clara Portela, »The Evaluation of Sanctions Effi­cacy«, in: Ksenia Kirkham (Hg.), The Routledge Handbook of the Political Economy of Sanctions, London/New York: Routledge 2023, S. 13–24.

26

 Zur grundsätzlichen Unterscheidung und ausführlichen Diskussion von expressiver und instrumenteller Rationalität in der Sanktionspolitik siehe Sascha Lohmann, International Sanctions as Social Action: Understanding the Use of Unilateral U.S. Sanctions against Iran, 1979–2013, Inauguraldissertation zur Erlangung des Grades eines Doktors der Philosophie, Johann-Wolfgang-Goethe Universität zu Frankfurt am Main, 2017.

27

 Siehe James M. Lindsay, »Trade Sanctions as Policy In­stru­ments: A Re-Examination«, in: International Studies Quarterly, 30 (März 1986) 1, S. 153–173 (162ff), der in seiner Untersuchung von 19 Sanktionsfällen trotz aller Schwierigkeiten die Abschreckungswirkung zu bewerten sucht. Sank­tionen werden dann in ihrer Abschreckungswirkung als Fehlschlag gewertet, wenn der abzuschreckende Staat den­noch die sanktionierte Politik betreibt und sie keinen großen wirtschaftlichen Schaden hervorgerufen haben.

28

 Zum Folgenden siehe Meghan L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions: Statecraft and State Sponsors of Terrorism, Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2003, S. 27ff.

29

 Baldwin, »The Sanctions Debate« [wie Fn. 23]; ders., »Success and Failure in Foreign Policy«, in: Annual Review of Political Science, 3 (2000), S. 167–182.

30

 Siehe Bruce W. Jentleson, Sanctions: What Everyone Needs to Know, Oxford/New York: Oxford University Press, 2022, S. 23ff. – Ein Autor hat das Kriterium einer »morally valu­able effectiveness« vorgeschlagen, in der die menschenrechtlichen Auswirkungen integraler Teil der Effektivitätsbewertung sein sollten, James Pattison, The Alternatives to War: From Sanctions to Nonviolence, Oxford/New York: Oxford University Press, 2018, S. 56.

31

 Siehe James Mahoney / Gary Goertz, »A Tale of Two Cul­tures: Contrasting Quantitative and Qualitative Research«, in: Political Analysis, 14 (2006) 3, S. 227–249.

32

 Siehe Gabriel Felbermayr / T. Clifton Morgan/Constan­tinos Syropoulos / Yoto V. Yotov, »Understanding Economic Sanctions: Interdisciplinary Perspectives on Theory and Evidence«, in: European Economic Review, 135 (Juni 2021), 103720, S. 1–15 (online).

33

 Siehe T. Clifton Morgan / Constantinos Syropoulos / Yoto V. Yotov, »Economic Sanctions: Evolution, Consequences, and Challenges«, in: Journal of Economic Perspectives, 37 (Winter 2023) 1, S. 3-30 (12f); Ohyun Kwon / Constantinos Syropoulos / Yoto V. Yotov, Do Sanctions Affect Growth?, München: Munich Society for the Promotion of Economic Research, Juni 2022 (CESifo Working Paper); Constantinos Syropoulos / Yoto V. Yotov, »Reflections on the Impact of Economic Sanctions«, in: econpolForum, 24 (Mai 2023) 3, S. 10–14.

34

 Morgan / Syropoulos / Yotov, »Economic Sanctions« [wie Fn. 33], S. 21 (»robust evidence for a clear causal link between economic costs and the political success of sanctions«).

35

 Gary Clyde Hufbauer / Jeffrey J. Schott / Kimberly Ann Elliott, Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy, 2. Aufl., Washington, D.C.: Peterson Institute for Inter­national Economics, 1990 (1. Aufl. 1985); Gary Clyde Huf­bauer / Jeffrey J. Schott / Kimberly Ann Elliott / Barbara Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, Washington, D.C.: Peterson Institute for International Economics, 3. Aufl. 2007.

36

 Siehe Clara Portela / Andrea Charron, »The Evolution of Databases in the Age of Targeted Sanctions«, in: International Studies Review, 25 (2023) 1.

37

 Siehe Bryan R. Early / Menevis Cilizoglu, »Economic Sanctions in Flux: Enduring Challenges, New Policies, and Defining the Future Research Agenda«, in: International Studies Perspectives, 21 (2020) 4, S. 438–477.

38

 Als Überblick siehe T. Clifton Morgan et al., »The Threat and Imposition of Sanctions«, in: International Studies Perspectives, 21 (2020) 4, S. 443–448.

39

 Siehe T. Clifton Morgan, When Threats Succeed: A Formal Model of the Threat and Use of Economic Sanctions (Paper prepared for presentation at the 2005 annual meeting of the Inter­national Studies Association, Honolulu, Hawaii, March 1–5, 2005); Charles H. Blake / Noah Klemm, »Reconsidering the Effectiveness of International Economic Sanctions: An Ex­amination of Selection Bias«, in: International Politics, 43 (2006), S. 133–149.

