Neue Kräfteverhältnisse auf der 29. Weltklimakonferenz

Die Wahl Trumps war (noch) kein Deal-Breaker

Historisch ist die Rolle der USA in der inter­nationalen Klimapolitik ambivalent. Auf der COP29 behielt die Biden-Administration aber die konstruktive Rolle bei, die sie in den Ver­handlungen der letzten Jahre unter der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) gespielt hatte. Auf der COP27 (2022) gaben die USA ihren langjährigen Widerstand gegen das Thema Schäden und Verluste auf und leis­teten 2024 erstmals einen nennens­werten – wenn auch angesichts ihrer histo­ri­schen Verantwortung geringen – Beitrag von 11 Mil­liarden US-Dollar zur internationalen Klimafinanzierung. Ihr diploma­ti­sches Gewicht war bedeutend für die Eini­gung zur ersten globalen Bestandsaufnahme im ver­gangenen Jahr in Dubai. Im eigenen Land hat die Biden-Regierung mit dem Inflation Reduction Act (IRA) einen robusten Plan zur Treibhausgasminderung geschaffen, der zumindest den Ausbau erneuerbarer Ener­gien auch unter der Trump-Regierung sicherstellen sollte.

Trotz der wachsenden Rivalität zu China blieb Klimapolitik bis auf eine kurze Unter­brechung im Jahr 2022 als zentrales Koope­rationsfeld der USA und China beste­hen. Abmachungen zwischen den Großmächten bildeten die Basis für wichtige Verhandlungserfolge, etwa die Ziele zu erneuer­baren Energien auf der COP28 und Fort­schritte beim Umgang mit dem Treibhausgas Me­than. Während der COP29 ebneten Ab­sprachen zwischen den beiden Ländern zur Geberbasis als Minimalkonsens den Weg zur Einigung auf das NCQG. Klima­kooperation entspannte so nicht nur das bilate­rale Verhältnis insgesamt, sondern schützte auch den UNFCCC-Prozess davor, selbst zur Arena des sino-amerikanischen System­konflikts zu werden.

China auf dem Weg zu einer Führungsrolle in der internationalen Klimapolitik?

Der wahrscheinliche US-Rückzug eröffnet China die Möglichkeit, seine über die letzte Dekade aufgebaute Dominanz bei grünen Technologien auch in eine narrative Füh­rungsrolle in den multilateralen Klima­verhandlungen zu übersetzen. China, dessen historische Emissionen erstmals die der EU übertroffen haben, bekundete auf der COP29 grundsätzliche Bereitschaft zu mehr Verantwortung und betonte wie­der­holt sein Engagement für den Multilateralismus.

Beim Thema Finanzierung zeigte China Offenheit. Zum ersten Mal charakterisierte es seine Investitionen in erneuerbare Ener­gien in Entwicklungsländern (24,5 Milliar­den US-Dollar seit 2016) nicht als Süd-Süd-Koopera­tion, sondern benutzte die Termi­nologie, die solche Investitionen im UN-Kon­text als Teil internationaler Klimafinanzierung kennzeichnet. Damit signalisierte China, auf freiwilliger Basis als Entwicklungsland Teil der Geberbasis zu werden. Später unterstützte China auch den Kom­promiss, Einzahlungen von Entwicklungsländern in MDBs freiwillig als Teil des NCQG zählen zu lassen – eben jener Punkt, den Indien wäh­rend des turbulenten Endes der Konferenz als Grund für seinen Einspruch angeführt hatte. Auch mit dem Ver­handlungsteam der EU, geleitet von EU-Kommissar Wopke Hoekstra, koordinierte China konstruktiv beim NCQG und schaffte es hier, große Schwellenländer von Blockaden ab­zuhalten – mit Aus­nahme Indiens.

