Begriffsklärungen

Wir wollen deshalb in dieser Studie nicht nur eine operationalisierte Begriffsklärung anbieten, sondern auch fragen, was Deutschland selbst und in Zusammenarbeit mit seinen europäischen Partnern tun muss, um ein Mehr an strategischer Autonomie zu erreichen, und mit welchen Hindernissen, Schwie­rigkeiten und Zielkonflikten zu rechnen sein wird. Was ist notwendig, vordringlich und überhaupt mach­bar? Welche materiellen und politischen Res­sourcen werden Deutschland und Europa auf­wenden müssen? Welchen roten Linien wird besonders Deutschland im eigenen politischen Umfeld und bei seinen Part­nern begegnen? Und bei welchen Fragen wird poli­tischer Diskussionsbedarf bleiben?

Grundsätzlich verstehen wir unter strategischer Autonomie die Fähigkeit, selbst außen- und sicher­heitspolitische Prioritäten zu setzen und Entscheidungen zu treffen, sowie die institutionellen, politi­schen und materiellen Voraussetzungen, um diese in Kooperation mit Dritten oder, falls nötig, eigenständig umzusetzen. Ein hoher Grad an strategischer Auto­nomie befähigt dazu, Regelwerke in der internatio­nalen Politik aufrechtzuerhalten, weiterzuentwickeln oder zu schaffen und sich nicht unwillentlich fremden Regelwerken unterwerfen zu müssen. Das Gegenteil strategischer Autonomie wäre ein Sta­tus als Emp­fänger von Regeln und strategischen Entscheidungen, die Dritte – die USA, China oder Russ­land – mit un­mittelbarer Wirkung für Europa tref­fen. Für Deutsch­land wird strategische Autonomie nur gemeinsam mit seinen europäischen Partnern zu erreichen sein.

Unser Verständnis von strategischer Autonomie umfasst damit das gesamte Spektrum außen- und sicherheitspolitischen Handelns, nicht nur die ver­teidigungspolitische Dimension. Autonomie ist – ähnlich wie der inhaltlich benachbarte Begriff der Macht – relational, sie realisiert sich im Verhältnis zu anderen. Sie kann Zielmarke sein, ist aber gleich­wohl kein Selbstzweck, sondern Mittel, um die eige­nen Werte und Interessen zu schützen und zu för­dern. Politisch geht es um ein Mehr an Autonomie, einen Prozess der graduellen Autonomisierung, nicht um einen absoluten Zustand. Autonomie bedeutet weder Autarkie noch Abschottung oder die Absage an Allianzen. Ein autonomer Akteur kann selbst, also gemäß den eigenen Prioritäten entscheiden, mit welchen Akteuren er Partnerschaften oder Allianzen sucht. Autarkie in einer interdependenten Welt ist weder möglich noch erstrebenswert. Um Werte und Interessen zu schützen und zu fördern, sind Partner

unerlässlich. Für Deutschland sind dies in erster Linie die Europäische Union (EU) und ihre Mitglieder, mit denen es das Projekt der europäischen Integration teilt, und andere europäische Nato-Staaten.

Relevanz und Zweck strategischer Autonomie

Nicht zum ersten Mal wird in der europäischen poli­tischen Öffentlichkeit darüber nachgedacht, wie Europa mehr Verantwortung für seine eigenen Inter­essen und seine Sicherheit übernehmen soll (siehe Kasten). Die gegenwärtige europäische Debatte wurde vor allem durch die Abkehr der USA unter Präsident Trump von zentralen Elementen der liberalen inter­nationalen Ordnung ausgelöst. Allerdings stellen auch andere internationale Schlüsselakteure wie Russ­land wesentliche Bestandteile der internationalen Ordnung in Frage. Die Herausforderungen, auf die das Streben nach mehr strategischer Autonomie Ant­worten geben soll, beschränken sich deshalb nicht auf die Zukunft des transatlantischen Verhältnisses, und sie sind deut­lich komplexer. Wir können von einer normativen, einer territorialen und einer insti­tutionellen Dimen­sion sprechen: So werden Normen und Prinzipien der internationalen Politik wie das Gewaltverbot, das Folterverbot oder das Verbot des Einsatzes von Chemie­waffen explizit oder implizit in Frage gestellt. Einzelne Akteure nehmen sich das Recht heraus, die territori­ale Ordnung, die seit 1945 weitgehend gegolten hat, gewaltsam zu verändern. Und nicht nur die USA, sondern auch andere Staaten, die sich ansonsten selbst als Träger der internationalen Ordnung präsentieren, schwächen internationale Organisationen, politikfeldspezifische Regime oder internationale Abmachungen, indem sie sie ignorieren, verlassen, unterminieren oder sogar zu zerschlagen versuchen.

Die EU und ihre Mitgliedstaaten sind von innen und außen unter Druck gesetzt: von innen, weil das normative, politische und institutionelle Gefüge der EU angesichts externer Krisen und populistischer und nationalistischer Bewegungen zu zerbrechen droht; von außen, weil konkurrierende Akteure mit abwei­chenden normativen Vorstellungen und Interessen (USA, Russland, China) mitunter versuchen, auf das innere Gefüge der EU Einfluss zu nehmen und die Mitgliedstaaten im Sinne ihrer Politik auseinanderzudividieren. Gleichzeitig fällt es der EU und ihren Mitgliedstaaten zunehmend schwer, die globale Ordnung wirkungsvoll mitzugestalten, wenn andere Großmächte internationale Regelwerke verwerfen oder sich allenfalls selektiv zu eigen machen.

Der Bedarf an und die Fähigkeit zu strategischer Autonomie variiert je nach Politikfeld und Regelwerk. Im Bereich der Handelspolitik und in der Welthandels­organisation (WTO) gelingt es der EU auf der Basis ihrer ausschließlichen Zuständigkeit noch am ehes­ten, ihren Prioritäten und Präferenzen Geltung zu verschaffen. Auch bei der Digitalisierung und beim Datenschutz hat die EU sowohl die Mittel als auch den Willen, international Einfluss zu nehmen. Schon der Streit mit der Trump-Administration über das Nuklearabkommen mit Iran allerdings macht deut­lich, wie schwer es für die EU ist, eigene sicherheits- und ordnungspolitische Vorstellungen gegen poli­tischen und wirtschaftlichen Druck zu verteidigen. Hier, und nicht nur bei der notwendigen Stärkung der eigenen verteidigungspolitischen Fähigkeiten, offenbart sich, welch große Schritte Europa auf dem Weg strategischer Autonomisierung noch vor sich hat. Gleichzeitig hat sich aber auch erwiesen, wie not­wendig es ist, diesen Weg zu gehen, um die eigenen Werte und Interessen besser schützen zu können.

Eine kritische Analyse wird zeigen, dass das Streben nach strategischer Autonomie Widersprüche und Zielkonflikte mit sich bringt, denen die Politik auf Dauer nicht ausweichen kann. Schließlich wird die Abkehr von der Verbindlichkeit internationaler Regel­werke, welche die aktuelle Politik der USA und weiterer Großmächte kennzeichnet, auch als Bemühen dargestellt, jeweils selbst (mehr) Kontrolle oder Sou­veränität zu erlangen oder zurückzugewinnen. Hier­von müssen sich Deutschland und seine euro­päischen Partner in ihrem Streben nach größerer strategischer Auto­nomie deutlich absetzen – sowohl diskursiv als auch praktisch. Wenn nicht, könnte Europa schlimm­stenfalls sogar einer weiteren Erosion oder einer Kompartmentalisierung der internatio­nalen Ordnung Vorschub leisten, anstatt diese zu stärken. Das wider­spräche deutschem und europä­ischem Interesse fundamental. Gerade deshalb ist es so wichtig, strate­gische Autonomie nicht als Selbstzweck zu beschreiben und zu verstehen, sondern als Mittel, eigene Werte und Interessen zu wahren. Das heißt auch, eine nach Möglichkeit liberale, in jedem Fall aber regelgebundene, offene und inklusive inter­n­ationale Ord­nung aufrechtzuerhalten und fortzuentwickeln.

Worüber wir sprechen (müssen)

Unsere Analysen und Empfehlungen beziehen sich auf die Bundesrepublik Deutschland als Akteur. In den folgenden Kapiteln werden wir wesentliche Aspekte ansprechen, die auf die Tagesordnung ge­hören, wenn ein Mehr an strategischer Autonomie Europas angestrebt wird. Jeder einzelne dieser Aspekte betrifft (auch) deutsche Politik, verlangt Dis­kussionen und Entscheidungen in Berlin. Deutschland ist kein Hegemon in der EU, wohl aber für viele Mitgliedstaaten die oder eine zentrale Führungs­nation. Ohne einen maßgeblichen Beitrag Deutschlands wird es deshalb keine strategische Autonomie oder Autonomisierung Europas geben. Gleichzeitig kann Deutschland seine strategische Autonomie nur im europäischen Kontext, mit seinen europäischen Partnern, vergrößern. Dazu gehört auch eine sym­metrische oder zumindest ausgeglichenere Partnerschaft Europas mit den USA.

Wir behandeln keineswegs alle für die Politik Deutschlands und Europas wichtigen Regionen und Politikfelder. Stattdessen konzentrieren wir uns auf Themen und internationale Beziehungen, die mit Blick auf die not­wendigen Diskussionen zum Konzept der stra­tegi­schen Autonomie von besonderer Bedeu­tung sind. Entsprechend unserem umfassenden Verständnis dieses Konzepts haben 29 Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler der SWP an dieser Studie mitge­wirkt und ihre jeweiligen Perspektiven mitgebracht. Kritische Fragen haben wir durchaus kontrovers diskutiert, und nicht jede Empfehlung wird von allen Autorinnen und Autoren geteilt.

Der erste Themenblock behandelt die EU als den aus deutscher Sicht wichtigsten Rahmen für die stra­tegische Autonomisierung Europas: die institutionelle Entwicklung der EU und ihrer außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit, die Rolle Frank­reichs und Großbritanniens und die Legi­timität eines autonomer handelnden Europas. Im zweiten Themen­block geht es um die Instrumente, Fähigkeiten und Ressourcen, die eine strategische Autonomisierung in verschiedenen Handlungsfeldern verlangt. Aber der Blick richtet sich auch auf die Verwundbarkeiten Europas und seine Konfliktfähigkeit – nicht zuletzt bei der Verteidigung der für die EU und ihre Mit­glieder so vitalen regelbasierten inter­nationalen Ordnung. Dazu gehören Verteidigungs- und Einsatzfähigkeiten, die dazu notwendige indus­trielle Basis, die Frage der Abschreckung und der Zusammenarbeit europäischer Streitkräfte, aber auch Wirtschaft und Währung, Diplomatie, Sanktionen und die Resilienz gegen Sanktionen anderer, Aufklärung und Fähig­keiten der zivilen Konfliktbearbei­tung. Schließlich geht es um jene internationalen Akteure, die ihrerseits das zunehmend multipolare internationale System mit­gestalten oder zu gestalten beanspruchen: um das Verhältnis zu den USA, zu China, Russland und zu anderen mittleren und auf­strebenden Mächten. Unsere wichtigsten Empfehlungen für die deutsche Politik fassen wir im Schluss­kapitel zusammen. Dabei nehmen wir auch die Führungs- und Mitführungs­rolle Deutschlands in den Blick.