40

 Siehe Daniel W. Drezner, »The Hidden Hand of Eco­nomic Coercion«, in: International Organization, 57 (2003) 3, S. 643–659.

41

 Robin Renwick, Economic Sanctions, Cambridge, MA: Harvard University Center for International Affairs, 1981, S. 25–58 (54).

42

 Zum Folgenden siehe Baldwin, Economic Statecraft [wie Fn. 24], S. 189–204.

43

 Siehe Francisco Rodríguez, Estimating Causal Effects of Sanctions Impacts: What Role for Country-level Studies?, München: Munich Personal RePEc Archive (MPRA), 23.5.2023, <https://mpra.ub.uni-muenchen.de/117423/1.pdf>.

44

 Jerg Gutman / Matthias Neuenkirch / Florian Neumeier, The Economic Effects of International Sanctions: An Event Study, Trier: Universität Trier, Fachbereich IV – Volkswirtschaftslehre, 2021 (Research Papers in Economics, Nr. 3/21); als weitere Studie, die das Problem der Endogenität methodisch reflektiert angeht und zu dem Ergebnis kommt, dass Sank­tionen signifikante Auswirkungen auf das wirtschaftliche Wachstum haben, siehe Matthias Neuenkirch / Florian Neu­meier, »The Impact of UN and US Economic Sanctions on GDP Growth«, in: European Journal of Political Economy, 40 (2015), S. 110–125.

45

 Hufbauer et al., Economic Sanctions Reconsidered [wie Fn. 35]. – In der dritten Auflage gibt es einige Veränderungen bei Methodologie und Fallauswahl, die – wie kritisch angemerkt wurde – nicht deutlich gemacht wurden, aber zu einer gewissen Verzerrung bei der Erfolgseinschätzung mancher Sanktionen führen könnten, siehe Peter A.G. van Bergeijk / Muhammad Shahadat Hossain Siddiquee, »Methodological Change and Bias in Economic Sanction Recon­sidered«, International Interactions (online), 6.9.2017, doi: 10.1080/03050629.2017.1373351.

46

 Bei der Einschätzung der Wirksamkeit der Sanktionen stützt sich die Studie von Hufbauer et al. auf die qualitativen Bewertungen, die in der Literatur zu den einzelnen Fällen zu finden sind. In den meisten Fällen konnten die Autoren mehr als eine Studie heranziehen, was jedoch selbst bei über­einstimmender Einschätzung die methodischen Pro­bleme nicht ausräumt, die am Beispiel der Sanktionen gegen Rhodesien illustriert wurden. Untersucht wird zum einen, inwieweit das von dem sanktionierenden Staat er­strebte Ziel erreicht wurde, zum anderen, inwieweit die Sanktionen hierbei eine Rolle spielten. Beide Bewertungen werden mittels einer von 1 bis 4 reichenden Skala quantifiziert und dann durch Multiplikation zu einer von 1 (glatter Fehlschlag) bis 16 (signifikanter Erfolg) reichenden Erfolgsskala verbunden. Liegt das Ergebnis bei 9 und mehr Punkten, gelten die Sanktionen als erfolgreich in dem Sinne, dass das angestrebte Ziel dank ihres Beitrags zum Teil erreicht wurde.

47

 Dieser kritischen Analyse zufolge ging es in drei der Fälle, die als Beispiel für den Erfolg restriktiver Maßnahmen angeführt wurden, um eher unbedeutende Konflikte: um die Freilassung von britischen Staatsbürgern, die 1933 in der Sowjetunion der Spionage verdächtigt wurden, um den Verzicht Kanadas im Jahre 1979 auf den von der Arabischen Liga kritisierten geplanten Umzug der kanadischen Botschaft in Israel von Tel Aviv nach Jerusalem und schließlich um die fortgesetzte Inhaftierung dreier wegen Mordes an amerika­nischen Staatsbürgern Verurteilter in El Salvador im Jahre 1987. In den beiden letzten Fällen sei nicht einmal sicher, dass wirtschaftliche Sanktionen überhaupt notwendig ge­wesen seien.
Als Erfolg können nach dieser Analyse am ehesten die in­dischen Sanktionen gegen Nepal im Jahr 1989/90 gewertet werden. Damals reagierte Indien auf nepalesische Waffenkäufe von China mit der Schließung der Grenze. Die Regierung, an die der nepalesische König als Folge von Demo­kratisierungsforderungen die Macht abtrat, sagte Indien die Konsultation in Verteidigungsfragen zu. Allenfalls noch der Verzicht Südkoreas auf den Kauf einer atomaren Wiederaufbereitungsanlage von Frankreich im Jahre 1976, auf den die USA und Kanada gedrängt hatten, lässt sich dieser kriti­schen Bewertung zufolge der Erfolgsbilanz von Sanktionen zurechnen, siehe Robert A. Pape, »Why Economic Sanctions Do Not Work«, in: International Security, 22 (Herbst 1997) 2, S. 90–136 (bes. 105f).

