Umweltrechte und Rohstoffkonflikte in Lateinamerika

Die vier Pfeiler des Escazú‑Abkommens

Mit dem Abkommen wird ein gemeinsamer regionaler Rechtsrahmen geschaffen, in dem vier Elemente zusammengeführt wer­den, die neue Formen nachhaltiger Ent­wicklung in Lateinamerika ermöglichen sollen: Zugang zu Umweltinformationen, Partizipationsrechte, Klagerechte der von Ressourcenausbeutung betroffenen Bürger sowie Schutzmechanismen für Umwelt­aktivisten. Insoweit werden die Prinzipien Vorbeugung, Vorsorge und Monitoring durch Umwelt- und Sozialverträglichkeitsstudien sowie Schadensausgleich mit Rechts­wegegarantien verbunden. Dabei soll das Abkommen präventiv wirken und konkret die Eskalation sozio-ökologischer Konflikte zum Ausbruch offener Gewalt verhindern.

Das Escazú-Abkommen ist das weltweit erste Dokument, das Verfahrensgarantien zum Schutz von Aktivisten festschreibt, die sich für die Bewahrung natürlicher Ressour­cen einsetzen. Insofern geht dieses Abkom­men auch über die europäische Aarhus-Konvention aus dem Jahr 1998 hinaus. Mit der Verleihung individueller Rechte auf Information, Beteiligung und Rechtsschutz erweitert Lateinamerika zugleich die Mög­lichkeiten, sowohl internationale als auch nationale Umweltstandards nachhaltiger umzusetzen.

Die im Abkommen vorgesehenen Beteiligungsformate werden als Mittel zur Kon­fliktverhütung und zur Einhaltung der grundlegenden Menschenrechte verstan­den, wie sie etwa bereits in Konvention 169 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO; kurz: ILO 169) zum Schutz der indi­genen Völker enthalten sind. Auf diese Weise sollen regionale Mindeststandards festgelegt werden: Jeder Staat muss die for­mulierten Normen annehmen, um die Aus­übung der genannten Rechte zu gewährleisten. Die Standards sind dadurch zu erreichen, dass die Staaten Maßnahmen umsetzen, die ihre nationalen Institutionen verbessern; außerdem müssen sie Mecha­nismen zur Verwaltung ihrer Informationen schaffen und Entscheidungsverfahren optimieren, die interkulturelle und ge­schlechtsspezifische Ansätze einbeziehen. Insbesondere verpflichten sich die Unterzeichner, die Rechtspflege mit dem Ziel zu stärken, Umweltschäden zu verhüten und den Umweltrechten Beachtung zu verschaffen. Bedeutsam ist dabei die Einbeziehung von Unternehmen: So sollen öffentliche und private Unternehmen (insbesondere Großunternehmen) Nachhaltigkeitsberichte erstellen, um ihre soziale und ökologische Bilanz offenzulegen.

Die Realität ist davon weit entfernt: Viel­fach werden Lagerstätten erkundet und erschlossen, ohne dass die dort angesiedelte Bevölkerung einbezogen oder befragt wird. Gegen grundlegende Transparenzgebote wird auch bei der Aufklärung über Umwelt­belastungen, Langzeitfolgen und Emissionen verstoßen, die Möglichkeit der Beschwerde zudem systematisch unterlaufen. Letztlich geht es daher um die Transformation sozio-ökologischer Konflikte insbesondere mit dem Ziel, deren gewaltförmige Austragung zu verhindern. Ein weiteres wichtiges Anliegen ist es, Umweltaktivisten vor Ein­schüch­terung und Anfeindungen ebenso zu schützen wie vor Gefährdungen für Leib und Leben.

Sozio-ökologische Konflikte

Seit Beginn des neuen Jahrhunderts regis­trieren (zivilgesellschaftliche) Organisationen und Wissenschaftler einen Anstieg an Land- und Umweltkonflikten in Lateinamerika – anfangs vor allem in den Anden­ländern, spätestens von den 2010er Jahren an in ausnahmslos allen lateinamerika­nischen Staaten. Der Environmental Justice Atlas verzeichnet für Lateinamerika die welt­weit höchste Zahl an Umweltkonflikten.

