Rüstungskontrolle jenseits des INF‑Vertrags

Anpassung der geografischen Reichweite

Der INF-Vertrag wurde 1987 zwischen der Sowjetunion und den USA abgeschlossen. Er bindet daher viele Staaten nicht, die Mittelstreckenwaffen besitzen. Mittlerweile verfügen mindestens sieben Staaten über landgestützte Raketen mit einer Reichweite zwischen 500 und 5500 Kilometern, näm­lich China, Indien, Israel, Nordkorea, Paki­stan sowie Iran und Saudi-Arabien. Ob Russland über solche Waffen verfügt, ist umstritten. Nur Iran und Saudi-Arabien sind keine Atomwaffenbesitzer.

Die Frage, ob weitere Staaten in den INF-Vertrag einbezogen werden sollten, stand spätestens im Raum, als Moskau Mitte der 2000er Jahre begann, den »ungerechten« Charakter des INF-Vertrags zu beklagen.

Russland wies darauf hin, dass es selbst durch neue Mittelstreckensysteme in der eigenen Nachbarschaft, insbesondere in Asien, bedroht sei, während die USA dank ihrer Lage zwischen zwei Ozeanen keiner derartigen Bedrohung ausgesetzt seien.

2007 schlossen sich die USA der russischen Forderung nach einer Multilateralisierung des Abkommens an. Seitdem aller­dings haben weder Moskau noch Washington ernsthafte Schritte unter­nommen, um andere Staaten davon zu überzeugen, ihre Mittelstreckenwaffen einer vertraglichen Begrenzung zu unterwerfen.

Es überraschte daher, dass US-Präsident Donald Trump am 20. Oktober 2018 die An­kündigung, aus dem INF-Vertrag auszusteigen, mit einer Aufforderung an China und Russland verknüpfte, über ein Verbot der Entwicklung von Mittelstreckenwaffen zu verhandeln.

Ein solches Ansinnen dürfte auf absehbare Zeit indes wenig Aussicht auf Erfolg haben. Mehr als 90 Prozent aller land­gestütz­ten Raketen Chinas sind Mittel­streckenwaffen. Wenn Peking diese Waffen in ein Rüstungs­kontrollabkommen ein­brin­gen soll, bedürfte es besonderer Anreize. Die sind aber weder von Russland noch den USA in Aussicht gestellt worden. Obwohl Moskau und Washington das Interesse tei­len, China in die Rüstungskontrolle ein­zu­beziehen, haben sie bisher keinen gemeinsamen Druck auf Peking ausgeübt.

China steht Forderungen nach mehr Transparenz ganz prinzipiell skeptisch bis ableh­nend gegenüber, weil die Ab­schre­ckungswirkung seines (vergleichs­weise) kleinen Arsenals von vermutlich weniger als 300 Atomsprengköpfen in besonderem Maß von effektiver Geheimhaltung abhängt. Die Offenlegung des Umfangs und der Sta­tionierungsorte, die notwendigerweise Be­standteil eines Rüstungskontrollabkom­mens wäre, würde aus Pekings Sicht die eigene Zweitschlagfähigkeit gefährden.

Wie opak Pekings Atomwaffenpolitik ist, lässt sich an den seit vielen Jahren weit­gehend erfolglosen Versuchen der USA ab­lesen, einen Dialog mit China über Nuklear­fragen zu führen, und an den bescheidenen Fortschritten, die im Rahmen ähnlicher Ge­spräche zwischen den ständigen Mitglie­dern des UN-Sicherheitsrats erreicht wurden.

Auch andere nukleare Besitzerstaaten machen ihre Teilnahme an einem multi­lateralen Rüstungskontrolldialog meist da­von abhängig, dass die atomaren Supermächte Russland und die USA zunächst weiter abrüsten. Denn diese beiden Staaten verfügen über mehr als 90 Prozent der welt­weit knapp 15000 Nuklearwaffen.

Sinnvoller als eine Erweiterung des bi­lateralen Rüstungskontrollprozesses durch die Einbeziehung anderer Besitzerstaaten dürfte es sein, die Vertrauens- und Sicher­heitsbildung im Rahmen regionaler Dialoge voranzutreiben. Drei wichtige Staaten, die über Mittelstreckenwaffen verfügen, befin­den sich im Mittleren Osten. Iran, Israel und Saudi-Arabien rüsten – auch und gerade im Mittelstreckenbereich – gegeneinander. In diesem Umfeld Ansätze zur Transparenz- und Vertrauensbildung zu entwickeln, ist gleichermaßen schwierig wie notwendig.