48

 Zur Debatte siehe Kimberly Ann Elliott, »The Sanctions Glass: Half Full or Completely Empty?«, in: International Secu­rity, 23 (Sommer 1998) 1, S. 50–65; Robert A. Pape, »Why Economic Sanctions Still Do Not Work«, in: International Security, 23 (Sommer 1998) 1, S. 66–77.

49

 So A. Cooper Drury, »Revisiting Economic Sanctions Recon­sidered«, in: Journal of Peace Research, 35 (Juli 1998) 4, S. 497–509.

50

 Siehe T. Clifton Morgan / Navin Bapat / Valentin Krustev, »The Threat and Imposition of Economic Sanctions, 1971–2000«, in: Conflict Management and Peace Science, 26 (2009) 1, S. 92–110; T. Clifton Morgan / Navin Bapat / Yoshiharu Kobayashi, »Threat and Impostion of Economic Sanctions 1942–2005: Updating the TIES Dataset«, in: Conflict Management and Peace Science, 31 (2014) 5, S. 541–558.

51

 Siehe Navin Bapat / Tobias Heinrich / Yoshiharu Kobayashi / T. Clifton Morgan, »Determinants of Sanctions Effectiveness: Sensivity Analysis Using New Data«, in: International Interactions, 39 (2013) 1, S. 79–98; Dawid Walentek et al., »Success of Economic Sanctions Threats: Coercion, Information and Commitment«, in: International Interactions, 47 (2021) 3, S. 417–448.

52

 Hierzu und zum Folgenden siehe Thomas J. Biersteker/ Marcos Tourinho / Sue E. Eckert, »Thinking about United Nations Targeted Sanctions«, in: Thomas J. Biersteker / Sue E. Eckert / Marcos Tourinho (Hg.), Targeted Sanctions: The Impact and Effectiveness of United Nations Action, Cambridge: Cambridge University Press, 2016, S. 11–37.

53

 Im Detail siehe Francesco Giumelli, »The Purposes of Targeted Sanctions«, in: Biersteker / Eckert / Tourinho, Targeted Sanctions [wie Fn. 52], S. 38–59.

54

 Siehe Thomas J. Biersteker / Marcos Tourinho / Sue E. Eckert, »The Effectiveness of United Nations Targeted Sanc­tions«, in: Biersteker / Eckert / Tourinho, Targeted Sanctions [wie Fn. 52], S. 220–247.

55

 Siehe Gabriel Felbermayr et al., The Global Sanctions Data Base, Philadelphia, PA: LeBow College of Business, Drexel University, School of Economics, 2020 (Working Paper Series 2/2020), doi: 10.1016/j.euroecorev.2020.103561.

56

 Siehe Patrick M. Weber / Gerald Schneider, »Post-Cold War Sanctioning by the EU, the UN, and the US: Introducing the EUSANCT Dataset«, in: Conflict Management and Peace Science, 39 (Januar 2022) 1, S. 97–114.

57

 Siehe Christopher Huber, Imposing Sanctions on Violent Non-State Actors to Restore International Peace and Security: A Sys­tem­atic Analysis of the Conditions under which UN Targeted Sanctions Work, Wiesbaden: Springer VS, 2022, S. 153–162.

58

 Siehe Matthew Krain, »The Effects of Diplomatic Sanc­tions and Engagement on the Severity of Ongoing Genocides or Politicides«, in: Journal of Genocide Research, 16 (2014) 1, S. 25–53; ders., »The Effect of Economic Sanctions on the Severity of Genocides or Politicides«, in: Journal of Genocide Research, 19 (2017) 1, S. 88–111.

59

 Was die Gewaltintensität reduzieren kann, sind jedoch Waffenembargos, die die militärischen Fähigkeiten der Regierung eines Landes beschneiden. Das zumindest sind die Ergebnisse einer Untersuchung, bei der interne bewaffnete Konflikte in Afrika in der Zeit von 1989–2005 in den Blick genommen wurden, siehe Lisa Hultman / Dursun Peksen, »Successful or Counterproductive Coercion? The Effect of International Sanctions on Conflict Intensity«, in: Journal of Conflict Resolution, 61 (2017) 6, S. 1315–1339.

60

 Zusammenfassend siehe Dursun Peksen, »When Do Imposed Economic Sanctions Work? A Critical Review of the Sanctions Effectiveness Literature«, in: Defence and Peace Economics, 30 (2019) 6, S. 635–647; Amira Jadoon / Dursun Peksen / Taehee Whang, »How Can We Improve Our Understanding of Sanctions Success?«, in: International Studies Perspectives, 21 (November 2020) S. 464–471.