EU-interne Voraussetzungen für strategische Autonomisierung:
Führung – Effizienz – Handlungsfähigkeit

Eine stärkere strategische Autonomie Europas ist untrennbar verbunden mit der weiteren konstitu­tionellen Entwicklung der EU zwischen Integrations­vertiefung, differenzierter Integration und Integra­tionsabbau. Gegenwärtig erschweren komplexe inne­re Rahmenbedingungen, dass die EU einen wirkungs­vollen Beitrag zur strategischen Autonomisierung Europas leisten kann: Das Regelwerk der GASP inklu­sive der GSVP ist intergouvernemental ausgerichtet, konsensorientiert und deshalb tendenziell langsam und unentschlos­sen in der Entscheidungsfindung sowie anfällig für Blockaden und Vetos einzelner Staaten. Zugleich werden Zentrifugalkräfte gestärkt, die sich in natio­nalen Alleingängen und Idiosynkra­sien einzelner Länder niederschlagen. In der Praxis gelingt es nur bruchstückhaft, das aus­wärtige Han­deln der Union unter Leitung der Hohen Vertreterin für Außen- und Sicherheits­politik zusammenzuführen. Das gilt für das Spektrum von der Außenwirtschaftspolitik über Sanktionen, Institutionen­aufbau und humanitäre Hilfe bis hin zu zivilen und militä­rischen Missionen. Von einem kollektiven Auftreten und Wirken auf den inter­nationalen Bühnen ist die EU oft weit entfernt. Vor allem den größeren EU-Mitgliedstaaten stehen alternative Foren zur Verfügung. Unterschiedliche Loyalitäten und gegenläufige Interessen sorgen zudem dafür, dass nahezu alle politischen Konflikte mit Großmächten wie den USA, China oder Russland fast zwangs­läufig auch zu Frik­tionen innerhalb der EU führen. Allein diese langsam mah­lende Konsensmaschinerie in Gang zu halten ver­schlingt jedoch in den natio­nalen Hauptstädten und Brüssel sehr viel politische Energie, was durch das Ziel des Zusammenhalts gerechtfertigt wird. Dennoch ist der Trade-off zwischen Inklusivität und Legitimität auf der einen, Effizienz und Handlungsfähigkeit auf der anderen Seite zunehmend unbefriedigend, weil die EU so ihre Interessen und Werte nicht wirkungsvoll vertreten kann.

Mit dem geplanten Ausscheiden des außen- und sicherheitspolitischen Schwergewichts Großbritan­nien und einem denkbaren künftigen Beitritt kleiner Balkanstaaten mit geringem Potential, aber gleichem Stimmengewicht werden die Aussichten kurz- und mittelfristig nicht besser. Der Brexit be­deutet das Ende der informellen triangulären Füh­rung der EU und lässt die beiden relativ größten Mittelmächte Frankreich und Deutschland im poli­tischen Zentrum einer 27er Union zurück. Beide Länder liegen an geopolitisch relevanten Räumen der Instabilität in der südlichen und östlichen Nachbarschaft und könnten so daraus erwachsende unterschiedliche Perzeptionen aufnehmen und Interessen austarieren. Von Deutsch­land und Frankreich werden die entscheidenden Impulse ausgehen müssen, um die interne Führungsfähigkeit der EU sicherzustellen. Im Kern geht es darum, dass diese beiden Länder für ein integratives Gleichgewicht innerhalb der EU auch auf dem Feld der externen Politiken, besonders der GASP/GSVP, sorgen müssen. Bei diesem Gleichgewicht durch In­te­gration werden die Machtunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten durch die EU-spezifischen Ver­tretungs- und Entscheidungsrechte im EU-Institutio­nensystem ausbalanciert. Bislang war dieses Gleichgewicht vor allem in den internen Politiken und der konsti­tutionellen Weiterentwicklung der EU rele­vant und basierte auf französisch-deutschen Kompromisslinien. Eine entsprechende Ausdehnung auf die GASP/GSVP würde von Deutschland teils schmerz­hafte Entscheidungen verlangen.

Zwei Optionen liegen auf dem Tisch: ein inkrementelles Vorgehen und ein echter System­umbau der EU.

Zwei grundlegende Optionen liegen auf dem Tisch: ein inkrementelles Vorgehen und ein echter Systemumbau der EU mit einem Direktorium für Außen- und Sicher­heitspolitik an der Spitze. Diese Vorschläge werfen die Frage auf, wie und in welchem Maße der Zusam­menhalt in der EU zu bewahren sein würde. Beide Optionen könnten so ausgestaltet werden, dass sie selbst mit einer heute eher unwahrscheinlichen Ent­wicklung zu einer föderalen EU zu verbinden wären.

Inkrementelles Vorgehen (Reformoption): Auf der Linie graduell-inkrementellen Vorgehens läge es, von der Einstimmigkeit zu selektiven (themenspezi­fischen) Mehrheitsentscheidungen in der GASP über­zugehen. Eine qualifizierte Mehrheit könnte zum Beispiel für Beschlüsse, Aktionen und Stand­punkte, Deklarationen und Demarchen gelten. Ebenso lie­ßen sich die vertraglichen Möglichkeiten verstärkter Zusammenarbeit und Ständiger Strukturierter Zusam­menarbeit (PESCO) beherzter nutzen. Letzteres führt zu varia­bler Geometrie, angesichts der (deutschen) Präferenz für Inklusivität allerdings oft nur nach langen Sondie­rungen und als letztes Mittel. Weitere Möglichkeiten sind, Länder oder Ländergruppen damit zu beauftragen, GASP-Beschlüsse durchzuführen, oder Kontaktgruppen und Spezialformate zu initiieren, die erst ex post in EU‑Strukturen eingebunden oder mit diesen rückgekoppelt werden können, wie die E‑3. Gruppen thematisch oder regional besonders enga­gierter Staaten könnten sich auch verfestigen.

Alle diese Wege und Instrumente ließen sich häufiger und konsequenter nutzen und nicht zuletzt als Reaktion auf Krisen und Herausforderungen fort­entwickeln. Die Nachteile sind die oft langsamen Ad-hoc-Lösungen, die unklaren Lastenteilungen sowie die geringe Berechenbarkeit und Leistungsfähigkeit. Die Vorteile liegen in der Flexibilität, also darin, entweder den EU-Rahmen zu nutzen oder au­ßer­halb des EU-Rahmens zu agieren bzw. die EU als Stand­bein für das bewegliche Spielbein ein­zusetzen. Ein Beispiel für Letzteres wären die von Deutschland und Frank­reich geführten Gespräche mit Russ­land und der Ukraine im Normandie-Format. Auch das Ein­klinken von Dritt­staaten wie Großbritannien, Nor­we­gen, Türkei, Kanada und anderen würde erleichtert.

Mehr Effizienz durch Mehrheitsentscheidungen in der GASP ist aus deutscher Sicht ein notwendiger Schritt, der jedoch in Frankreich verhaltener auf­genommen wird, weil Paris die Risiken des eigenen Einfluss- und Gestaltungsverlusts sieht. Möglicherweise sind Mehrheitsentscheidungen für Frankreich akzeptabler, wenn sie mit weiteren Schritten kom­bi­niert werden, wie etwa einer struk­turellen Gewichts­verlagerung auf große Staaten der EU. Kleine und mittelgroße Staaten befürchten, dass mit einem Über­gang zu Mehrheitsentscheidungen und deren Aus­weitung eine Dynamik entsteht, die zur regel­mäßigen und formal abgestützten Majori­sierung durch die großen und einflussreicheren Mitglied­staaten führt. Die Attraktivität der Mitgliedschaft in der EU liegt für viele dieser Länder jedoch in ihrer nichthegemonialen Grundstruktur. Um den Anfän­gen zu wehren, sperren sie sich gegen eine Anwendung der Passerelle-Klausel (Artikel 48 (7) EUV), die für Be­schlüsse außerhalb des militärischen und ver­teidigungspolitischen Bereichs die Option der Mehr­heitsentscheidungen erschließt. Auch die verstärkte Zusammenarbeit und andere Möglichkeiten zur Aus­schöpfung der vertraglichen Optionen, mit Mehr­heit zu entscheiden, werden bislang kaum genutzt. Tat­sächlich sieht die EU eine ihrer auch außen­politi­schen Stärken in der Geschlossenheit und Fähig­keit zum Interessenausgleich zwischen sehr unterschiedlichen Staaten.

Systemumbau (Direktoriumsoption): Ein radikaler Schritt wäre ein Bruch mit dem Gleichheitsgrundsatz zugunsten dauerhaft differenzierter Beteiligungs- und Entscheidungsrechte der Mitgliedstaaten in der GASP/GSVP. Dazu wären neue Strukturen nötig und alte müssten erheblich angepasst werden, was auf einen echten Systemumbau hinausliefe: Dem Euro­päischen Rat als Zentrum der GASP würde ein Direk­torium übergeordnet, zum Beispiel ein Europäischer Sicher­heitsrat (EU-SR). In einer solchen Super-Forma­tion wären die fünf größten EU-Länder Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien und Polen sowie der Präsident des Europäischen Rats als ständige Mit­glie­der vertreten. Sie würden von sechs weiteren EU-Ländern nach dem Rotationsprinzip ergänzt, wobei das Vorsitzland im Rat immer einen der »rotierenden« Sitze hielte. Das könnte weitgehend nach dem Vor­bild des VN-Sicherheitsrats (VN-SR) organisiert wer­den. Die ständigen EU-SR-Mitglieder qualifizieren sich nicht nur wegen ihrer Lage und Größe, sondern müss­ten auch bereit sein, in common goods sowie gemeinsame Fähigkeiten und Politik zu investieren. Sie müssten gemeinsame Entscheidungen als bindend akzeptieren und die Außenvertretung sehr viel stär­ker als bisher in gemeinsame Hände legen. Das ist nicht selbstverständlich, wird aber für die interne Akzeptanz eines solchen Direktoriums unabdingbar sein. Der Europäische Rat wäre dann in Vollbesetzung so etwas wie das Beratungsplenum, das den Entscheidungen im zwölfköpfigen EU-SR vorangehen kann, büßte aber die Rolle des zentralen außenpoliti­schen Lenkungsgremiums ein. Der gesamte Unterbau der EU-Außenpolitik müsste angepasst werden, vor allem das Politische und Sicherheitspolitische Komi­tee (PSK) und der Euro­päische Auswärtige Dienst (EAD) sowie das Amt der Hohen Vertreterin.