Unter sozio-ökologischen Konflikten wird die Mobilisierung meist lokaler Ge­meinden oder zivilgesellschaftlicher Orga­nisationen verstanden, die sich gegen wirt­schaftliche Aktivitäten richten, deren Fol­gen für die Umwelt ein Schlüsselelement ihrer Beschwerden sind. Typische Ausdrucksformen sind Protestmärsche, Land­besetzungen, Straßenblockaden oder Hun­gerstreiks. Der Begriff Umweltkonflikt wird hier meist synonym mit dem Begriff sozio-ökologischer Konflikt verwendet.

Auch wenn aufgrund von Einschränkun­gen bei der Berichterstattung und im Moni­toring mit einer nicht zu vernachlässigen­den Dunkelziffer in anderen Regionen der Welt gerechnet werden muss, lassen die Zah­len auf eine erhöhte Konfliktivität in vielen Ländern der Amerikas schließen. Der Berg­bausektor erweist sich dabei als besonders konflikthaft. Über 40% der Umweltkonflikte in den zehn konfliktreichsten Ländern des Kontinents sind mit dem Abbau von Mineralien verbunden (vgl. Grafik). Darüber hinaus weisen Quellen Gewalteskalationen auch in anderen Sektoren nach, etwa in der Energieproduktion, die wegen dessen hoher Energieintensität eng mit dem Bergbau ver­bunden ist. Neben volkswirtschaftlichen Themen wie fehlenden Effekten auf die Beschäftigung im produktiven Sektor, Ab­hängigkeit von Rohstoffpreisen auf dem Weltmarkt und hohen ökologischen Kosten lässt sich auch eine Vielfalt gesellschaft­licher Konfliktlinien ausmachen. Kaum ein Konflikt, der aus dem Extraktivismus resul­tiert, kann als monothematisch klassifiziert werden. Häu­fig geht es um die Zerstörung von Lebensraum und Biodiversität, um die Vertreibung oder Umsiedlung lokaler Gemeinden, aber auch um die angemessene Beteiligung an Einnahmen aus dem Roh­stoffabbau und die Teilhabe an Entscheidungsprozessen.

Gefahren für Verteidiger von Land- und Umweltrechten

Diejenigen, die sich für Land- und Umweltrechte in Lateinamerika einsetzen, sind die am stärksten von derlei Konflikten betrof­fene Akteursgruppe. Sie bewegen sich in Lateinamerika »On Dangerous Grounds«, wie es im Titel des Berichts von Global Wit­ness über das Jahr 2015 heißt. In derselben Ausgabe spricht die internationale Nicht­regie­rungsorganisation (NGO) vom tödlich­sten Jahr für diese Personengruppe, seitdem sie 2002 mit der Aufzeichnung entspre­chender Vorfälle begonnen hat. Doch in den darauffolgenden Jahren verzeichnete sie weitere Anstiege.

Unter den gefährlichsten Staaten für Aktivisten im Land- und Umweltsektor fin­den sich zahlreiche lateinamerikanische Länder, angeführt von Kolumbien, Brasilien und Mexiko. Für den Bergbausektor, der eine sehr hohe Konfliktträchtigkeit auf­weist, wird auch die höchste Zahl an ermor­deten Aktivisten verbucht. Die Verteidiger indigener Rechte, denen es meist um die Wahrung der Umwelt- und Territorial­rechte von Indigenen geht, stehen unver­hältnismäßig stark unter Druck. In der Mehrzahl der Fälle gehen Drohungen oder Angriffe auf spätere Opfer oder deren Um­kreis den Morden voraus.

CIVICUS, ein globales Bündnis zivil­gesellschaftlicher Organisationen und Akti­visten, führt in seinem jährlich erscheinenden Bericht die fünf häufigsten repressiven Akte in Lateinamerika auf: Festnahme von Protestierenden, Angriffe auf Journalisten, Einschüchterung und exzessive Anwendung von Gewalt gegen Demonstranten, Festnahme von Journalisten. Hinzu kom­men subtile und oft nicht direkt als Bedro­hung wahrgenommene Formen der Ein­schränkung, etwa fehlerhafte Konsulta­tionsverfahren, bei denen bestimmten Per­sonengruppen rechtliches Gehör verweigert wird, oder Bedrohung sowie Kooptations­druck von Seiten der (zum Teil auch staat­lichen) Unternehmen, um Konflikte gar nicht erst aufkommen zu lassen. Die Inten­sität der Gewalt gegen Verteidiger von Men­schenrechten darf insofern nicht nur an der Zahl der Morde gemessen werden, vielmehr sind auch die vielfältigen nicht-tödlichen Angriffe zu berücksichtigen.