61

 Ob unilaterale oder multilaterale Sanktionen effektiver sind, wurde über die Jahre immer wieder diskutiert. Die Be­funde auf der Basis der Global Sanctions Data Base sprechen für Letzteres; siehe Morgan / Syropoulos / Yotov, »Economic Sanctions« [wie Fn. 33], S. 20. Zur Diskussion siehe William H. Kaempfer / Anton D. Lowenberg, »Unilateral versus Multi­lateral Sanctions: A Public Choice Perspective«, in: Inter­national Studies Quarterly, 43 (März 1999) 1, S. 37–58; Daniel W. Drezner, »Bargaining, Enforcement, and Multilateral Sanctions: When Is Cooperation Counterproductive«, in: International Organization, 54 (Winter 2000) 1, S. 73–102; Navon Bapat / T. Clifton Morgan, »Multilateral versus Uni­lateral Sanctions Reconsidered: A Test Using New Data«, in: International Studies Quarterly, 53 (Dezember 2009) 4, S. 1075–1094.

62

 Siehe Katharina L. Meissner / Patrick A. Mello, »The Unintended Consequences of UN Sanctions: A Qualitative Comparative Analysis«, in: Contemporary Security Policy, 43 (2022) 2, S. 243–273.

63

 Francesco Giumelli, »Understanding United Nations Targeted Sanctions: An Empirical Analysis«, in: International Affairs, 91 (2015) 6, S. 1351–1368 (S. 1354: »to maximize the impact on responsible individuals and minimize con­sequences for innocent civilians«). Zur Entwicklung des Kon­zepts der intelligenten gezielten Sanktionen siehe auch Daniel W. Drezner, »Sanctions Sometimes Smart: Targeted Sanctions in Theory and Practice«, in: International Studies Review, 13 (2011), S. 96–108.

64

 Siehe Mikael Eriksson, »The Unintended Consequences of United Nations Targeted Sanctions«, in: Biersteker / Eckert/ Tourinho, Targeted Sanctions [wie Fn. 52], S. 190–219.

65

 Siehe Cristiane Lucena Carneiro / Laerte Apolinário Jr, »Targeted versus Conventional Sanctions: What Is at Stake for Human Rights?«, in: International Interactions, 42 (2016) 4, S. 565–589.

66

 Siehe Thomas J. Biersteker / Marcos Tourinho / Sue E. Eckert, «Conclusion«, in: Biersteker / Eckert / Tourinho, Tar­geted Sanctions [wie Fn. 52], S. 265–279 (S. 274: »gradual re-comprehensivization«; S. 217: »coexistence of multiple sanc­tions regimes and lack of clear coordination among them«).

67

 Statement of Dr Erica Moret, House Foreign Affairs Committee, Tom Lantos Human Rights Commission, Hearing on Considerations on Economic Sanctions, 4.10.2022 (»de-facto com­prehensive sanctions regimes«), <https://humanrightscommis sion.house.gov/sites/evo-subsites/humanrightscommission. house.gov/files/documents/USCongressTestimonyEricaMoret_ final.pdf>.

68

 Siehe Hazel Smith, »The Ethics of United Nations Sanc­tions on North Korea: Effectiveness, Necessity and Proportionality«, in: Critical Asian Studies, 52 (2020) 2, S. 182–203.

69

 Siehe Bryan R. Early / Timothy M. Peterson, »The Enforcement of U.S. Economic Sanctions and Global De-risking Behavior«, in: Journal of Conflict Resolution (online), 22.11.2023, doi: 10.1177/00220027231214748.

70

 Siehe Esfandyar Batmanghelidj / Erica Moret, »The Hidden Toll of Sanctions: Why Washington Must Reckon with the Devastating Inflation Its Policies Cause«, Foreign Affairs (online), 17.1.2022.

71

 »Financial sanctions combine the targeted nature of smart sanctions with the cost impact of more-comprehensive sanctions. Not surprisingly, US policymakers have embraced them warmly«, Daniel W. Drezner, »Targeted Sanctions in a World of Global Finance«, in: International Interactions, 41 (2015) 4, S. 755–764 (759).

72

 So Richard Nephew, The Art of Sanctions: A View from the Field, New York: Columbia University Press, 2018, S. 12f, 142f.

73

 Als Überblick siehe George Herbert, The Unintended Consequences of Economic Sanctions, K4D Helpdesk Report, Brighton, UK: Institute of Development Studies, 21.3.2022.

74

 Dursun Peksen, »Better or Worse? The Effect of Economic Sanctions on Human Rights«, in: Journal of Peace Research, 46 (2009) 1, S. 59–77; Reed M. Wood, »›A Hand upon the Throat of the Nation‹: Economic Sanctions and State Repression, 1976–2001«, in: International Studies Quarterly, 52 (2008) 3, S. 489–513.