Die Vorteile einer solchen Hierarchisierung liegen im möglichen Effizienzgewinn, der allerdings weiter­hin die üblichen Kompromiss- und Paketlösungen voraussetzt. Diese wären auch unter den neuen Be­din­gungen im und vom gesamten EU-Verhandlungs­system zu erbringen. Im EU-SR dürften Gegensätze und Rivalitäten deutlich weniger scharf und lähmend sein als zum Beispiel im VN-SR.

Kleineren Staaten mit begrenzter eigener außen­politischer Agenda und kleinen diplomatischen und internationalen Diensten bringt das umgebaute System zumindest Kostenersparnisse. Zwar dürften sie nicht automatisch an Mitsprache und Gestal­tung verlieren, würden das aber befürchten. Deutschland könnte an seiner für sich selbst reklamierten Rolle festhalten, die Interessen dieser Länder beson­ders zu berück­sichtigen, was diese allerdings ohnehin miss­trauisch beäugen. Bei einem festen deutsch-fran­zö­sischen Schulterschluss wird es Deutsch­land aber objek­tiv immer schwerer fallen, diesem An­spruch gerecht zu werden. Dennoch, innerhalb des EU‑SR könnten sich auf mittlere Sicht die politisch-strate­gischen Konvergenzprozesse unter den Betei­ligten beschleunigen und verbessern. Wenn die EU durch einen solchen Umbau tatsächlich wirkungs­voller, energischer und geschlossener aufträte, dann würde sie von Akteuren wie den USA oder China eher als relevanter strategischer Akteur wahrgenommen.

Die Kehrseite einer solchen Direktoriumslösung wären das Fallenlassen des Gleichheitsprinzips unter den Mitgliedstaaten sowie die Gefahr verschärfter Frik­tionen untereinander, wenn sich Länder abge­hängt fühlen und ihre Interessen nicht ausreichend ver­treten sehen. Deswegen wäre dafür Sorge zu tragen, dass alle Mit­gliedstaaten, sowohl die Regierung als auch die Bevöl­kerung, und sämtliche EU-Organe Entscheidungen, die auf der EU-SR-Ebene getroffen werden, als legitim betrachten. Dafür müssten Betei­ligungs- und Entscheidungsverfahren sowie Kommunikationsformen gefunden werden, die in formaler und politischer Hinsicht überzeugen.

Ein Europäischer Sicherheitsrat ohne Zugriff auf die EU und Verknüpfung mit ihr wäre kraft- und machtlos.

Darüber hinaus stellt sich bei der Direkto­riums­lösung die Problematik der vertikalen Verzahnung mit dem Regelbetrieb der EU, also den Entscheidungen und Politikinhalten, etwa bei der Han­delspolitik, der Wettbewerbspolitik oder der Wäh­rungspolitik. Deshalb ist es relevant, wo und wie der SR installiert würde und wie sein Aufgabenzuschnitt wäre. Die staatsähnliche Agenda der EU brächte auch in der Außen- und Sicherheitspolitik im Prinzip deut­liche Vorteile, die die Union zum geeignetsten Handlungsrahmen für Deutschlands außenpolitische Ziele

machen, nämlich den Schutz des EU-Raums im weite­s­ten Sinne, Mitsprache in der Weltpolitik und die Ge­staltung der internationalen Ordnung. Das gesamte Portfolio der EU, die politischen, wirtschaftlichen, mili­tärischen und kultu­rellen Ressourcen können und müssen dafür mobi­lisiert werden. Ein Europäischer Sicherheitsrat ohne Zugriff auf die und Verknüpfung mit der EU wäre kraft- und machtlos. Da die wirtschaftlich-techno­logische und währungspolitische Macht zu den wich­tigsten Komponenten in der inter­nationalen Politik zählt, ist sie auch bei jeglichem internen Umbau zentral. Der größte Nach­holbedarf der Europäer besteht jedoch beim mili­tärischen Teil der Sicherheitspolitik und seiner Verschränkung mit zivilen Komponenten des Krisen­managements und der Konfliktbearbeitung. Un­erlässlich bleibt deshalb die stetige Verbindung und Arbeitsteilung mit ande­ren Akteuren wie Nato, VN, OSZE und G‑Gruppen.

Frankreich, der bedeutendste Partner Deutschlands

Frankreich ist der wichtigste Partner für das deutsche Anliegen, die EU zu strategischer Autonomie zu befähigen. Das gilt unabhängig davon, ob die GASP/ GSVP schrittweise ausgebaut oder aber ein Direkto­rium innerhalb der EU geschaffen wird. Frankreich selbst dürfte sogar in Richtung Direktorium vor­preschen wollen, denn wie kein zweites Land unter­stützt die Regierung von Staatspräsident Macron das Bestreben, Europa »souveräner« zu machen. Macrons weitreichende Vorschläge zur »Neugründung« Euro­pas erstrecken sich auf zentrale Handlungsfelder, Fähigkeiten und Ressourcen, die die EU aufbauen und entwickeln muss, um strategischer und außenpolitisch autonomer zu werden. Neben der gemeinsamen Verteidigungs- und Sicherheitspolitik betrifft dies die Reform der Eurozone inklusive einer funktionierenden Bankenunion und eines Transfermechanismus, private und öffentliche Investitionen in Forschung, neue Technologien und die Stärkung der Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit sowie die europäische Führungsrolle in der internationalen Klimapolitik. Meint es Deutschland ernst mit seinem Streben nach strategischer Autonomie, muss es sich mit den fran­zösischen Vorschlägen auseinandersetzen, und zwar mit dem Ziel, sich mit Paris auf eine gemeinsame Linie zu verständigen und diese konsequent zu ver­folgen. Andernfalls dürfte das Vorhaben, das eigene Schicksal entschlossener in die Hand zu nehmen, schnell in einer Sackgasse enden. Der Umgang mit Frankreich wird so zum Test, wie gut drei von Deutschland und Frankreich unterschiedlich gewich­tete Ziele unter dem Dach der strategischen Auto­nomie in Einklang zu bringen sein werden: Abstufungen unter den EU-Mitgliedstaaten (zum Beispiel Direktorium oder Kerngruppen), die französisch-deutsche Rolle als Motor der Union und der Zusammenhalt der gesamten EU. Paris nötigt Berlin schwierige Richtungsentscheidungen ab. Das gilt unmittelbar für den derzeit dynamischsten Bereich der bilateralen Kooperation, nämlich die Zusammenarbeit in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

Die beiden Regierungen haben unter anderem gemeinsame Rüstungsvorhaben beschlossen sowie unter den Vorzeichen strategischer Autonomie Kriterien für die Ständige Strukturierte Zusammen­arbeit (PESCO) im Rahmen der Gemeinsamen Sicher­heits- und Verteidigungspolitik (GSVP) abgestimmt. Beide Seiten sind sich darüber hinaus in ihrer Ana­lyse über die Zukunft der transatlantischen Beziehungen sowie des Multilateralismus weitgehend einig. Seit die US-Administration das Iran-Nuklear­abkommen auf­kündigte, haben sich Berlin und Paris einander in den wesentlichen außen- und sicherheitspolitischen Fragen angenähert. So betonen beide Seiten, dass ein Streben nach strate­gischer Autonomie für die EU in keiner Weise Konkurrenz zur Nato bedeutet und dass keine Doppelstrukturen aufgebaut werden. Vielmehr würden die transatlantischen Beziehungen mittel­fristig sogar belastbarer, je stärker die EU-Staaten in finanzieller wie operativer Sicht Verantwortung für ihre eigene Sicherheit übernähmen.

In Paris wird sehr konkret über die sicherheits- und verteidigungs­politische Dimension strategischer Autonomie der EU diskutiert.

In Paris wird sehr konkret über die sicherheits- und verteidigungspolitische Dimension strategischer Auto­nomie der EU diskutiert, so über die Reform der »Beistandsklausel« gemäß Artikel 42 (7) des EU-Vertrags von Lissabon. Sie sieht vor: »Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schul­den die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung, im Einklang mit Artikel 51 der Charta der Ver­einten Nationen. Dies lässt den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten unberührt.« Die französische Regie­rung hat Artikel 42 (7) zu ihrem Reformprojekt aus­erkoren, weil strategische Autonomie für sie mit der Fähigkeit der EU zu eigenständigem Handeln ein­her­geht. Paris rückt die kollektive Verteidigung ins Zentrum seiner Überlegungen und diskutiert vier Szena­rien, in denen die EU ohne Hilfe aus den USA handlungsfähig sein muss: einen Terroranschlag gegen einen EU-Mitgliedstaat, einen Hybrid-Angriff, einen Angriff gegen einen EU-Staat, der nicht Mitglied der Nato ist (vor allem Schweden und Finnland), sowie einen bewaffneten Angriff auf einen Nato-Alliierten, ohne dass sich die USA bereit erklären, im Sinne von Artikel 5 des Nato-Vertrages vergeltend tätig zu werden. Außerdem wird in Paris derzeit dar­über gestritten, ob Frankreich künftig einen Angriff auf einen EU-Partner oder ein Nato-Mitglied als An­griff auf Frankreich werten soll – den es dann auch mit dem Einsatz von Nuklearwaffen vergelten könnte. Mit dem Fokus auf kollektiver Verteidigung will Paris dem Eindruck entgegenwirken, dass sich Frankreich nur eng an seinen eigenen strategischen Bedürfnissen ausrichtet. Viele EU-Länder argwöhnten, dass die »Europäische Interventionsinitiative« vor allem Frank­reich zugutekäme, weil es durch ein größeres mili­tärisches Engagement der EU-Europäer in Afrika ent­lastet würde. Zugleich bringt Paris mit dem Fokus auf der kollektiven Verteidigung Berlin in eine schwierige Situation, denn Deutschland hat eine solche Art der Verteidigung bislang ausschließlich im Rahmen der Nato verortet.