In Südasien sind Indien und Pakistan zwei Antagonisten, die bilateral bereits über Vertrauens- und Transparenzmaßnah­men sprechen und Abkommen geschlossen haben. Die Begrenzung nuklearer Trägersysteme ist aber bisher nicht Gegenstand ihrer Dialoge.

Schließlich stellt sich die Frage nach einer europäischen Regelung im Mittel­streckenbereich. Im Februar 2019 schlugen die beiden Bundestagsabgeordneten Rode­rich Kiesewetter (CDU) und Rolf Mützenich (SPD) vor, dass Russland die 9M729 so weit gen Osten verlegt, dass die Rakete Europa nicht mehr erreichen kann. Die Abgeordne­ten bezeichneten eine solche Verlagerung als Einstieg in umfassendere Rüstungs­kontrollgespräche. Sie wiesen zugleich da­rauf hin, dass die Verifikation dieses Schritts erheb­liche Schwierigkeiten berei­ten würde, da es sich bei der 9M729 ja um ein mobiles System handelt.

In den INF-Verhandlungen hatten die USA und die Sowjetunion auch ein auf Europa begrenztes regionales Stationierungs­verbot als Alternative zu dem letztlich ver­einbarten globalen Verbot aller landgestütz­ten Mittelstreckenwaffen erwogen. Die USA hatten eine solche Option aber nach Protes­ten Japans verworfen. Tokio befürchtete, dass eine auf Europa limitierte Regelung zu einer Verlagerung von Mittelstrecken­waffen nach Asien geführt hätte. Ähnliche Befürchtungen dürfte es in Japan auch heute noch geben.

Ein auf Europa beschränktes Stationierungsmoratorium bzw. die Einigung auf eine Nichtstationierungszone in Europa würde darauf hinauslaufen, den gegenwärtigen Zustand bei der Dislozierung land­gestützter Mittelstreckenwaffen einzufrieren. Moskau hat laut Presseberichten bis­her »nur« vier Bataillone mit je 16 Raketen der umstrittenen 9M729 stationiert, davon zwei im europäischen Teil Russlands. Diese bei­den Einheiten müssten dann hinter den Ural verlagert werden. Die USA wollen im August mit der Erprobung eines neuen Marschflugkörpers beginnen, der dann innerhalb von 18 Monaten einsatzbereit sein soll. Die Erprobung einer neuen bal­lis­tischen Rakete soll im November erfolgen. Deren Entwicklung wäre wohl allerdings erst in mehreren Jahren abgeschlossen.

Ein weiterer Baustein, um den Status quo zu erhalten, könnte darin bestehen, die momentan noch durch den INF-Vertrag gebundenen Nachfolgestaaten der Sowjet­union Ukraine, Belarus und Kasachstan dazu zu bewegen, weiterhin und völkerrechtlich verbindlich auf Mittelstrecken­waffen zu verzichten. Insbesondere die Ukraine wäre auch technologisch in der Lage, solche Raketen herzustellen. Die Exis­tenz ukrainischer Mittelstreckenraketen würde aber die Suche nach Rüstungs­kontrollregelungen für diese Waffen­gattung nach dem Ende des INF-Vertrags zusätzlich erschweren.

Anpassung des Verbotstatbestands

Der INF-Vertrag verbietet die Erprobung, die Produktion und die Stationierung land­gestützter Mittelstreckenraketen mit einer Reichweite von 500 bis 5500 Kilometern. Waffen anderer Reichweite werden ebenso wenig erfasst wie luft- und seegestützte Syste­me. Die Begrenzung des Verbots­tatbestands reflektiert die damalige Sicher­heitslage, denn die Stationierung land­gestützter SS-20 durch die Sowjetunion ver­änderte damals das strategische Gleich­gewicht in Europa. Auch hätte die Einbezie­hung see- und luftgestützter Mittelstrecken­waffen die Verifikation eines Abkommens erschwert.

Die Begrenzung auf das Verbot land­gestützter System hatte eine absehbare Fol­ge: Die Besitzerstaaten Russland und USA rüsteten im Mittelstreckenbereich um. Sie setzten auf Systeme, die vom INF-Vertrag nicht erfasst sind. Die USA verfügen heute über sieben Typen luft- und seegestützter Marschflugkörper mittlerer Reichweite, Russ­land hat gar neun verschiedene derartige Systeme. Und beide Seiten rüsten weiter auf.