75

 Siehe Dursun Peksen / A. Cooper Drury, »Coercive or Cor­rosive: The Negative Impact of Economic Sanctions on Democ­racy«, in: International Interactions, 36 (2010) 3, S. 240–264; Wood, »›A Hand upon the Throat of the Nation‹« [wie Fn. 74].

76

 Siehe Christian von Soest / Michael Wahman, »Are Demo­cratic Sanctions Really Counterproductive?«, in: Democratiza­tion, 22 (2015) 6, S. 957–980.

77

 Siehe David Lektzian / Gor Mkrtchian, »The Effect of Sanctions on Economic Freedom«, in: Social Science Quarterly, 102 (2021) 6, S. 2776–2794; Le Thanh Ha / Pham Xuan Nam, »An Investigation of Relationship between Global Economic Sanction and Life Expectancy: Do Financial and Institutional System Matter?«, in: Development Studies Research, 9 (2022) 1, S. 48–66; Susan Hannah Allen / David J. Lektzian, »Economic Sanctions: A Blunt Instrument?«, in: Journal of Peace Research, 50 (2013) 1, S. 121–135; Claudia Chaufan / Nora Yousefi / Ifsia Zaman, »The Violence of Non-Violence: A Systematic Mixed-Studies Review on the Health Effects of Sanctions«, in: International Journal of Social Determinants of Health and Health Services, 53 (2023) 2, S. 216–232; zu den besonders für Frauen negativen Auswirkungen aufgrund geringerer Bil­dungsausgaben in sanktionierten Staaten siehe Kate Perry, »Better for Whom? Sanction Type and the Gendered Con­sequences for Women«, in: International Relations, 36 (2022) 2, S. 151–175.

78

 Als Überblick über zahlreiche einschlägige Studien siehe Francisco Rodríguez, The Human Consequences of Economic Sanctions, Washington, D.C.: Center for Economic and Policy Research (CEPR), Mai 2023; siehe im Einzelnen vor allem Jerg Gutmann / Matthias Neuenkirch / Florian Neumeier, »Precision-guided or Blunt? The Effects of Economic Sanctions on Human Rights«, in: Public Choice, 185 (2020) 1–2, S. 161–182, die einen negativen Effekt auf politische und zivile Menschenrechte feststellen, nicht jedoch auf wirtschaftliche; ferner Matthias Neuenkirch / Florian Neumeier, »The Impact of US Sanctions on Poverty«, in: Journal of Development Economics, 121 (2016), S. 110–119.

79

 Siehe Jerg Gutmann / Matthias Neuenkirch / Florian Neumeier, »Sanctioned to Death? The Impact of Economic Sanctions on Life Expectancy and Its Gender Gap«, in: The Journal of Development Studies, 57 (2021) 1, S. 139–162.

80

 Siehe Bryan R. Early / Dursun Peksen, »Does Misery Love Company? Analyzing the Global Suffering Inflicted by US Economic Sanctions«, in: Global Studies Quarterly, 2 (2022) 2, S. 1–12.

81

 So Dursun Peksen, »Political Effectiveness, Negative Externalities, and the Ethics of Economic Sanctions«, in: Ethics and International Affairs, 33 (2019) 3, S. 279–289.

82

 Siehe Makio Miyagawa, Do Economic Sanctions Work?, New York: St. Martin’s Press, 1992, S. 24–60.

83

 Siehe Neta C. Crawford / Audie Klotz, »How Sanctions Work: A Framework for Analysis«, in: Crawford / Klotz, How Sanctions Work [wie Fn. 23], S. 25–42.

84

 So benannt von Galtung, »On the Effects of Inter­national Economic Sanctions« [wie Fn. 14].

85

 Siehe William H. Kaempfer / Anton D. Lowenberg, Inter­national Economic Sanctions. A Public Choice Perspective, Boulder, CO, u. a.: Westview, 1992, S. 161f.

86

 Diese Logik von Sanktionen wird herausgearbeitet bei William A. Kerr / James D. Gaisford, »A Note on Increasing the Effectiveness of Sanctions«, in: Journal of World Trade, 28 (Dezember 1994) 6, S. 169–176.

87

 Hierzu und im Folgenden siehe den Überblick über den Stand der Forschung von Dursun Peksen, »Economic Sanctions and Political Stability and Violence in Target Countries«, in: Peter A.G. van Bergeijk (Hg.), Research Handbook on Economic Sanctions, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2021, S. 187–201.

88

 Siehe K. Chad Clay, »Threat by Example: Economic Sanctions and Global Respect for Human Rights«, in: Journal of Global Security Studies, 3 (2018) 2, S. 133–149.

89

 Siehe Julia Grauvogel / Amanda A. Licht / Christian von Soest, »Sanctions and Signals: How International Sanction Threats Trigger Domestic Protest in Targeted Regimes«, in: International Studies Quarterly, 61 (2017) 1, S. 86–97.