Paris drängt darauf, in der EU und besonders der Sicherheits- und Verteidigungspolitik in kleineren Gruppen voranzuschreiten. Auch Berlin sieht diese Not­wendigkeit. Aber wie die Lancierung von PESCO zeigte, bleibt es dabei, dass Frankreich auf Exklu­­si­vität und optimale Handlungsfähigkeit setzt, Deutsch­land hin­gegen stärker auf Inklusivität und Legitimität. Frank­reich geht weiter offensiv auf Deutschland zu und bietet Berlin eine exklusive Zusammenarbeit an, denn in Frankreich gilt eine deutsch-französische Entente weiter als Vorstufe einer möglichen »Euro­pä­isierung« in der Sicherheits- und Verteidigungs­politik. Dafür gibt es mindestens zwei Projekte:

Erstens würde es Paris bevorzugen, die im Rahmen einer Neufassung von Artikel 42 (7) wichtigsten Sze­narien für eigenständiges Handeln zunächst mit Deutschland einzuleiten. Dies würde beiden Seiten auch die Möglichkeit eröffnen, dem im bilateralen Abstimmungsprozess befindlichen »Elysée-Vertrag 2.0« eine Handschrift zu verleihen, die deutlich über das Dokument aus dem Jahr 1963 hinausreicht und nicht bloß formelhaft von strategischer Autonomie spräche. Zweitens strebt Paris seit langem danach, die europäische Abhängigkeit von den USA in rüstungstechnischen Fragen zu verringern. So schwebt Frank­reich vor, einen weiter­reichenden EU-Verteidigungs­fonds zu schaffen. Dieser wäre auf die Bedürfnisse jener EU-Staaten ausgerichtet, die über eine internatio­nal konkurrenzfähige rüstungstechnische Industrie verfügen. Deutschland und Frankreich, so die Auf­fassung in Paris, sollten hier ebenso als Pioniere agie­ren wie bei der Festlegung gemeinsamer Rüstungs­exportrichtlinien. Eine Diskussion dieser Fragen und Prozesse im Kreis aller 27 EU-Mitglieder hält die fran­zösische Regierung für wenig aussichtsreich. Schließ­lich stellt sie auch die Frage, in welchem Umfang Berlin künftig bereit sein wird, (sicherheits- und ver­teidigungspolitische) Verantwortung für seine EU-Partner zu übernehmen und dabei einen Großteil der finanziellen Lasten zu tragen.

Diese Beispiele verdeutlichen, dass Deutschland seine integrationspolitischen Präferenzen überdenken oder gar revidieren müsste. Das dürfte selbst bei der oben beschriebenen inkrementellen Reformoption nötig sein, denn auch diese müsste substantielle Fort­schritte zur Autonomisierung liefern. Die Neigung deutscher Europapolitik, zuerst den Ordnungsrahmen festzulegen und darüber die inhaltliche Ausfüllung und Zweckbestimmung zu vernachlässigen, sieht Frankreich (wie seit jeher Großbritannien) sehr kritisch.

Großbritanniens Status und Sonderrolle

In der Vergangenheit hat allein die Tatsache, dass Großbritannien Mitglied der EU ist, die Vermutung genährt, dass die EU über strategische Qualitäten in der Außen- und Sicherheitspolitik verfügen könnte. Mit Großbritanniens nahendem Austritt büßt die EU in dieser Hinsicht an Prestige ein und verliert einen potenten Akteur in der GASP und bei der inneren Sicherheit, vor allem der nachrichtendienstlichen Kooperation. Allerdings wollte Groß­britannien in seiner Zeit als EU-Mitglied eine fak­tische Stärkung der GASP allenfalls auf dem Wege des Pooling von Souve­ränität und Fähigkeiten herbeiführen, aber nicht durch weitergehende rechtlich bindende Integration, wie sie für die skizzierte Direk­toriums- und selbst die Reformoption nötig wäre. Für beide Wege wäre Groß­britannien ein schwieriger Partner, wenn nicht ein Blockierer. Unter dem Leit­motiv »Global Britain« will Großbritannien nach dem Brexit ohnehin einen dezi­diert natio­nalen Weg einschlagen, der seine Eigenständigkeit und Unabhängigkeit betonen soll.

Ungeachtet seiner special relationship mit den USA steht Großbritannien in großen außenpolitischen Fragen an der Seite der anderen EU-Europäer.

Gewiss wird Großbritannien auch nach dem Brexit zumindest in Europa eine strategische Rolle spielen und deshalb für die EU ein wichtiger Partner außer­halb der EU sein. Außenpolitisch verfügt das Land über eine bedeutsame strategische Reichweite, mit seinem ständigen Sitz im VN-Sicherheitsrat, einem der größten diplomatischen Netzwerke der Welt, sowie engen historischen Beziehungen etwa zu den USA, Kanada, Australien oder Indien. Großbritannien gehört als einziges europäisches Land zum exklusiven Club der Five Eyes, der nachrichtendienstlichen Zu­sammenarbeit mit den USA, Kanada, Austra­lien und Neuseeland. Sicherheits- und verteidigungs­politisch kommen eine eigene nukleare Abschreckung, eine – im europäischen Maßstab – hohe Einsatz­fähigkeit der Streitkräfte, enge militärische Integra­tion mit einzelnen EU-Staaten sowie eine große eigen­ständige Verteidigungsindustrie hinzu. Als weltweit fünft­größte Volkswirtschaft, die etwa 16 Prozent der Wirt­schaftskraft der EU-28 stellt und mit der City of London über das größte Finanz­zentrum Europas ver­fügt, ist Großbritannien zudem ein relevanter Faktor, zum Beispiel in Fragen von Handelskonflikten und Wirtschaftssanktionen. Das sind jene Bereiche, in denen die EU gefordert und gewillt ist, ihre Handlungsfähigkeit und Durchschlagskraft zu beweisen. Un­geachtet seiner special relation­ship mit den USA steht Großbritannien in großen außenpolitischen Fragen an der Seite der anderen EU-Europäer, beispielsweise was den Iran, das Pariser Klimaabkommen oder den Umgang mit dem Nahostkonflikt be­trifft. Großbritan­nien selbst will in der Außen- und Sicherheitspolitik ebenfalls ein sehr enges Verhältnis mit der EU ver­einbaren, was regelmäßige Konsulta­tionen bis hin zur Einbindung in militärische Opera­tionen und Pro­gramme der EU ermöglicht. Nach aktuellem Stand sind die EU-27 zwar zu einer ambi­tionierten Partner­schaft bereit, solange für Groß­britannien die bishe­rigen Grenzen für Drittstaaten gelten. Das bedeutet vor allem keine Mitspracherechte und nur begrenzte Beteiligungsrechte bei großen Projekten, wie dem fürstra­tegische Autonomie wichtigen Satelliten­navi­gationssystem Galileo.

Grundsätzlich hat die EU zwei Möglich­keiten, Großbritannien in die europäische Außen- und Sicherheitspolitik nach dem Brexit ein­zubinden.

In der ersten Option ist die Stärkung der EU vorrangig. Demnach würde Großbritannien auf der Basis bestehender Regeln für Drittstaaten eingebunden, das hieße ohne Mitspracherechte oder Sitz in den Orga­nen und Gremien der EU. Das Land könnte sich bei­spielsweise am EU-Verteidigungsfonds beteiligen (und müsste entsprechend seiner Wirtschaftskraft erheb­lich einzahlen), kann aber nicht mitentscheiden, wie das Geld verteilt wird. Diese Zwei-Klassen-Behandlung durch die EU könnte die Briten in Rich­tung anderer Foren treiben, wie die Nato, die fran­zö­sische Inter­ventionsinitiative oder weitere bi- und multilaterale Kooperationen, die es auch selbst initi­ieren könnte. Wenn aber im Ernstfall euro­päisches Handeln gefor­dert und eine Beteiligung der Briten dafür wesentlich ist, dann könnte statt der EU eine Ad-hoc-Koalition von Staaten, die fähig und wil­lens sind, die Sache an sich ziehen.

In der zweiten Option genießt die Einbeziehung Großbritanniens in die Außen- und Sicherheitspolitik der EU Priorität. Dem Land wird eine Sonderrolle in der euro­päischen Außen- und Sicherheitspolitik zugebil­ligt, weil es in eine andere Kategorie fällt als Norwegen oder die Türkei. Die EU würde demnach Großbritannien auch in seiner Eigenschaft als Dritt­staat besondere Rechte ein­räumen. So könnte das Land partielle oder auch gene­relle Beteiligungsrechten in außen- und sicherheitspolitischen EU-Gremien erhalten (etwa wenn es an einer EU-Operation mit­wirkt), ebenso in Programmen wie Galileo oder dem EU-Verteidigungsfonds. Großbritan­nien wäre mit seinen Ressourcen dann auf flexi­bler Basis an der EU-Außen- und Sicherheitspolitik beteiligt. Dem Zu­gewinn an europäischer strategischer Autonomie durch britische Beiträge stände ent­gegen, dass Rechte und Pflichten der Mitgliedschaft aufgeweicht oder entwertet wür­den und durch die Hintertür Möglichkeiten für Vetos und faktische Mit­entscheidung eröffnet würden, ohne Verantwortung und Lasten­teilung klar zuzuschreiben.

Mit den beiden Optionen für die grundsätzliche Ausgestaltung der GASP – Reform oder Direktori­um – ließe sich am besten die Option der Stärkung des EU-Systems verbinden. Die Option Sonderlösung für Großbritannien würde jedoch, ähnlich wie bereits die britische EU-Mitgliedschaft, jegliches institutionell abgesicherte Vorankommen schwieriger machen.

Legitimität

Strategische Autonomie, also die Fähigkeit, eigene außen- und sicherheitspolitische Entscheidungen zu treffen und umzusetzen, erfordert ein hohes Maß an politischer Legitimität nach innen und außen.

Für die Legitimität nach innen ist maßgeblich, dass die Bürgerinnen und Bürger sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten die EU als politisches System für an­erkennungswürdig halten und unterstützen. Da die EU kein Staat ist, können für sie nicht dieselben Maßstäbe für Demo­kratie und legitimes Regieren gelten. Seit langem wird in Politik und Wissenschaft über prinzipielle und spezifische Demo­kratiedefizite der EU diskutiert.

Mit Blick auf die strategische Autonomie der EU sind vor allem zwei Fragen relevant: Unter welchen Bedingungen und in welchen Fällen ist es legitim, in der EU-Außen- und Sicherheitspolitik zu quali­fizierten Mehrheitsentscheidungen über­zugehen? In welchen Fällen ist aus Gründen der Legitimität eine Beteiligung des Europäischen Par­laments (EP) ratsam?