Dennoch darf das chinesische Engagement nicht überschätzt werden: China war zu keinem Zeitpunktunkt bereit, seinen Status als Entwicklungsland in Frage zu stellen und mehr als freiwillige Beiträge – beruhend auf Geldern, die ohnehin flie­ßen – zu leisten. In den Verhandlungen zu Minderung zeigte China nicht den gleichen Willen oder die Fähigkeit, entscheidenden Einfluss auf blockierende Akteure innerhalb der G77 zu nehmen. Nach vorne blickend stellt sich die Frage, zu welchem Grad Chinas Verhalten vom drohenden Ausstieg der USA aus dem Pariser Abkommen geprägt war oder Indikator für einen langfristigen Rollenwechsel ist. Der chine­sische nationale Klimaplan (nationally determined contribution, NDC) wird hier im Jahr 2025 erste Hinweise geben.

Den European Green Deal diplomatisch begleiten

Um diplomatische Spannungen wegen Maßnahmen wie des CBAM abzumildern, sollte die EU außen­politische Instrumente wie die Global-Gateway-Initiative und die angekündigten Clean Trade and Investment Partnerships (CTIPs) strategischer nutzen. Zwar konnte die EU auf der COP29 aber­mals einen Tagesordnungspunkt »Uni­late­rale Handelsmaßnahmen« verhindern. Bei der COP30 jedoch, die unter brasilia­nischer Präsidentschaft stattfinden soll und bei der die Unterstützung durch die USA fehlen dürfte, muss die EU mit einem noch vehe­menteren Vorstoß rechnen.

Eine Führungsrolle bei der Umsetzung übernehmen

Durch konsequente Implementierung ihrer Klimaziele kann die EU ihre Vorreiterrolle festigen. Dafür sollte sie ein ambi­tio­niertes Ziel für 2040 formulieren und bald ihren national festgelegten Klimabeitrag (NDC) vorlegen. Zurzeit deutet alles darauf hin­, dass Letzteres wegen EU-interner Gründe wie etwa der polnischen Präsidentschaftswahl im Mai erst in der zweiten Hälfte des Jahres 2025 der Fall sein wird – zu spät, um den internationalen Prozess zu beein­flussen. Nach der COP29 könnte sich die Gelegenheit für ein koordiniertes Vorgehen mit China ergeben, um Schwung in den stocken­den Prozess der NDC-Einreichungen brin­gen. Dies sollte ein neuer Anstoß dafür sein, nach Möglichkeiten zu suchen, zu­mindest die Ziel-Elemente des EU-NDCs schon vor der offiziellen Einreichung zu kommunizieren. Vorbild könnte das Ver­einigte Königreich sein, das auf der COP29 als erster Industriestaat bereits den Umriss seines NDCs verkündete.

Chinas klimapolitische Verantwortung einfordern

Will China eine konstruktive Führungsrolle in der internationalen Klimapolitik ein­nehmen, braucht es die EU als Partner im Lager der Industrieländer. Im Gegenzug sollte die EU Chinas klima­politische Ver­antwortung nachdrücklicher einfordern. Dies umfasst klare Erwartungen hinsichtlich ambitionierter nationaler Klimapläne. Die frühere stabilisierende Funktion der US-China-Klima­kooperation sollte die EU weitest­gehend ersetzen, um den UNFCCC-Prozess und damit auch den UN-basierten Multilateralismus als Ganzes zu stützen. Zu diesem Zweck könnte das 5+1-For­mat euro­päischer Klimabeauftragter mit Chinas Klimabeauftragtem, die sich 2024 erstmals trafen, ausgebaut werden und eine führen­de Rolle im Klima­dialog mit China über­nehmen.

Eine vertiefte EU-China-Kooperation im Klimabereich würde beinhalten, gemeinsame Interessen zu identifizieren sowie poten­tielle Span­nungen, vor allem in den Bereichen Tech­nologie und Geopolitik, frühzeitig zu erkennen und zu bearbeiten. So ließe sich auch verhindern, dass Chinas Alli­anz mit Ländern des Globalen Südens gegen EU-Klimamaßnahmen wie den CBAM weiter an Einfluss gewinnt. Zudem bietet es sich an, die Zusammenarbeit bei der Methanreduktion zu intensivieren, beson­ders im Rahmen des Global Methane Pledge (GMP).