90

 Siehe Susan Hannah Allen, »The Domestic Political Costs of Economic Sanctions«, in: Journal of Conflict Resolution, 52 (Dezember 2008) 6, S. 916–944.

91

 Siehe Ryan Yu-Lin Liou / Amanda Murdie / Dursun Peksen, »Revisiting the Causal Link between Economic Sanctions and Human Rights Violations«, in: Political Research Quarterly, 74 (2021) 4, S. 808–821.

92

 Siehe Ryan Yu-Lin Liou / Amanda Murdie / Dursun Peksen, »Pressures From Home and Abroad: Economic Sanctions and Target Government Response to Domestic Campaigns«, in: Journal of Conflict Resolution, 67 (2023) 2–3, S. 297–325.

93

 Knorr, The Power of Nations [wie Fn. 22], S. 154.

94

 Siehe Timothy Frye, »Economic Sanctions and Public Opinion: Survey Experiments from Russia«, in: Comparative Political Studies, 52 (2019) 7, S. 967–994.

95

 Siehe Mikhail A. Alexseev / Henry E. Hale, »Crimea Come What May: Do Economic Sanctions Backfire Politically?«, in: Journal of Peace Research, 57 (2020) 2, S. 344–359.

96

 Siehe Mikkel Sejersen, »Winning Hearts and Minds with Economic Sanctions? Evidence from a Survey Experiment in Venezuela«, in: Foreign Policy Analysis, 17 (Januar 2021) 1, S. 1–22.

97

 Siehe Sebastian Hellmeier, »How Foreign Pressure Affects Mass Mobilization in Favor of Authoritarian Regimes«, in: European Journal of International Relations, 27 (2021) 2, S. 450–477.

98

 Siehe Kerr / Gaisford, »A Note on Increasing the Effectiveness of Sanctions« [wie Fn. 86], S. 172f.

99

 Siehe Kenneth A. Rodman, »Public and Private Sanctions against South Africa«, in: Political Science Quarterly, 109 (Sommer 1994) 2, S. 313–334.

100

 Zum Verhältnis zwischen Regimetyp und der Wirkung von Sanktionen siehe Risa A. Brooks, »Sanctions and Regime Type: What Works, and When?«, in: Security Studies, 11 (Sommer 2002) 4, S. 1–50; siehe auch Kim Richard Nossal, »Liberal Democratic Regimes, International Sanctions, and Global Governance«, in: Raimo Väyrynen (Hg.), Globalization and Global Governance, Lanham u.a.: Rowman & Littlefield Publishers, 1999, S. 127–149.

101

 Siehe Dursun Peksen, »Autocracies and Economic Sanctions: The Divergent Impact of Authoritarian Regime Type on Sanctions Success«, in: Defence and Peace Economics, 30 (2019) 3, S. 253–268.

102

 Siehe Abel Escribà-Folch / Joseph Wright, »Dealing with Tyranny: International Sanctions and the Survival of Authoritarian Rulers«, in: International Studies Quarterly, 54 (2010) 2, S. 335–359.

103

 Siehe William H. Kaempfer / Anton D. Lowenberg / William Mertens, »International Economic Sanctions against a Dictator«, in: Economics & Politics, 16 (2004) 1, S. 29–51.

104

 Siehe Stephen John Stedman, »The Former Yugoslavia«, in: Richard N. Haass (Hg.), Economic Sanctions and American Diplomacy, New York: Council on Foreign Relations Press, 1998, S. 177–196; Cortright / Lopez, The Sanctions Decade [wie Fn. 23], S. 63–86; Zachary Selden, Economic Sanctions as Instruments of American Foreign Policy, Westport, CT/London: Praeger, 1999, S. 65–84; Brooks, »Sanctions and Regime Type« [wie Fn. 100], S. 46ff.

105

 Siehe George A. Lopez / David Cortright, »Containing Iraq: Sanctions Worked«, in: Foreign Affairs, 83 (Juli/August 2004) 4, S. 90–103.

106

 Negative humanitäre Konsequenzen der Irak-Sank­tionen in den 1990er Jahren waren nicht zu bestreiten, doch – wie im Nachhinein festgestellt wurde – nicht derart ex­trem wie oft dargestellt. Das gilt zum Beispiel für das immer wieder genannte dramatische Ansteigen der Kindersterblichkeit. Hier gelang es dem Saddam-Regime, die entsprechenden Untersuchungen der VN zu manipulieren. Die damals verbreitete hohe Zahl an Kindern, die an den Folgen des Embargos gestorben seien, trug zur Delegitimierung des Sanktionsregimes bei. So berief sich der seinerzeit amtie­rende britische Premierminister Tony Blair auf die Zahl von 567.000 irakischen Kindern, die als Folge der Sanktionen gestorben seien, als er die Entscheidung rechtfertigte, Groß­britannien am Krieg zu beteiligen. Die damalige Wahr­nehmung, dass das Sanktionsregime Saddam Hussein nicht an der Entwicklung von Massenvernichtungswaffen hindern könne, aber gleichzeitig verheerende humanitäre Auswirkungen habe, begünstigte die Kriegsbefürworter, siehe Daniel W. Drezner, »How Not to Sanction«, in: International Affairs, 98 (2022) 5, S. 1533–1552 (1538f). – Zur Frage der wohl »nur« leicht erhöhten Kindersterblichkeit siehe im Detail Tim Dyson / Valeria Cetorelli, »Changing Views on Child Mortality and Economic Sanctions in Iraq: A History of Lies, Damned Lies and Statistics«, in: BMJ Global Health, 2 (2017) 2, S. 1–4.