Vorauszuschicken ist, dass über den Einsatz mili­tärischer Gewalt, ob im Rahmen der Nato, der EU, der VN oder von Koali­tionen der Wil­ligen, allein die Mit­gliedstaaten gemäß ihren nationalen Bestimmungen entscheiden. Daran wird auch unter den Vor­zeichen der strategischen Autonomie nicht gerüttelt, zumin­dest solange es keine europäischen Streitkräfte gibt. So hat das deutsche Bundesverfassungsgericht in sei­nem Urteil zum Ver­trag von Lissabon unter­strichen, dass nur der Bundestag die Entsendung be­waffneter deutscher Streitkräfte legitimieren kann. Das gilt auch für die deutsche Beteiligung an gemeinsamen Streit­kräftestrukturen.

Kein Staat kann gegen seinen Willen zu außenpolitischen Positionen oder Aktionen verpflichtet werden.

Das intergouvernementale Prinzip sichert jedem Mitgliedstaat in der GASP ein Vetorecht zu. Kein Staat kann gegen seinen Willen zu außenpolitischen Posi­tionen oder Aktionen verpflichtet werden. Allerdings müssen die Mitgliedstaaten die GASP aktiv unter­stützen und sich im Geiste der Loyalität und gegen­seitigen Solidarität verhalten. Das soll die Berechenbarkeit, aber auch die Konvergenz von Positionen sichern. In anderen Politikbereichen jedoch, die für die Entwicklung strategischer Autonomie wichtig sind, können Mitgliedstaaten auch über­stimmt wer­den. Das trifft vor allem auf die gemeinsame Handels­politik, den Binnenmarkt und die Eurozone zu. Der mitgliedstaatliche Strang der Legitimität führt über die (gewichteten) Stimmen der Mitgliedstaaten im Rat, der supranationale Strang hingegen über die Mit­wirkung des Europäischen Parlaments. Zudem unter­liegen alle Entscheidungen und Rechts­akte (außerhalb der GASP) der Supervision des Euro­päischen Gerichtshofs. Werden Entscheidungen in der GASP, um die Handlungs­fähigkeit der EU zu stärken, aus der Einstimmigkeit in die (qualifizierte) Mehrheitsentscheidung überführt oder gar einem Euro­päi­schen Sicherheitsrat übertragen, sieht sich die EU mit den bekannten Legitimitätsfragen konfrontiert:

Bis dato garantiert das Einstimmigkeitsprinzip in der GASP/GSVP die formale Gleichheit zwischen Staaten von unterschiedlichem (macht-)politischem Gewicht im Rat und im Europäischen Rat. Malta, Irland und Zypern verfügen genauso über ein Veto­recht wie Deutschland, Frankreich und Spanien. Jede Form des Abweichens von der Einstimmigkeit wirft gerade aus Sicht der kleineren und mittelgroßen Staaten die Frage auf, wie ihre Interessen gewahrt werden und wie sie ihren Einfluss geltend machen können. Kommt kein Konsens zustande, heißt das, dass eine Minderheit nicht zu überzeugen war, trotz der ernsthaften Suche nach Kompromissen. Es stellt sich also die Frage, ob GASP-Entscheidungen außer­halb des Militäreinsatzes anderer Natur sind als bei­spielsweise jene in der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). Wenn das so ist und bleibt, wären zu­mindest Lehren für die Zukunft zu ziehen. Länder mit sehr speziellen oder vitalen Interessen, die nicht von allen EU-Staaten mitgetragen oder wenigstens akzeptiert wer­den kön­nen, sollten nicht Mitglied der EU werden, zum Beispiel die Türkei. Eine Mitgliedschaft solcher Länder eröffnet keine Aussicht auf konvergente außenpolitische Positionen und einen gemeinsamen acquis politique. Zu­dem sollte eine Mit­wirkung des Europäischen Parlaments ge­prüft wer­den, wenn es darum geht, Mehrheitsentscheidungen in der GASP einzuführen oder die internationale Rolle des Euro zu stärken.

Was die Außendimension anbelangt, ist das Bestreben, strate­gische Autonomie zu stärken, mit der Legitimität der EU als inter­nationaler Akteur ver­knüpft. Die Union bindet ihr auswärtiges Handeln an die Prinzi­pien der Demokratie, die Menschenrechte und die Grundsätze der Charta der VN. Sie setzt sich zum Ziel, ihre Werte (Artikel 2 EUV) und Interessen sowie ihre Sicherheit, Unabhängig­keit (!) und Unver­sehrtheit zu wahren (Artikel 21 (2) EUV). Diesen Zielen und Werten muss folglich auch die strategische Autonomisierung verpflichtet sein. Sie muss dazu beitragen, jene zu verwirklichen, und ist in­sofern Mittel zum Zweck. Den Maßstab für Richtungs- wie Einzelentscheidungen bilden die oben genannten Ziele. Politi­sche Debatten über dieses Thema auf nationaler und EU-Ebene müssen weitaus transparenter und »öffent­licher« geführt werden. Das ist die Aufgabe der Parla­mente. Umfragen zufolge ist EU-weit die Zustimmung zu mehr Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in der Außen- und Sicherheitspolitik traditionell besonders hoch. Gemeinsame europäische Politik verursacht jedoch oft un­gleiche politische, wirtschaftliche oder finanzielle Kosten für ein­zelne Mitgliedstaaten oder Personengruppen. Das ist dann der Fall, wenn sich die euro­päischen Staaten solidarisch für die Interessen eines einzelnen Staates einsetzen, wenn ein EU-Han­dels­konflikt oder Sank­tionen nur Teile der EU-Wirt­schaft betreffen oder wenn militä­ri­sche Operationen nur die Inter­essen eines Bruchteils der Mitgliedstaaten berühren. Dann müssen die Akteure der Union, vor allem ihre Mit­gliedstaaten, bereit und in der Lage sein, diese Ent­scheidungen gegenüber der Bevölkerung in einen größeren Be­gründungszusammenhang zu stel­len. Das kann die Solidarität mit EU-Staaten und ande­ren sein, die Treue zu den eigenen Werten und damit die poli­ti­sche Glaubwürdigkeit nach innen und außen oder die Abwägung zwischen unterschied­lichen Gütern.

Die Legitimität der EU speist sich immer aus beiden Quellen: mittelbar durch die Mitgliedstaaten und unmittelbar durch das Zusammenwirken der Gemeinschaftsorgane. Deshalb bleibt die Bindung aller Entscheidungen an das Recht fundamental. Dieses muss allerdings in den Staaten der Union eben­falls gewährleistet sein. Verfahrenslegitimität und Output-Legitimität (Leistung) sind auch in der Außen- und Sicherheitspolitik Voraussetzungen für Akzeptanz.

Sicherheit und Diplomatie

Vollständige strategische Autonomie im Sicherheits- und Verteidigungsbereich wäre für Europa allenfalls mittel- bis langfristig, bestenfalls in zehn bis zwanzig Jahren, vorstellbar. Dazu bedürfte es neben hin­reichender Finanzierung auch der politischen Unter­stützung und Bereitschaft aller Staaten, gegebenenfalls auf nationale Souveränitätsrechte zu verzichten, um mehr europäische Eigenständigkeit auch im mili­tärischen Bereich zu erreichen. Größere strategische Autonomie dagegen verlangt vor allem, ein angemessenes Am­bitionsniveau nach eigenen Prioritäten zu definieren und die sich daraus ergebenden Selbst­verpflichtungen auch zu erfüllen. Entscheidend hierfür bleibt das Zusammenspiel – und nicht das Gegeneinander­ausspielen – von EU und Nato.

Militärische Fähigkeiten lassen sich nur gemäß dem angestrebten strategischen Ziel bewerten. Was für den einen Zweck angemessen und ausreichend erscheint, ist für andere Aufgaben unpassend oder unzureichend. In diesem Zusammenhang lassen sich drei ver­schiedene Ambitionsniveaus in den Blick nehmen: a) eine zu­nächst jedenfalls anhaltende Ab­hängigkeit von den USA im Bereich der kollektiven Verteidigung bei gleichzeitiger Stärkung des euro­päischen Nato-Pfei­lers, b) wachsende Autonomie in einer verteidigungspolitischen Grauzone, die nicht notwendig das Bünd­nis als Ganzes involviert, sowie c) eine begrenzte, aber notwendig zunehmende Auto­nomie beim Krisen­management.

Wirtschaft, Handel, Wettbewerbsfähigkeit

Wirtschaftliche Größe ist eine wesentliche Quelle außenpolitischer Macht. Insofern ist es nicht un­erheblich, dass auf die EU zur Zeit noch 21,6 Prozent des globalen Bruttoinlandsprodukts (BIP), 15,2 Pro­zent des globalen Warenhandels, über 20 Prozent des Dienstleistungsverkehrs und 21,2 Prozent der Aus­landsinvestitionen entfallen.

Allerdings gerät die EU gegenüber den beiden ande­ren großen Weltregionen Nordamerika (USA, Kanada, Mexiko) und Ostasien (Japan, China, Korea, ASEAN) ins Hintertreffen. Das gilt sowohl für die wirt­schaftliche Leistungskraft (Nord­amerika 27,8 Prozent, Ostasien 26,5 Pro­zent) als auch die Auslandsinvesti­tionen (Nordamerika 23,0 Prozent, Ostasien 32,3 Pro­zent). Auch wenn Europa ge­gen­über den Globalisierungsgewinnern in Asien weiter an Boden verlieren wird, bleibt es im Weltmaßstab ein wirtschaftlicher Pol. Die ökonomische Wertschöpfung in Europa, die un­ter­nehmerischen Entscheidungen und die techno­logi­schen Innovationen europäischer Unternehmen besitzen globale Tragweite. Deutschland spielt wegen seiner Wirtschaftskraft, seines breiten indus­triellen Profils und seiner hohen Außen­handelsquote in einer eigenen Liga innerhalb Euro­pas. Aufgrund der engen außenwirtschaftlichen und konjunkturellen Verbun­denheit sind Deutschlands wirtschaftliche Stabilität und Wachstum essen­tiell für Europas Wohl­ergehen und seinen Einfluss nicht nur in der Weltwirtschaft, sondern auch in der inter­nationalen Politik.

Wirtschaftliche Stabilität, Wohlstand und Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands und Europas sind nicht garantiert, sondern externen und internen Risiken und Verwundbarkeiten ausgesetzt. Sosehr der hohe Grad weltwirtschaftlicher Verflechtung und Interdependenz den europäischen Staaten und Gesell­schaften nutzt, geht er auch mit gelegentlich so ge­nannten Konnektivitätsrisiken einher: Die europäische Wirtschaft ist von verlässlichen Lieferquellen etwa für Energie, Rohstoffe und technologische Komponenten abhängig und durch protektionistische Maß­nah­men anderer verwundbar. Das Risiko makroöko­no­mischer Instabilität wurde 2008/09 in der Finanz­krise deut­lich, als zeitweise die Kreditmärkte nicht mehr funk­tionierten, Einkommen, Beschäftigung und Wachstum einbrachen und auch die Bereitschaft ab­nahm, Schäden innerhalb der Eurozone aufzufangen.