Die EU steht vor der Herausforderung, Chinas etwaige Bereitschaft zu mehr Klima­kooperation mit der EU mit den divergierenden Interessen und Über­zeugungen ihrer Mitgliedstaaten gegenüber China und der wachsenden Anti-China-Rhetorik in Einklang zu bringen. Dafür wird es notwen­dig sein, die Klimakooperation in den brei­teren Kontext der EU-China-Beziehungen einzubetten und Klima­fragen nicht isoliert zu betrachten. Es bedarf einer ganzheit­lichen Strategie, die Klimadiplomatie mit Handel, grüner Technologie und Sicherheit verknüpft. Dabei sollte die EU gezielt nach einem Gleich­gewicht zwischen Zusammenarbeit und Wettbewerb suchen.

Finanzierung vorantreiben

Um den UN-Klimaprozess trotz schwieriger geopolitischer Bedingungen aufrechtzuerhalten, sind Unterstützung für die SIDS und LDCs und Zusammenarbeit mit ihnen un­erlässlich. Ob diesen Ländergruppen weite­re Unterstützung für den multilateralen Pro­zess gewährt wird und ob Fortschritte im Bereich Minderung erzielt werden, hängt maßgeblich vom Erfolg der Baku to Belém Roadmap to 1.3T und der verläss­lichen Einhaltung von Finanzierungszusagen ab. Die EU spielt eine wichtige Rolle in dem Bestreben, die bereits laufenden Refor­men der internationalen Finanzarchitektur und die Arbeit an inno­vativen Quellen voranzutreiben. Gera­de die multilateralen Entwicklungsbanken müssen vor den Auswirkungen der Wahl Donald Trumps abgeschirmt werden.

Dafür sollte die EU ihre diplomatische Präsenz außerhalb der formalen Verhandlungen erhöhen. Progressive Nord-Süd-Koalitionen sind weiter möglich: Auf der COP29 traten Schwellenländer wie Bra­silien, lateinamerikanische Staaten wie Kolumbien und Chile, Kenia sowie das Ver­einigte Königreich als konstruktive Part­ner besonders hervor. Die EU sollte ver­stärkt auf diese Länder zugehen, um gemein­sam Wege zu finden, die multilateralen Ver­handlungen trotz geopolitischer Krisen voranzubringen.

COPs in breiteren Multilateralismus einbetten

Der Prozess und die Ergebnisse der COP29 lösten heftige Kritik aus, die über das übliche Maß hinausging. In der Tat zeigte Baku, dass die bisher recht gut funktionierende Isolation des COP-Prozesses vom durch geopolitische Krisen gezeichneten Weltgeschehen aufgeweicht wird.

Angesichts schwieriger Kooperations­bedingungen und des Konsensprinzips im UNFCCC werden kleinere Club-Formate häufig als vielversprechender betrachtet. Solche Hoffnungen sind indes nur in Maßen berechtigt. Das zeigen die politische Realität allgemein und die Erfahrungen mit dem von Deutschland gegründeten Klima­club, der schnell zur Plattform für Indu­strie-Dekarbonisierung herabgestuft wurde.

Auch die G20 bringt zwar alle großen Emittenten zusammen, doch der Gipfel in Rio während der COP offenbarte, dass trotz der engagierten brasilianischen Präsi­dent­schaft keine ambitionierteren Ergeb­nisse als in Baku möglich waren. Für die näch­sten Jahre scheint die Akteurskon­stellation in der G20 im Klimabereich mit den USA, Saudi-Arabien, Russland und Argen­tinien nur geringen Erfolg zu ver­sprechen. Sie bietet weniger Möglichkeiten für progres­sive Koalitionen als die UNFCCC. Dennoch könnte als Inspiration dienen, dass Brasi­lien den G20-Gipfel für den 18. und 19. No­vember 2024, also zu Beginn der zweiten COP29-Verhandlungswoche angesetzt hatte: Vorausschauende Planung von Präsidentschaften und Ter­minen kann Synergien zwischen multi­lateralen Foren schaffen. Sie wäre ein Mittel, die Klima­konferenzen klug in geopolitische Diskussionen einzubetten, anstatt sie mit wenig Aussicht auf Erfolg zu isolieren.