107

 Joy Gordon, Invisible War: The United States and the Iraq Sanctions, Cambridge, MA/London: Harvard University Press, 2010, S. 238.

108

 Siehe David Cortright / George A. Lopez (Hg.), Smart Sanctions: Targeting Economic State­craft, New York: Rowman & Littlefield, 2002.

109

 Siehe Jonathan Kirshner, »The Mikrofoundations of Economic Sanctions«, in: Security Studies, 6 (Frühjahr 1997) 3, S. 32–64.

110

 Siehe hierzu Kaempfer / Lowenberg, International Eco­nomic Sanctions [wie Fn. 85], S. 117–160.

111

 Siehe Peter Wallensteen / Helena Grusell, »Targeting the Right Targets? The UN Use of Individual Sanctions«, in: Global Governance, 18 (2012), S. 207–230.

112

 Siehe Clara Portela / Thijs Van Laer, »The Design and Impacts of Individual Sanctions: Evidence from Elites in Côte d’Ivoire and Zimbabwe«, in: Politics and Governance, 10 (2022) 1, S. 26–35 (Zitat S. 33, «some level of inconvenience«).

113

 Siehe Dursun Peksen, »Economic Sanctions and Political Stability« [wie Fn. 87], S. 198f.

114

 Siehe Jiyoun Park / Hyun Jin Choi, »Are Smart Sanctions Smart Enough? An Inquiry into When Leaders Oppress Civil­ians under UN Targeted Sanctions«, in: International Political Science Review, 43 (2022) 3, S. 433–449.

115

 Siehe Solomon Major / Anthony J. McGann, »Caught in the Crossfire: ›Innocent Bystanders‹ as Optimal Targets of Economic Sanctions«, in: Journal of Conflict Resolution, 49 (Juni 2005) 3, S. 337–359.

116

 Siehe Dursun Peksen, »How Do Target Leaders Survive Economic Sanctions? The Adverse Effect of Sanctions on Private Property and Wealth«, in: Foreign Policy Analysis, 13 (2017) 1, S. 215–232.

117

 Siehe David M. Rowe, Manipulating the Market: Understanding Economic Sanctions, Institutional Change, and the Political Unity of White Rhodesia, Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, 2001; ders., »Economic Sanctions, Domestic Politics, and the Decline of Rhodesian Tobacco, 1965–79«, in: Chan / Drury, Sanctions as Economic Statecraft [wie Fn. 19], S. 131–157.

118

 Siehe Daniel P. Ahn / Rodney D. Ludema, »The Sword and the Shield: The Economics of Targeted Sanctions«, Euro­pean Economic Review (online), 130 (2020).

119

 Siehe auch Daniel W. Drezner, »How Smart Are Smart Sanctions?«, in: International Studies Review, 5 (2003) 1, S. 107–110.

120

 Daniel W. Drezner, »Serious about Sanctions«, in: The National Interest, (Herbst 1998) 53, S. 66–74.

121

 Department of the Treasury, The Treasury 2021 Sanctions Review, Washington, D.C., Oktober 2021, <https://home.treasury.gov/system/files/136/Treasury-2021-sanctions-review.pdf>.

122

 Siehe hierzu O’Sullivan, Shrewd Sanctions [wie Fn. 28], S. 288ff.

123

 Siehe Clara Portela / Janis Kluge, Slow-Acting Tools: Evalu­ating EU Sanctions against Russia after the Invasion of Ukraine, Paris: European Union Institute for Security Studies, November 2022.

124

 Siehe Euclid A. Rose, »From a Punitive to a Bargaining Model of Sanctions: Lessons from Iraq«, in: International Studies Quarterly, 49 (2005) 3, S. 459–479. Der Ausdruck »bargaining model« stammt von Cortright / Lopez, The Sanctions Decade [wie Fn. 23], S. 28; Jentleson, Sanctions [wie Fn. 30], S. 31–42.

125

 Siehe Drezner, »How Not to Sanction« [wie Fn. 106], S. 1549ff.

126

 Siehe Bruce W. Jentleson / Christopher A. Whytock, »Who ›Won‹ Libya? The Force-Diplomacy Debate and Its Implications for Theory and Policy«, in: International Security, 30 (Winter 2005/06) 3, S. 47–86.