Marktpositionen müssen im globalen Wett­bewerb laufend gegen nichteuropäische Konkurrenten be­hauptet werden, was unter­nehme­risches Talent und staatliche Standortpolitik immer wieder neu heraus­fordert. Deutschlands und Europas Wett­bewerbs­fähigkeit wird ohne leistungsfähiges Humankapital, eine anspruchsvolle Marktnachfrage, ein innova­tives Umfeld, eine moderne Infrastruktur und eine zu­kunftsweisende Regulierung kaum ver­teidigt werden können. Wirtschaftliche Leistungskraft und technologische Innovationsfähigkeit sind inso­fern notwendige Voraussetzungen für eine strate­gische Autonomie Europas.

Als weltwirtschaftlicher Gravitationspol ist der Binnen­markt eine veritable Machtressource Europas.

Als weltwirtschaftlicher Gravitationspol ist der Europäische Wirtschaftsraum eine veritable Macht­ressource Europas. Außenwirtschaftliche Interdependenzen sind stets asymmetrisch. Daher haben Euro­pas ökonomische Beziehungen mit seiner Nachbarschaft immer auch eine machtpolitische Kompo­nen­te. Dies trifft selbst dann zu, wenn es nicht intendiert ist, wie sich etwa beim Assoziierungsabkommen der Ukraine mit der EU gezeigt hat. Umgekehrt ist die EU aufgrund ihrer außenwirtschaftlichen Verflechtungen verwundbar. Das gilt besonders im Verhältnis Europas zu den Schwergewichten USA und China, die beide willens und fähig sind, ökonomische Abhängig­keiten aktiv zu nutzen, um politische Interessen durchzusetzen.

Es sind vor allem, aber nicht ausschließlich die USA und China, welche für die EU in allen weltwirtschaftlichen Zusammenhängen sowohl Partner als auch Konkurrenten oder gar Gegenspieler sind.

USA

Auch unter Präsident Trump sind die USA der bevor­zugte und wichtigste Partner der Europäer. Für ihre Verteidigung und Sicherheit sind die USA sogar unverzichtbar, solange Europa nicht selbst gewaltige Anstrengungen in diesem Bereich unternimmt. Zu­gleich fordert aber Trumps Leitmotiv »America First« und seine disruptive und erratische Außenpolitik Europa dazu heraus, europäische Interessen stärker selbst zu definieren und zu schützen. Das Streben nach stra­tegischer Autonomie hat jedoch davon ab­gesehen strukturelle, tiefer liegende und langfristige Gründe. Selbst wenn Trump 2020 nicht wieder­gewählt würde, wäre es kurzsichtig von den Europäern, auf ein blo­ßes Wiederanknüpfen an alte Zeiten der transatlan­tischen Zusammenarbeit zu setzen und in alte Ver­hal­tensmuster des Juniorpartners zurückzufallen. Zuletzt unterstrich der US-amerikanische Außen­minister Pompeo im Dezember 2018 bei einer Rede in Brüssel, dass Donald Trumps kritische Sicht auf multilaterale Formate im Allgemeinen und die EU im Besonderen nunmehr in weiten Teilen seiner Administration geteilt wird. Nur in einer ausgewogeneren transatlantischen Partnerschaft kann Europa seine Interessen so wahrnehmen, wie es die USA auf der anderen Seite für sich beanspruchen. Deshalb müssen sich Europa und Deutschland auf vermehrte Kontroversen, offene­re und strittigere Debatten und auch Kon­flikte mit den USA einstellen.

Die USA blicken dabei auch unter der Präsidentschaft Trumps mit einer Mischung aus Skepsis und Ablehnung auf die Idee einer strategischen Auto­nomie Europas im sicherheitspolitischen Bereich. Frühere Debatten über eine mögliche Abkopplung Euro­pas von der Nato sind in Washington zwar weit­gehend verstummt. Die Grundsätze von »America First« würden zudem nahelegen, dass die USA der Idee größerer europäischer Eigenständigkeit im sicherheitspolitischen Bereich eher offener gegenüberstehen. Doch die USA – das Pentagon und die rest­liche Administration sicher mehr als Präsident Trump selbst – wollen ihren Einfluss auf europä­i­sche Sicherheitspolitik, ihren Zugang zu euro­päi­schen Stützpunkten als Sprungbrett erhalten. Ver­stärkt wird die Skepsis gegenüber europäischer Auto­nomie, wenn europäische Initiativen, wie die Stän­dige Strukturierte Zusammenarbeit in der Verteidi­gungs­politik, aus Sicht Washingtons dazu dienen kön­nen, amerikanische Rüstungsfirmen aus dem lukra­tiven europäischen Markt herauszuhalten.

Die Debatte über Strafzölle ist nur die Spitze des Eisbergs. Darunter verbirgt sich ein bedrohlicher Konflikt über die Zukunft der WTO.

Im Gegensatz zur Sicherheitspolitik ist das Kräfteverhältnis zwischen den USA und Europa im wirt­schaftlichen Bereich heute nahezu ausgeglichen, wenn man das Gesamtbild von Handel mit Waren und Dienstleistungen und auch die Investitionen betrachtet. Für Spannungen sorgen unter der Regie­rung Trump jedoch die Handelsbilanzüberschüsse der EU gegenüber den USA im Warenbereich. Trump favori­siert Einfuhrzölle auf einzelne Waren, um das aus seiner Sicht ungerechte US-Defizit umzukehren und die Europäer zu höheren Einfuhren amerikanischer Waren zu bringen. Die Debatte über Strafzölle ist aber nur die Spitze des Eisbergs. Darunter verbirgt sich ein bedroh­licher Konflikt über die Zukunft der Welthandels­organisation (WTO), die von der US-Regie­rung aktiv unterminiert wird und deren Regeln ande­re Länder, allen voran China, seit Jahren ignorieren.

Ein weiterer Streitpunkt ist die Sanktionspolitik. Die USA nutzen hier zunehmend die finanzpolitische Abhängigkeit der Europäer, um mit Sekundär­sanktio­nen sowohl außenpolitische als auch unternehmerische Interessen Europas zu konterkarieren. Wenn die EU den Euro als Reservewährung aufbauen will, etwa um eigene Unternehmen vor dem extraterritorialen Zugriff von US-Sanktionen zu schüt­zen, muss sie erst wichtige Voraussetzungen schaffen. Gewinnt die EU auf diese Weise mehr finanzielle Eigen­ständigkeit, könnte sie den Euro stärker als In­strument einsetzen, um eigene außenwirtschaftliche und außenpolitische Ziele zu erreichen. Zu erwarten ist, dass Washington darauf ablehnend reagiert. Präsi­dent Trump sieht in der EU offensichtlich zunehmende Konkurrenz. Denk­bar ist aber auch, dass US-Regierungen wegen der steigen­den Bedeutung des Renminbi und des weltweit wach­senden chinesischen Einflusses auf Märkte und Regie­rungen künftig daran gelegen sein könnte, die Posi­tion des Euro als Gegengewicht zu stärken.

Im Konflikt zwischen den USA und China zeigt sich besonders deutlich das Interesse Washingtons, weiterhin auf Wirtschafts- und Sicherheitspolitik der EU Einfluss zu nehmen. Die Trump-Administra­tion verfolgt offenbar das Ziel, den hegemonia­len Rivalen China wirtschaftlich einzudämmen und seinen tech­nologischen Wandel aufzuhalten. Große Teile der US-Administration, besonders der Nationale Handels­rat, der Nationale Sicher­heitsrat und das Pentagon, setzen auf wirtschaftliche Abkopplung der USA von China, um so die wirtschaftlich-technologische und damit auch die sicherheits­politische Verwundbarkeit zu reduzieren, die sich aus der bestehenden Interdependenz ergibt. Washington erhöht weiter den Druck auf seine Verbündeten einschließlich der EU, sich in den wirtschaft­lichen und politischen Auseinandersetzungen klar auf die Seite der USA zu stellen. Sollte Wash­ington von Europa fordern, sich gleichfalls von China abzu­koppeln, wären wirtschaftliche Interessen der EU empfindlich verletzt, da die Volks­republik einen Wachstumsmarkt und eine Quelle wirtschaftlicher Innovationen und künftiger Entwick­lungen bildet. Zudem leisten chinesische Exporte nach Europa und Investitionen in der EU einen wach­senden Beitrag zur europäischen Wirtschaft und zum Binnenmarkt.

In einer Zeit der Ungewissheit über den Kurs der US-Außenpolitik und des Wandels im internationalen System ist es für Deutschland vernünftig, im euro­pä­ischen Verbund eine Politik der strategischen Risiko­absicherung zu entwickeln und die eigenen außen­politischen Handlungsmöglichkeiten zu erwei­tern. Auch wenn strategische Autonomie allenfalls lang­fristig und annäherungsweise zu verwirklichen ist, lassen sich bereits heute aus der Maxime strate­gischer Risikoabsicherung einige Folgerungen für den Um-gang mit den USA ableiten. Strategische Risiko­absiche­rung kann je nach Konflikt- und Interessenkonstellation in eine Politik wirtschaftlicher und diplomatischer Gegenmachtbildung (hard balanc­ing) münden. Ein Beispiel wäre die Nutzung inter­natio­naler Institu­tionen, um einseitige Machtausübung der USA ein­zuhegen. Eine weichere Form der Aus­balancierung (soft balancing) kann heißen, selbst inter­nationale Füh­rungsleistungen in jenen Politikfeldern zu erbrin­gen, in denen die USA eher blockieren als initiieren, etwa der Klimapolitik. Schließlich kann strategische Risiko­absicherung auch den Schulterschluss (bandwagoning) mit den USA bedeu­ten. Dieser ist zwei­fellos sinnvoll, wenn das amerikanische Vorge­hen mit den eigenen Inter­essen über­ein­stimmt bzw. wenn die ame­rika­ni­sche Politik im eige­nen Sinne beeinflusst werden kann.

Deutsche und europäische Politik muss auch die Kosten einer größeren Autonomie gegenüber den USA berücksichtigen.