Ein vieldiskutierter Vorschlag, um auf diese Entwicklung zu reagieren, läuft dar­auf hinaus, nicht die Art der Stationierung zum Ausgangspunkt für Rüstungskontrolle zu machen, sondern die Bewaffnung der Systeme. Ein Verbot nuklear bewaffneter Marschflugkörper etwa würde dem Risiko entgegenwirken, dass in einer Krise der Einsatz konventioneller Marschflugkörper fälschlicherweise als Atomwaffenangriff wahr­genommen wird – und möglicherweise eine nukleare Gegenreaktion auslöst. Dass die Angst vor einem solchen Szenario nicht unbegründet ist, sieht man unter anderem in Syrien. Dort haben die Atom­mächte Russland, Frankreich, Großbritannien und USA konventionelle Marschflugkörper eingesetzt.

Die Aussichten für ein solches Verbot nuklear bewaffneter Marschflugkörper werden sich vermutlich in den kommenden Jahren verschlechtern. Momentan haben nur Frankreich, Russland und die USA sol­che Waffen in ihren Arsenalen, möglicherweise auch Israel. China, Indien und Paki­stan arbeiten vermutlich aktiv darauf hin, Atomwaffen auch mit Marschflugkörpern einsetzen zu können.

Die Verifikation eines Verbots nuklearer Marschflugkörper wäre anspruchsvoll. Die entsprechenden Verfahren könnten an den New-START-Vertrag anknüpfen, der bei­spielsweise Regelungen enthält, wie über­prüft werden kann, ob strategische Bomber nuklear oder konventionell bewaffnet sind.

Gelegentlich wird auch darüber diskutiert, eine Obergrenze für die Stationierung von landgestützten Mittelstreckenwaffen bzw. Marschflugkörpern festzusetzen. Dann könnten Russland und die USA ihre vor­han­denen Programme weiterverfolgen und gleichzeitig versuchen, die mit einer Auf­rüstung verbundenen Gefahren für die Stabilität zu reduzieren. Die Überprüfung solcher Obergrenzen erfordert allerdings ein höheres Maß an Intrusivität als die eines umfassenden Verbots.

Ein weitergehender Ansatz läuft darauf hinaus, die nukleare Rüstungskontrolle insgesamt so zu erweitern, dass alle Spreng­köpfe unter einem einzigen Vertrag gezählt würden. Eine einheitliche Obergrenze für Sprengköpfe, die auf Kurz-, Mittel- und Langstreckenwaffen stationiert sind, würde den Vertragsparteien die Freiheit geben, selbst zu entscheiden, welche Trägersysteme ihnen wichtig sind. Ein solcher »free­dom to mix«-Ansatz würde zudem die Tat­sache angemessen reflektieren, dass die amerikanischen und russischen Atom­arsenale unterschiedlich strukturiert sind.

Der Oberbefehlshaber der amerikanischen Atomstreitkräfte, General John E. Hyten, sprach sich in einer Kongressanhörung am 26. Februar für einen solch umfassenden Rüstungskontrollansatz für die »nächste Phase« von New START aus. Hyten argu­mentierte, dass auf diese Weise unter ande­rem neuartige russische Atomwaffen erfasst würden, die bisher nicht unter den New-START-Vertrag fallen.

Nonproliferation

Angesichts der Verbreitung von Raketentechnologie schlagen eine Reihe von Staa­ten Maßnahmen vor, um Exporte besser kontrollieren zu können. Solche Handelsrestriktionen können Rüstungskontrolle nicht ersetzen, zumindest aber der weiteren Verbreitung von Raketen­technologie ent­gegenwirken.

Gegenwärtig gibt es zwei Exportkontrollregime für den Handel mit relevanter Rake­tentechnologie. Diese Vereinbarungen beruhen nicht auf völkerrechtlich verbindlichen Verträgen, sondern sind Absprachen unter Technologiehaltern, die gemeinsam daran mitwirken wollen, der Raketenproli­feration Einhalt zu gebieten.