Als Grund für die besonders hohe Gefährdung der Verteidiger von Land- und Umweltrechten in Lateinamerika sind die Gewinninteressen anzusehen, die beim Abbau natürlicher Ressourcen eine zentrale Rolle spielen. Diese können die Oberhand über die Schutzpflichten gewinnen, vor allem in einem Umfeld, in dem Korruption grassiert, Regierungen schwach sind und Armut herrscht. Die erwähnten Berichte weisen außerdem wiederholt auf die Mit­verantwortung von Regierungen und Unter­nehmen hin. Kriminalisierung von Land- und Umweltaktivisten und deren Straf­verfolgung würden dazu genutzt, Proteste gezielt zu unterdrücken.

Viele Staaten missachten das Recht indigener Völker auf Konsultation, das in der oben schon genannten Konvention 169 der Internationalen Arbeitsorganisation festgeschrieben ist. Staaten, die diese Kon­vention unterzeichnet haben, sollen die freie, informierte und vorherige Zustimmung Indigener zu projektierten Investitio­nen im Rohstoffbereich sicherstellen. Die meisten lateinamerikanischen Staaten haben die Konvention sogar ratifiziert (Aus­nahmen sind Uruguay, Panama und El Sal­vador), manche haben deren grundlegende Prin­zipien auch in ihre Verfassung auf­genommen. Von einer systematischen Um­setzung kann jedoch kaum die Rede sein.

Ähnlich wie im Falle von Menschenrechtsstandards gilt auch hier: Länder mit fortschrittlichen Umwelt- und Konsulta­tionsvorschriften (etwa Brasilien oder Peru) kommen den Selbstverpflichtungen oft nicht nach, die sie eingegangen sind. Für die Missstände sind aber nicht nur Förder­interessen verantwortlich, sondern auch die internationale Gemeinschaft, die bisher keine bindenden Regelwerke erlassen hat, in manchen Fällen außerdem nationale und internationale Entwicklungsbanken, die an Infrastrukturmaßnahmen und Pro­jekten der Rohstoffausbeutung beteiligt sind. Bei Verstößen oder Menschenrechtsverletzungen kommt es selten zu eingehen­den Untersuchungen, Gerichtsprozesse oder Verurteilungen sind kaum zu verzeichnen. Diese weitgehende Straflosigkeit verstetigt die Gewaltspirale und führt zum Verlust an Vertrauen in die nationale Justiz. Ein brei­ter Zugang zu Infor­mationen und die Betei­ligung an Entscheidungsprozessen haben dagegen das Potential, Konflikte beizulegen, bevor sie sich verschärfen.

Der Widerstand gegen das Abkommen

Zahlreiche große Staaten, die für Lateinamerikas Außenpolitik eine wichtige Rolle spielen, weigern sich bislang, das Escazú-Abkommen zu ratifizieren. Neben Bra­silien, dessen Regierung keinerlei entspre­chende Neigung zeigt, zählen dazu Peru, das eine besonders hohe Zahl an Land- und Umweltkonflikten aufweist, sowie Chile, wo Umweltkonflikte seit Jahren zunehmen. Das ist umso bemerkenswerter, als Chile zu den Initiatoren des Abkommens gehörte. Doch hat es das Abkommen bislang nicht einmal unterzeichnet.

Die Tragfähigkeit der Kritik am Abkommen

Ähnlich wie in Chile wird auch in Peru mit dem Verlust von Souveränitätsrechten argu­mentiert, den man durch eine mögliche Zuständigkeit internationaler Gerichte er­leiden könne. Des Weiteren wurde eine un­verhältnismäßige Bevorzugung von NGOs gesehen, die durch die im Abkommen fest­gelegten Beteiligungsrechte eine starke Stimme in Beschwerdemechanismen erlan­gen könnten. Dies berge die Gefahr, dass solche NGOs Bergbau- und Infrastrukturprojekte verhindern könnten, die für die nationale Wirtschaft wichtig sind. Gerade Wirtschafts- und Industrieverbände äußer­ten in öffentlichen Verlautbarungen mas­sive Bedenken. Dabei verwiesen sie auf die Ablehnung des Abkommens durch andere wirtschaftsstarke Länder wie Brasilien oder die Mitglieder der Pazifik-Allianz – beste­hend aus Peru, Chile, Kolumbien und Mexiko (das das Escazú-Abkommen zu diesem Zeit­punkt noch nicht ratifiziert hatte), die in die­sem Rahmen eine Freihandelszone gegrün­det haben. Folglich wird in Peru wird mit einem möglichen Wettbewerbsnachteil für das eigene Land argumentiert und sugge­riert, dass die genannten Staaten gute Grün­de hätten, die Ratifizierung abzulehnen.