127

 Zur Analyse und Bewertung siehe auch O’Sullivan, Shrewd Sanctions [wie Fn. 28], S. 173–232.

128

 Siehe Jentleson, Sanctions [wie Fn. 30], S. 86–91.

129

 Sieht man Sanktionen als Element eines Verhandlungsprozesses, dann lässt sich die Effektivität verhängter Sanktionen realistischerweise nicht daran messen, ob alle zu Beginn dieses Prozesses formulierten Forderungen durch­gesetzt wurden. Denn das Wesen eines solchen Verhandlungsprozesses sind ja gerade Zugeständnisse beider Seiten. Grundsätzlich dazu R. Harrison Wagner, »Economic Inter­dependence, Bargaining Power, and Political Influence«, in: International Organization, 42 (Sommer 1988) 3, S. 461–483 (476ff).

130

 Siehe Jon Hovi / Robert Huseby / Detlef F. Sprinz, »When Do (Imposed) Economic Sanctions Work?«, in: World Politics, 57 (Juli 2005) 4, S. 479–499.

131

 Siehe Peter Wallensteen, »Economic Sanctions: Ten Modern Cases and Three Important Lessons«, in: Miroslav Nincic / Peter Wallensteen (Hg.), Dilemmas of Economic Coercion: Sanctions in World Politics, New York u.a.: Praeger, 1983, S. 87–129 (124f).

132

 Siehe United States General Accounting Office (GAO), Economic Sanctions. Effectiveness as Tools of Foreign Policy, Washington, D.C., 1992 (Report to the Chairman, Committee on Foreign Relations, U.S. Senate), S. 23f.

133

 Siehe Merle Lipton, The Challenge of Sanctions, London: Centre for the Study of the South African Economy and International Finance, London School of Economics, 1990, S. 35f.

134

 Konkrete Vorschläge hierfür sind zu finden bei Hana Attia / Julia Grauvogel, Easier In Than Out: The Protracted Process of Ending Sanctions, Hamburg: German Institute of Global and Area Studies (GIGA), Oktober 2019 (GIGA Focus Global 5).

135

 Siehe Clara Portela, Easing, Suspending and Phasing Out: The Forgotten Potential of Sanctions Relief, Paris: European Union Institute for Security Studies, September 2023.

136

 Siehe Omer Zarpli, »Sanctions and Target Public Opinion: Experimental Evidence from Turkey«, in: Inter­national Interactions, 49 (2023) 3, S. 424–453 (447).

137

 Siehe Sanctions, Incentives, and Human Security: Economic Statecraft and Humanitarian Crises, Wilton Park, Juli 2022 (Wilton Park Report WP1992), <https://sanctionsandsecurity. org/wp-content/uploads/ 2022/07/Wilton-Park-2022-Sanctions-and-Humanitarian-Impacts.pdf>; Mittlerweile gibt es eine Initiative namens Advancing Humanitarianism through Sanctions Refinement (AHSR) mit dem Ziel, Methoden, Stra­tegien und ethische Prinzipien zu entwickeln, die dazu bei­tragen, dass Sanktionen wirkungsvoller und weniger schäd­lich eingesetzt werden, <https://ahsrproject.org>.

138

 Siehe Bryan R. Early / Marcus Schulzke, »Still Unjust, Just in Different Ways: How Targeted Sanctions Fall Short of Just War Theory’s Principles«, in: International Studies Review, 21 (März 2019) 1, S. 57–80.

139

 Siehe Alireza Ahmadi, »There’s No Such Thing as ›Smart Sanctions‹«, The National Interest (online), 26.1.2023.

140

 Siehe Jones, Societies under Siege [wie Fn. 13], S. 190f; zur Notwendigkeit verpflichtender »human rights impact assess­ments« von Sanktionsprogrammen siehe Idriss Jazairy, »Uni­lateral Economic Sanctions, International Law, and Human Rights«, in: Ethics and International Affairs, 33 (2019) 3, S. 291–302 (296).

141

 Siehe auch die Vorschläge zu einer »Neuorientierung deutscher und europäischer Sanktionspolitik« im Friedensgutachten 2022, die auf dem Befund aufbauen, dass Sanktio­nen oft ohne realistische Erfolgseinschätzung verhängt wer­den: »Das führt bestenfalls dazu, dass Sanktionen wirkungs­los bleiben. Im schlechtesten Fall können sie humanitäre Notlagen verschärfen und neue Konflikte auslösen«, Pascal Abb et al., »Nur Mittel zum Zweck: Erfolgsbedingungen von Sanktionen«, in: BICC Bonn International Centre for Conflict Studies et al., Friedensgutachten 2022. Friedensfähig in Kriegs­zeiten, Bielefeld: transcript Verlag, 2022, S. 111–131 (113).

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