Im Trägertechnologie-Kontrollregime (Missile Technology Control Regime, MTCR) koordinieren gegenwärtig 35 Staaten ihre Exporte von Raketen- und Marschflug­körpertechnologie. Die Teilnehmer haben zugesichert, Lieferungen von Raketentechnologie zu untersagen, wenn der Empfängerstaat Trägersysteme zum Einsatz von Massenvernichtungswaffen nutzen kann. Exporte von kompletten Systemen sind zu verhindern, wenn diese einen Sprengkopf von mehr als 500 Kilogramm tragen kön­nen und eine Reichweite von mehr als 300 Kilometern haben. Damit greift das MTCR schon unterhalb der INF-Reichwei­ten­grenze.

Deutschland und auch eine Reihe anderer Staaten fordern eine Multilateralisierung des MTCR. China, Pakistan, Nordkorea haben Mittelstreckenwaffen, nehmen aber bisher nicht teil. Insbesondere die Teilnahme Chinas wird seit langem diskutiert. Ein solcher Schritt wird jedoch von jenen Staa­ten kritisch gesehen, die die chinesische Kontrolle von Raketentechnologieexporten für unzureichend erachten.

Den Haager Verhaltenskodex gegen die Proliferation ballistischer Raketen (The Hague Code of Conduct against Ballistic Missile Proliferation, HCoC) haben 138 Staa­ten unterzeichnet. Diese haben sich poli­tisch verpflichtet, bestimmte Grundsätze für den Umgang mit Trägersystemen ein­zuhalten und vertrauensbildende Maßnah­men, etwa Ankündigungen von Raketenstarts, durchzuführen. Die Mitglieder tau­schen jährlich Berichte über nationale Raketenprogramme aus.

Auch im Kreis des HCoC wird daran ge­arbeitet, die Reichweite und Tiefe der Rege­lungen zu verbessern. Deutschland hat bei­spielsweise vorgeschlagen, bestehende Regeln zur Notifizierung von Raketentests zu vereinheitlichen und zu verschärfen. Mehr Transparenz in diesem Bereich würde zumindest dazu beitragen, das Misstrauen über vorhandene oder angestrebte militä­ri­sche Fähigkeiten abzubauen. Auch eine weitere Multilateralisierung des HCoC steht auf der politischen Tagesordnung.

Wie weiter?

Mit dem Auslaufen des INF-Vertrags ver­schlechtern sich die Chancen für weiter­gehende Regelungen bei den Mittelstrecken­waffen. Für das von der Trump-Adminis­tra­tion ins Feld geführte Argument, dass man auf den Scherben eines aufgekündigten Ab­kommens einen »besseren Deal« aushandeln kann, gibt es keine Belege. Im Gegenteil be­steht die Gefahr, dass die Bereitschaft klei­nerer Atommächte, an einem multilateralen Rüstungskontrollprozess mitzuwirken, abnimmt, wenn die beiden größten Atom­waffenbesitzer die letzten Regelwerke zur Begrenzung ihrer Arsenale über Bord werfen.

Bei der Suche nach Möglichkeiten, Rüs­tungswettläufe bei den Mittelstrecken­waffen jenseits des INF-Vertrags einzuhegen, sind grundsätzlich drei Überlegungen wichtig:

In erster Linie geht es in der gegenwärtigen angespannten Lage um Schadensbegren­zung. Im Hinblick auf die Mittelstreckenwaffen sollten vor diesem Hintergrund vor allem jene Initiativen Aufmerksamkeit er­halten und unterstützt werden, die weitere Stationierungen (in Europa) und/oder eine atomare Aufrüstung verhindern. Die Nato sieht bisher keine Notwendigkeit und hat auch keine Pläne für die Stationierung neuer Atomwaffen auf europäischem Boden. Ein Stationierungsstopp für Atomwaffen würde daher keine Änderung der Bündnis­politik notwendig machen.

Vorstellbar ist zudem, dass sich die MTCR-Mitglieder zu einem Moratorium beim Aus­bau ihrer nuklearen Mittelstreckenwaffenarsenale verpflichten.

Wichtig ist auch, ein ersatzloses Auslaufen des New-START-Vertrags Anfang 2021 oder gar eine vorzeitige Kündigung des Ab­kommens zu verhindern. Eine solche Ent­wicklung wäre nicht in erster Linie deshalb so dramatisch, weil beide Seiten dann auch im strategischen Bereich aufrüsten würden – weder Russland noch die USA haben entsprechende Pläne. Folgenreich aber wäre ein Ende des New-START-Vertrags, weil da­mit das letzte Instrument der direkten Veri­fikation und Vertrauensbildung im Nuklear­bereich zwischen den beiden atomaren Großmächten wegfallen würde.