Die Argumente Chiles und Perus gegen das Abkommen stehen auf schwachen Füßen: In Artikel 3 der Escazú-Vereinbarun­gen wird sowohl das Prinzip der ungebrochenen Souveränität der Staaten über ihre natürlichen Ressourcen als auch jenes der souveränen Gleichheit aller Mitgliedstaaten bekräftigt. Dies umfasst auch die Freiheit eines Staates, seine Umweltpolitik autonom zu regeln. Die Tatsache, dass Mexiko sich zuletzt doch für eine Ratifizierung ent­schied und dies auch in Kolumbien gesche­hen soll, entzieht dem Argument eines möglichen Nachteils im wirtschaftlichen Wettbewerb die Grundlage. Das Abkommen verpflichtet die Staaten dazu, ihre Politik nach den darin festgelegten Schutz­verpflichtungen zu gestalten, dies würde es ihnen erleichtern, mit der internationalen Beobachtung der Einhaltung von Arbeits- und Umweltstandards umzugehen. Würden Chile und Peru diese Schutzverpflichtungen akzeptieren, könnte sich für sie auch ein Reputationsgewinn ergeben, da ihre natio­nale Gesetzgebung internationalen Ansprü­chen gerecht wird. Zudem sind damit Chan­cen für die Beteiligung an Programmen der Entwicklungszusammenarbeit verbunden, so dass diese Pflichten besser zu erfüllen wären.

Darin liegt eine Chance, aber auch die Herausforderung des Escazú-Abkommens im Kontext neuer internationaler Ansprüche auf Einhaltung von Menschenrechten und Sorgfaltspflichten. Sowohl in Peru mit seiner nationalen Ombudsstelle als auch in Chile, etwa mit dem Nationalen Menschenrechtsinstitut, gibt es bereits Einrichtungen, deren Aufgabe es ist, die Wahrung von Grundrechten – auch im Bergbau mit Blick auf Umwelt und Menschenrechte – zu beob­achten und zu gewährleisten. Sie ge­nießen eine hohe Legitimität in der Bevöl­kerung, im Unterschied zu anderen staat­lichen Organen. Somit verfügen beide Län­der über eine institutionelle Grundlage, die es ihnen ermöglicht, die im Escazú-Abkom­men festgelegten Verpflichtungen einzuhalten und gleichzeitig ihre Einrichtungen zur Konfliktprävention und ‑bearbeitung zu stär­ken.

Das Escazú-Abkommen und die Verregelung internationaler Lieferketten

Als regionale Vereinbarung wird das Escazú-Abkommen einheitliche länderübergreifende Standards setzen und einen Prozess in Gang bringen, bei dem institutionelle und gesetz­geberische Asymmetrien zwischen den ver­schiedenen Staaten der Region ausgeglichen werden, damit am Ende ein möglichst glei­ches Niveau bei den im Escazú-Abkommen enthaltenen vier Pfeilern zu Schutz, Garan­tie und Förderung der Zugangsrechte er­reicht wird. Durch kooperative Verfahren können die beteiligten Staaten Lernerfahrungen und »best-practice«-Muster unter­einander austauschen, was auch die Um­setzung bzw. Einhaltung der Standards verbessern würde. Als Konkretisierung der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Men­schenrechte aus dem Jahr 2011 könnte das Escazú-Abkommen zu­sammen mit den Umweltstandards der Amerikanischen Men­schenrechtskonven­tion (1969) Synergien schaffen, um einen regional einheitlichen und verbindlichen Rahmen zum Schutz der Umwelt und der Menschenrechte durch Unternehmen und Staaten zu bilden. Ent­scheidend für die Wirksamkeit des Abkom­mens wird sein, wie robust die rechtlichen Bestimmungen und finanziellen Voraussetzungen (etwa für Umweltverträglichkeits­prüfungen) angelegt werden und wie kon­sequent die Gerichtsbarkeit dabei agiert, die Bestimmungen durchzusetzen.