Unabhängig davon, welchen Kurs deutsche und europäische Politik einschlägt, muss sie jeweils die Kosten einer größeren Autonomie gegenüber den USA benennen und berücksichtigen. Das gilt für die Verteidigungspolitik ebenso wie für die Finanz- und Wirtschaftspolitik und die Beziehungen zu China. Zu diesen Kosten gehört die Gefahr einer europäischen Spaltung. Ein Blick in die Vergangenheit lehrt, dass transatlantische Konflikte wie über den Irak-Krieg 2003 immer auch innereuro­päische Spal­tungen nach sich gezogen haben. Vor allem ein Balancing gegen­über den USA, selbst wenn es auf Einzelfälle wie das Iran-Abkommen begrenzt bleibt, macht es daher zwingend notwendig, dass sich die Europäer zuvor auf eine unumstößliche gemein­same Position ver­ständigen.

China

Vor dem Hintergrund des heraufziehenden Großmachtkonflikts zwischen Washington und Peking entwickelt sich das Kräfteverhältnis zwischen China und der EU bzw. ihren Mitgliedstaaten immer asym­metrischer zu Ungunsten Europas. Lediglich in der Handels- und teilweise in der Investitionspolitik kann die EU China ein von Peking respektiertes Eigen­gewicht entgegensetzen.

Europa ist für China in vielerlei Hinsicht von eminenter Bedeutung: wirtschaftlich als wichtigstes Lieferland und zweitwichtigster Exportmarkt, tech­nologisch als Lieferant von Blaupausen und Hochtechnologie, institutionell als Rollenmodell, politisch, um eigene Zwecke gegenüber Drittstaaten und vor allem den USA zu verfolgen, sowie selektiv als Part­ner, etwa bei der globalen Gesundheit und der Sta­bilisierung von Drittregionen. Während China im Gegensatz zu Russland und den USA ein grundsätz­liches Eigeninteresse am Fortbestand und der Ko­härenz der EU als Akteur in einer multipolaren Welt hat, verfolgt es in der Praxis eine Politik des »Teile und herrsche«. China bevorzugt oder bestraft ein­zel­ne EU-Staaten selektiv, und zwar abhängig von ihrer politischen und wirtschaftlichen Bedeutung und in Reaktion auf das von China erwartete Wohlverhalten in wichtigen Fragen. Dazu zählen zum Beispiel Rüstungsexporte nach Taiwan, Treffen mit dem Dalai Lama oder die Haltung zu den Uiguren, zur Situation der Menschenrechte in China und zum Südchinesischen Meer. Dabei interagiert China mit Europa auf allen Ebenen, sei es politisch, wirtschaftlich, tech­nologisch, kulturell oder akademisch. Es nutzt und initiiert dazu diverse politische Beziehungskanäle, etwa strategische Partnerschaften mit der EU und ein­zelnen EU-Mitgliedstaaten, Dialogformate wie das mit 16 mittel- und osteuropäischen Ländern (16+1) sowie hochrangige bilaterale Regierungskonsultationen mit Deutschland, Frankreich und Großbritannien.

Chinas Erwartung, dass sich die EU zu einem eigen­ständigen und vollgültigen Akteur in der Welt­politik und als Gegengewicht der USA mausern wird, ist gesunken. Sollte die EU oder Europa tatsächlich Anstrengungen in Richtung strategischer Auto­nomie unternehmen, wäre dies China willkommen, sofern diese sich nicht in einer härteren Haltung gegen­über dem Land manifestiert oder gar darauf konzentriert.

Europa hat keine belastbare außenpolitische Position im geopolitischen Ringen Amerikas und Chinas um die Hegemonie im asiatisch-pazifischen Raum.

Die europäische Politik ist sich zwar prinzipiell der großen politischen und strategischen Bedeutung Chi­nas bewusst. In bilateralen Kontexten streben die Mit­gliedstaaten aber vor allem danach, China als Quelle für wirtschaftliches Wachstum und als Mög­lich­keit wirtschaftlicher Diversifizierung zu nutzen, sowohl als Exportmarkt wie als Investor. Die poli­tischen Interessen Europas – Frieden und Stabilität in Ostasien, Chinas globale Beiträge für Stabilität, Entwicklung, Umwelt, Klima, Eindämmung der Pro­liferation, Verbesserung der Menschenrechtssituation in China – werden demgegenüber oft als nachrangig behandelt und auch nur von einem Teil der EU-Mit­gliedstaaten überhaupt verfolgt. Europa verfügt über keine belastbare gemeinsame außenpolitische Posi­tion im geopolitischen Ringen Amerikas und Chinas um die Hegemonie im asiatisch-pazifischen Raum. Auch fehlt es an einer klaren Haltung zu Chinas auto­ri­tären, paternalistischen Ordnungsvorstellungen. Selbst in Handels- und Investitionskonflikten vermag Europa nicht zu einer einheitlichen Linie zu finden. Zu hete­ro­gen sind Status, Profile und Inter­essen der EU-Mit­gliedstaaten im Verhältnis zu China: Was die wirtschaftlichen Beziehungen anbelangt, verläuft ein Graben zwischen denjenigen, die für China als Industrie- und Technologiepartner attraktiv sind, und jenen, die untereinander als Bittsteller in Peking kon­kurrieren. Einige Länder haben ein erklär­tes Interesse an internationaler Ordnungspolitik. Großbritannien und Frankreich unterhalten darüber hinaus eine eige­ne militärische Präsenz in Asien.

Nur ein politischer Konsens über die eigenen stra­tegischen Interessen in Bezug auf China würde ein strategisches Handeln Europas gegenüber China er­möglichen. Dazu bedarf es einer stärkeren Priorisie­rung der europäischen China-Politik jenseits der aktuellen außenpolitischen Problemlagen. Die Initia­tive dazu müsste gemeinsam von Paris, Berlin und London ausgehen. Am wichtigsten ist es, die wirt­schaftspolitische Handlungsfähigkeit Europas gegen­über Chinas Staatswirtschaft unter Beweis zu stellen. Ferner sollte das außenwirtschaftliche Förderinstrumentarium so weit ausgebaut werden, dass europäische Unternehmen in der Lage sind, in Dritt­staaten wettbewerbsfähige Infrastrukturinvestitionen an­zubieten, auch um der chinesischen Belt and Road Initiative etwas entgegensetzen zu können.

Russland

Seit dem Amtsantritt von US-Präsident Donald Trump ist die transatlantische Koordination der Russland­politik weitgehend zusammengebrochen. Zwischen der vom Weißen Haus zur Schau gestellten Offenheit für einen umfassenden »Deal« mit dem russischen Präsidenten Wladimir Putin und den Versuchen des Kongresses in Washington, den außenpolitischen Spielraum des US-Präsidenten gegenüber Russland einzuschränken, ist die Abstimmung mit den euro­päischen Verbündeten ins Hintertreffen geraten. Diese Entwicklung wird von der zunehmenden extra­territorialen Anwendung von US-Sanktionen über­lagert, die bereits vor Trumps Präsidentschaft begon­nen hat.

Vor diesem Hintergrund ist mehr strategische Autonomie für Europa im Verhältnis zu Russland besonders wichtig. Gleichzeitig zeigen sich gerade in diesem Verhältnis erhebliche Zielkonflikte. Russland bleibt eine mehrdimensionale Herausforderung, die die EU bzw. die europäischen Staaten auf absehbare Zeit nicht allein bewältigen können. Wird die US-amerika­nische Sicherheitsgarantie abgeschwächt, be­vor Europa seine eigenen Fähigkeiten stärken kann, drohen der EU daher neue Verwundbarkeiten, die Russland nicht nur an den Außengrenzen der Union, im Baltikum etwa, testen könnte. Die EU und ihre Mitgliedstaaten haben heute auch keine aus­reichen­den eigenen Möglichkeiten, Russland von einer aggressiven und risikobereiten Durchsetzung seiner Interessen in der gemeinsamen Nachbarschaft ab­zuhalten.

Zwar überschneiden sich europäische und russische Positionen zu einzelnen Fragen wie dem Iran-Nuklearabkommen und US-amerikanischen Sekundärsanktionen. Allerdings besteht keine darüber hinausgehende, strategische Übereinstimmung mit Russland. Als Partner für ein nach eigenständiger Gestaltungskraft strebendes Europa bietet sich das Land daher nicht an. Mehr eigenen Einfluss auf die Beziehungen zu Russland kann die EU deshalb eher über die Neuausbalancierung der transatlantischen Koordi­nation erreichen, weniger über ihre weitere Lockerung.

Moskau steht dem Streben der EU nach größerer strategischer Autonomie ambivalent gegenüber.

Moskau steht dem Streben nach einer größeren strategischen Autonomie der EU bzw. Europas ambi­valent gegenüber. Einerseits werden die seit dem Amtsantritt von US-Präsident Trump entstandenen Risse im transatlantischen Bündnis als Beginn der anvisierten »postwestlichen« Weltordnung begrüßt. Darin sieht Moskau die Chance auf Verwirklichung des von ihm vertretenen Ordnungsmodells – eines multipolaren »Konzerts der Großmächte«, in dem internationale Großmächte wie Russland, China, die USA und ein­zelne, bedeutende europäische Staaten ihre globalen Interessenkonflikte ohne Rücksichtnahme auf die übrigen, kleineren Staaten regeln. Für einen an multi­lateralen Regelwerken orientierten Akteur wie die EU wäre in einer solchen Welt­ordnung wenig Platz.

An europäischer Autonomie ist Russland daher nur im Sinne einer Abspaltung von den USA und der Nato interessiert, auch weil es sich zu Washington in einem von strukturellem Antagonismus geprägten Verhältnis sieht. Kein Interesse hat Moskau dagegen an einer größeren europäischen Handlungsfähigkeit. Die derzeitige Erosion der transatlantischen Partnerschaft (in Kombination mit dem Brexit und dem Auf­stieg EU-kritischer Parteien in Europa) interpretiert Mos­kau eher als Symptom einer weiter reichenden Zer­splitterung des Westens, nicht als Beginn neuer europäischer Eigenständigkeit. Der Kreml ist daran interessiert, diesen Prozess zu beschleunigen und diejenigen Länder und politischen Kräfte, bei denen er Potential für Kooperation sieht, weiter aus dem EU-Kontext herauszulösen. Russland könnte einem nach Autonomie strebenden »Kern­europa« auf sicherheitspolitischer Ebene (im Zusammenhang mit einer »europäischen Sicherheitsordnung«) und zum Teil auch auf wirtschaft­licher Ebene (gemäß Putins Offerte eines »Wirtschaftsraums Lissabon-Wladi­wostok«) neue Angebote machen, um das Gewicht amerikanischer »hard power« in Europa zu verringern. Mögliche Vorschläge wären russische Unter­stützung für GSVP-Missionen außerhalb Euro­pas, zum Beispiel in Mali, sowie mehr Kooperation bei der Stabilisierung Libyens oder beim Konfliktmanagement in Syrien.