Zweitens beruht Rüstungskontrolle auf Reziprozität. Auch wenn sich eine Seite ins Unrecht gesetzt hat, kann es notwendig und sinnvoll sein, das Prinzip der Gegen­seitig­keit zu wahren. Transparenz bei legitimen Verteidigungsprogrammen anzubieten, ist kein Ausweis eigener Schwäche, sondern kann ein notwendiger Schritt zur Vertrau­ensbildung sein.

Die Nato fordert, dass Moskau einseitig den 9M729-Marschflugkörper sowie alle da­mit assoziierten Startgeräte und die ent­spre­chende Infrastruktur unter internationaler Kontrolle abrüstet. Gegenleistungen lehnt der Westen ab, weil er sich im Recht sieht. Damit befindet sich Russland in der komfortablen Position, reziproke Schritte zur Rettung des INF-Vertrags anbieten zu können, ohne dass die westlichen Staaten die Ernsthaftigkeit der Offerten überprüfen können. Ein zeitlich begrenztes und klar definiertes Gesprächs­angebot, die im Raum stehenden Vorwürfe gegenseitig zu klären, würde die Allianz diplomatisch wieder in die Offensive bringen.

Zumindest sollte die Nato die gegenwärtige Pattsituation dazu nutzen, einen Kon­sens zwischen den Bündnismitgliedern darüber herzustellen, welche vertrauensbildenden Maßnahmen man Russland sinn­vollerweise anbieten könnte, wenn sich das politische Klima wieder verbessert. Diese Diskussionen könnten in dem 2012 auf deutsches Betreiben geschaffenen Abrüstungs-, Rüstungskontroll- und Nichtverbreitungsausschuss (Special Advisory and Con­sultative Arms Control, Disarmament and Non-proliferation Committee) geführt wer­den. Die Wiederaufnahme der direkten Kontakte auf militärischer Ebene zwischen Nato und Russland, die nach der Krim-An­nexion suspendiert wurden, wären ein wei­teres Element.

Drittens scheint es sinnvoll, stärker auf regionale Ansätze der Vertrauensbildung bei den Mittelstreckenwaffen zu setzen. Sol­che regionalen Dialoge können die Sicher­heitsinteressen der beteiligten Staaten pass­genauer berücksichtigen als globale An­sätze.

Die pauschale Forderung nach Einbeziehung weiterer Staaten in den INF-Vertrag ist vor diesem Hintergrund wenig hilfreich. Deutschland könnte allerdings den Vor­schlag in die Diskussion bringen, regionale Moratoria für die Erprobung von Kurz- und Mittelstreckenwaffen zu vereinbaren. Ins­besondere im Mittleren Osten wäre dies eine Möglichkeit, die Entwicklung neuer Mittelstreckenwaffen zu verlangsamen. So haben die sogenannten E4 (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien) in Ge­sprächen mit Iran bereits die Raketenproli­feration in der Region thematisiert. Eine Fokussierung auf die mit Mittelstrecken­raketen zusammenhängenden regionalen Risiken wäre mög­lich und sinnvoll. Sank­tionen oder Liefermoratoria für Raketen­technologie könnten solche Maßnahmen unterstützen.

Die globalen Implikationen der Aufrüstung im Mittelstreckenbereich könnten dann auch Thema im UN-Sicherheitsrat sein. Initiativen zur Eindämmung der Pro­liferation solcher Waffen und zur Wieder­aufnahme von Rüstungskontrollgesprächen wären ein Teil jener Politik der Einhegung von nuklearen Eskalationsrisiken, die Außenminister Heiko Maas am 2. April anlässlich einer von Deutschland geleiteten Beratung des Gremiums zu Fragen der nuklearen Nichtverbreitung anmahnte.

Das Aktivieren direkter Gespräche auf allen Ebenen, die Anerkennung des Prin­zips der Reziprozität und die gleichzeitige Betonung des Grundsatzes, dass die Nato gemeinsam und geschlossen auf die rus­sische Aufrüstung reagieren sollte – das wären die drei Leitplanken einer deutschen Poli­tik, die konkrete Initiativen, etwa in Bezug auf ein Verbot nuklear bewaffneter Marsch­flugkörper oder die Etablierung zeitlich begrenzter Nicht­stationierungs­zonen in Europa, unterstützen könnte. Auch eine Diskussion über militärische Reaktio­nen auf Russlands Atomwaffenpolitik wäre dann sicher leichter zu führen.