Auch wenn Lateinamerikas verarbeitende Industrie nicht in großem Umfang Teil von Lieferketten ist, so beziehen sich Regelwerke wie das Escazú-Abkommen in zentraler Weise auf die umfassende Unternehmensverantwortung bei der Ausbeutung und Ver­arbeitung von Rohstoffen. Die aktuellen Diskussionen, die in Deutschland und Eu­ropa über Lieferkettengesetze stattfinden, werden in der Region sehr genau wahr­genommen, die Herausforderungen kritisch diskutiert, die sich für die daraus abzuleitenden Unternehmens- und Staatenpflichten ergeben. Das Escazú-Abkommen greift Regelungstatbestände auf, die auch in den gegenwärtigen Debatten über die Ausgestaltung der Unternehmensverantwortung rele­vant sind. Die Gesetzgeber sollten daher die in der Region formulierten Standards (etwa des Escazú-Abkommens) aufgreifen und in ihre Überlegungen einbeziehen. Gerade aus der Komplementarität internationaler, regio­naler und lokaler Standardsetzung könnte sich eine Steuerungswirkung für das Verhalten von Unternehmen ergeben, die über freiwillige Selbstverpflichtungen hinausgeht. Wenn aber eine Vielfalt von Regelungsansprüchen und Verpflichtungen auf Standards entstehen sollte, die nicht aufeinander bezogen sind, wird dieser Zu­stand regulativer Heterogenität das Bestre­ben beeinträchtigen, Menschenrechts- und Umweltstandards größere (Be)Achtung zu verschaffen.

Dabei wird um die Wirksamkeit freiwilliger und gesetzlicher Regelungen gestritten: Umfassende Standards, wie sie etwa die »Initiative für Transparenz im rohstoff­gewinnenden Sektor« (Extractive Industries Transparency Initiative – EITI) zu setzen versucht, die für mehr Finanztransparenz und Rechenschaftspflicht im Rohstoffsektor sorgen soll, werden in den Förderländern Lateinamerikas alles andere als einheitlich umgesetzt. Gerade in Unternehmen des Bergbausektors sind auf Basis geltender Vereinbarungen – etwa über Gütesiegel wie den FairTrade-Standard bei Gold und Silber – auch Standard-Audit-Zertifizie­rungsmodelle implementiert worden. Die Verbreitung solcher freiwilliger Standards für Unternehmensverantwortung sollte jedoch zugunsten einer größeren Kohärenz zurückhaltend betrieben werden, was nicht zuletzt auch im unternehmerischen Inter­esse liegen sollte. Bislang gelten diese Rege­lungen oftmals nicht für Zulieferbetriebe und lokale Produktionsprozesse.

Neben der Beachtung von Arbeitsbedingungen gilt das Hauptaugenmerk den Um­weltfolgen: So sind etwa bei der Kupfer­ausbeutung die massive Wassernutzung, der Landverbrauch, Energieeinsatz und die Abraumlast sowie langfristige Emissionen in Rechnung zu stellen. All diese Faktoren erfasst die Kupferindustrie nun bei Minen und Hütten im Rahmen eines freiwilligen Prüfprozesses, sie sollen künftig in dem Gütesiegel der sogenannten »Copper Mark« zu­sammengeführt werden. Eine solche Transparenzinitiative wie auch ergänzende allgemeine Bergbau-Standards wie die Ini­tiative for Responsible Mining Assurance (IRMA) greifen jedoch deutlich kürzer als die Regelungen des Escazú-Abkommens. Außerdem sehen sie keine Sanktionen vor, um menschen- und umweltrechtliche Sorg­faltspflichten durchzusetzen und Schutzverpflichtungen gerecht zu werden. Daher sollten Bemühungen in Deutschland und Europa bei der Regelungstiefe des Escazú-Abkommens ansetzen und darauf abzielen, dessen Standards für europäische Unternehmen einerseits und für die Regierungszusammenarbeit andererseits verpflichtend zu machen; zugleich sollte deren Umsetzung unterstützt werden. Dies könnte etwa in Gestalt nationaler Aktionspläne für Men­schenrechte und Umwelt und die Anfertigung von Berichten zum Stand der Imple­mentierung des Abkommens erfolgen.