Beim Aufbau eigener Handlungsfähigkeit und Kapa­zitäten auf EU-Ebene ist hingegen eher mit Wider­stand aus Moskau zu rechnen als mit ernst gemeinten Kooperationsangeboten. Vor allem in den Staaten der Östlichen Partnerschaft bleibt die EU schließlich aus russischer Perspektive ein Kontrahent, der Moskaus hegemonialen Ansprüchen im Wege steht. Wichtige Voraussetzung für mehr europäische Autonomie ist daher auch eine stärkere Immunisierung der EU-Staaten gegen russische Einflussnahme auf medialer, partei- und minderheitenpolitischer sowie geheimdienstlicher Ebene. Dies kann dazu bei­tragen, die Bedenken mittel- und osteuropäischer EU‑Staaten gegen das Projekt strategischer Autonomie zu reduzieren. Des Weiteren müsste ein strategisch autonomes Europa auch eine einheitliche wirtschafts- und energiepolitische Position vertreten, um weniger Angriffsfläche für spaltende Angebote aus Moskau zu bieten. Hierzu gehört besonders die umstrit­tene Ostseepipeline Nord Stream 2.

Der russisch-europäische Handel und die beidseitigen Investitionen sollten, soweit möglich, stärker vor der gegenwärtigen Unberechenbarkeit der US-Sank­tionen abgeschirmt werden. Ein Teil der Lösung ist hier, die Güter- und Kapitalmärkte zwischen Europa und Russland teilweise aus der Dominanz des US-Dollars zu lösen. Russland und andere sanktionierte Staa­ten wie Iran und Venezuela sind sehr daran interessiert, dollarfreie Zahlungssysteme und Roh­stoff­märkte aufzubauen. Aufgrund der deutlich engeren Verflechtung Europas mit der US-amerika­nischen Wirtschaft kann dies allerdings nur punk­tuell, etwa bei der Finanzierung von Investitionen in Russland, und unter hohen Transaktionskosten umgesetzt werden. Außerdem besteht die Gefahr, dass sich die Beziehung zu Washington damit ver­schlechtert. Wenn die EU sich für Schutzmechanismen wie eine spezielle Russland-(und Iran-)Bank oder die Anwendung des Blocking Statute entscheidet, sollte dies im Sinne eines »agree to disagree« für die amerikanische Seite stets nachvollziehbar und trans­parent sein.

Deutschland bleibt wegen seiner engen wirtschaft­lichen Beziehungen zu Russland und seines großen innereuropäischen Gewichts auch weiterhin der be­deutendste Ansprechpartner für Moskau innerhalb der EU. Deshalb trägt es bei jedem Schritt, den Europa in Richtung strategische Autonomie geht, eine beson­dere Verantwortung für die sichere Navigation in diesen Zielkonflikten. Auf der einen Seite gilt es, den Dialog mit Russland weiter zu pflegen und sinnvolle Koope­rationsbeziehungen fortzuführen. Auf der anderen Seite ist die Kohärenz der EU einschließlich ihrer öst­lichen Mitgliedstaaten Grundlage der außen­politischen Handlungsfähigkeit. Es ist daher wichtig, in den Dialog mit Russland stets auch die östlichen Nachbarn einzubinden. Gerade wegen der engen Verbindungen nach Russland kann Deutschland hier den größten Beitrag zum Aufbau eines strategisch autonomeren Europas leisten.

Mittlere und aufstrebende Mächte

Das Streben nach mehr strategischer Autonomie teilt Deutschland mit einer Reihe anderer mittlerer und aufstrebender Mächte im internationalen System, die sich ebenfalls herausgefordert sehen, ihren Platz in der sich wandelnden internationalen Ordnung zu definieren, und ihr Gewicht und ihre Interessen wirkungsvoll einbringen wollen. Anders als Deutschland sind sie jedoch nicht Teil eines der EU vergleichbaren Staaten­verbunds, in dessen Rahmen sie das Ziel verfolgen könnten, ihre strategische Autonomie zu verwirk­lichen. Mittelmächte haben per definitionem weder die notwendigen ökonomischen noch die mili­tärischen Machtressourcen, um internationale Politik völlig eigenständig entsprechend ihren Interessen zu gestal­ten. Sie verfügen jedoch über ausreichende Machtressourcen, um regional außen- und sicherheitspolitisch gestalte­risch tätig zu werden. Zudem eint sie meist die Präfe­renz für multilaterale Koope­ration in inter­nationalen Institutionen, ziviles Kon­fliktmanagement und eine regelbasierte internatio­nale Ordnung, die Hegemo­nialmächte wie die USA oder China einhegt.

Staaten wie Australien, Brasilien, Kanada, Indien, Indonesien, Japan, Mexiko oder Südkorea können daher die eigene strategische Autonomie im Wesentlichen über drei Wege vergrößern. Erstens können sie auf internationalem Parkett, zum Beispiel über das G20-Forum, Agenden bestimmen und Normen (weiter-)entwickeln. Dabei können sie nicht nur die eige­nen Interessen vertreten, sondern auch als Vermittler zwischen den divergierenden Interessen von Indus­trie- und Entwicklungsländern fungieren, wie das Beispiel Klimapolitik zeigt. Zweitens können sie ihre Gestaltungsmacht stärken, indem sie eigene Netz-werke und Koalitionen bilden. Somit können sie drittens ihre Außenpolitiken in bestimmten Poli­tik­bereichen enger koordinieren, um im Verbund inter­nationale Gestaltungskraft unabhängig von der Unterstützung durch Großmächte zu demonstrieren.

Einer intensiveren internationalen Kooperation von Mittelmächten sind derzeit (noch) enge Grenzen gesetzt.

Einer intensiveren internationalen Kooperation von Mittelmächten sind derzeit jedoch (noch) enge Grenzen gesetzt. Da wäre zunächst das Verhältnis zu den USA zu nennen. Einige dieser Mittelmächte sind sicherheitspolitisch wie wirtschaftlich eng mit den Vereinigten Staaten verbunden. Das dürfte die Heraus­bildung eigener Positionen und Politiken politisch kost­spielig werden lassen, vor allem wenn die betref­fenden Länder sich damit de facto von den USA ab­grenzen. Auch umfasst die gemeinhin als Mittel­mächte klassifizierte Gruppe von Staaten eine äußerst heterogene Ansammlung. Über sehr allgemeine Bezugs­punkte wie Multilateralismus und eine regel­basierte Ordnung hinaus unterscheiden sich Staaten wie die Türkei oder Indonesien in ihrer normativen Ausrichtung wie in ihren Interessen teilweise sehr stark von Ländern wie Deutschland oder Kanada. Auch lassen sich deutliche Divergenzen bei der Ein­haltung des internationalen Rechts ausmachen. Nicht zuletzt bestehen zwischen den mittleren Mächten genauso unterschiedliche Ansichten darüber fort, welche Teile der liberalen internationalen Ordnung, als reform­bedürftig gelten und welche erhalten werden sollen, zum Beispiel in den VN oder der WTO.

Angesichts dieser Heterogenität mittlerer und aufstrebender Mächte weichen auch ihre Positionen und Beziehungen zur Europäischen Union fundamental voneinander ab. Die EU hat neben den Groß­mächten USA, China und Russland sieben mittlere und auf­strebende Mächte zu strategischen Partnern erklärt. Bis dato ist die EU in diesen Beziehungen aber dem Ziel »strategischer« Partnerschaften kaum gerecht geworden und hat weder das Konzept kon­kretisiert noch die Erwartungen der Partner erfüllt. Eine EU mit dem Ziel größerer stra­tegischer Auto­nomie müsste sich daher auch in die Lage versetzen, diese Beziehungen mit Inhalten zu füllen und trag­fähige Vereinbarungen zu treffen.

Es ist durchaus sinnvoll, auf eine Allianz – oder vielleicht richtiger: ein Netzwerk – multilateral gesinnter Akteure zu setzen, die das vitale Interesse Deutschlands und der EU an einer regelbasierten internationalen Ordnung teilen. Dabei darf allerdings nicht übersehen werden, dass manche der in vielen Fragen gleichgesinnten Wunschpartner wie etwa Indien oder Südafrika nicht einfach für eine Agenda zu vereinnahmen sind, die den Erhalt der inter­natio­nalen Ordnung in den Vordergrund stellt, son­dern selbst eine Reform dieser Ordnung anmahnen. Das bezieht sich nicht zuletzt auf Sitze und Stimmrechte im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. Viele Part­ner würden mit den Europäern für wirksamen welt­weiten Klimaschutz, starke internationale Organisa­tionen, die Geltung globaler Übereinkommen und Nach­haltigkeitsziele sowie gegen protektionistische Ein­schränkungen der freien Welthandelsordnung ein­treten. Dieselben Partner sind indes sehr viel skep­tischer, wenn es um Elemente der »libe­ralen« Ord­nung wie den Inter­nationalen Strafgerichts­hof geht. Eine Koalition für den Multilateralismus muss sich deshalb von Beginn an als Reformbündnis verstehen, das nicht nur multilaterale Arrangements enthält, sondern Konsens über deren Reform- und Ent­wick­lungsmöglichkeiten sucht.

Abkürzungen

ASEAN Association of Southeast Asian Nations

BIP Bruttoinlandsprodukt

BRI Belt and Road Initiative

CETA Comprehensive Economic and Trade Agreement

EAD Europäischer Auswärtiger Dienst

EG Europäische Gemeinschaft

EP Europäisches Parlament

EPG Europäische Politische Gemeinschaft

EPZ Europäische Politische Zusammenarbeit

EU Europäische Union

EU-SR Europäischer Sicherheitsrat

EUV EU-Vertrag

EVG Europäische Verteidigungsgemeinschaft

EZB Europäische Zentralbank

Fed Federal Reserve (USA)

G20 Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer

G7 Gruppe der Sieben (die sieben führenden westlichen Industriestaaten)

GASP Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

GSVP Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik

IFIs Internationale Finanzorganisationen

IS »Islamischer Staat«

ISS International Space Station

IWF Internationaler Währungsfonds

Nato North Atlantic Treaty Organization

OSZE Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa

PESCO Permanent Structured Cooperation (Ständige Strukturierte Zusammenarbeit)

PSK Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee

VN Vereinte Nationen

VN-SR VN-Sicherheitsrat

WTO World Trade Organization (Welthandelsorganisation)

WWU Wirtschafts- und Währungsunion

Die Autorinnen und Autoren*