Neue Initiativen für eine gelähmte Union

Klima und Energie

Der »Europäische Grüne Deal« (European Green Deal) hat erkennbar einen heraus­gehobenen Stellenwert. Schon am ersten Tag nach ihrem Amtsantritt im vergangenen Dezember kündigte Kommissionspräsiden­tin von der Leyen ein umfangreiches Paket an, um bis 2050 das Ziel einer »klimaneutra­len« EU zu erreichen, also nur noch so viele Treibhausgase auszustoßen, wie durch bio­logische und technische Senken absorbiert werden können (siehe SWP-Aktuell 38/ 2019). In diesem Kontext präsentierte von der Leyen eine Liste von insgesamt 50 Vor­haben für die Jahre 2020 und 2021. Sie reichen von einem Vorschlag für ein euro­päisches Klimagesetz und dem Plan zur Verschärfung der EU-Emissionsminderungs­ziele für 2030 über Nachhaltigkeits-Initia­tiven in nahezu allen Wirtschaftssektoren bis hin zu einer »Grünen Agenda für den Westbalkan«. Das Konzept des European Green Deal folgt dem in der EU bereits eta­blierten klimapolitischen Paradigma, dras­tische Emissionsreduktionen mit dem Ver­sprechen einer volkswirtschaftlichen Moder­nisierung zu verknüpfen. Doch ob aus dem vielfältigen Bündel an Vorschlägen auch wirklich ein umfassender »Deal« wird – und, falls ja, wer dabei die Konditionen bestimmt –, ist noch längst nicht ausgemacht.

Die erstmalige Ankündigung eines Green Deal war im Juli 2019 nicht zuletzt takti­schen Erwägungen geschuldet, hatten doch insbesondere die EP-Fraktionen S&D und Renew Europe ehrgeizigere Klimaziele zu einer Bedingung für eine Wahl von der Leyens erklärt. Ein nicht zu unterschätzendes Problem besteht jedoch darin, dass der Europäische Rat nach wie vor der zentrale Akteur in der EU-Klimapolitik ist. Während Donald Tusk im Juni 2019 noch daran gescheitert war, die Staats- und Regierungschefs zu einer grundsätzlichen Unterstützung eines bis 2050 zu erreichenden EU-Klimaneutralitätsziels zu bewegen, gelang dies seinem Nachfolger Charles Michel schon bei seinem ersten Gipfel. Letztlich stimmte auch Polen den gemeinsamen Schlussfolgerungen zu, ließ aber explizit festhalten, dass sich der Europäische Rat dieser Frage im Juni 2020 erneut annehmen wird. Politisch abgesichert werden soll der noch fragile Kompromiss zum Langfristziel durch den im Januar 2020 vorgelegten Verordnungs-Vorschlag, einen 7,5 Milliarden Euro um­fassenden Just Transition Fund einzurich­ten, der Mitgliedstaaten den Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaftsweise er­leichtern soll. Nach den Plänen der Kom­mission sollen davon mehr als ein Viertel (insgesamt 2 Milliarden) nach Polen gehen. Sowohl der Umfang als auch der Verteil­mecha­nismus des Fonds dürften im Rahmen der Verhandlungen über den Mehrjährigen Finanzrahmen für Auseinandersetzungen sorgen. Die darüber hinaus von der Kom­mission versprochenen finanziellen Hebe­lungseffekte sind derzeit noch zu spekulativ, um als politischer Anreiz zu dienen.

Der eigentliche Lackmustest wartet beim ungleich wichtigeren Vorhaben, eine Ver­schärfung des EU-Emissionsminderungs­ziels für 2030 durchzusetzen, von derzeit 40 auf 50–55 Prozent (jeweils gegenüber 1990). Auch dies terminierte die Kommission auf Sommer 2020. Die EU hat ihre Emissio­nen seit 1990 erst um 23 Prozent gesenkt, und viele Mitgliedstaaten befinden sich nicht auf einem Pfad, auf dem sie ihre Min­derungspflichten unter der vereinbarten 40‑Prozent-Zielvorgabe erfüllen könnten – darunter auch Deutschland. Eine Anhebung des Ziels um weitere 10–15 Prozentpunkte dürfte im Europäischen Rat kaum konsensfähig sein, auch weil die klima­politisch progressiven Mitgliedstaaten Nord- und Westeuropas nicht bereit sein werden, den größten Teil der verstärkten Anstrengungen zu übernehmen. Ein politisch gang­barer – klimapolitisch aber möglicherweise fragwürdiger – Ausweg könnte darin liegen, die Zielformel anzupassen. Zum einen ließen sich negative Emissionen aus Land- und Forstwirtschaft erstmals voll auf die Erfüllung des EU-Ziels anrechnen. Zum anderen könnte die EU wieder Emis­sions­gutschriften für Klimaschutzmaßnahmen zulassen, die mit europäischem Geld in Entwicklungsländern realisiert werden – was beim ursprünglichen Beschluss des 2030-Ziels auf Betreiben der Kommission ausgeschlossen worden war. Dies wird allerdings erst dann möglich sein, wenn in den VN-Verhandlungen zu Marktmecha­nismen unter dem Pariser Abkommen eine Einigung erzielt werden kann.

Außen- und Sicherheitspolitik

Ursula von der Leyen hat explizit formuliert, dass die EU fortan die »Sprache der Macht« lernen müsse. Die zunehmenden Unsicherheiten in Europas Nachbarschaft, der Brexit, die sino-amerikanische Rivalität und die ambivalente Haltung der US-Ad­ministration zur EU-Integration haben die Nachfrage nach europäischer Sicherheit markant ansteigen lassen.

Allerdings gibt es keinen realistischen Vorschlag, wie die innereuropäische Kako­phonie in der Gemeinsamen Außen- und Si­cherheitspolitik (GASP) eingedämmt werden könnte. Nationale Alleingänge beschränken GASP-Initiativen regelmäßig auf einen klein­sten gemeinsamen Nenner, sei es mit Blick auf Venezuela, die Türkei, Libyen oder den US-Iran-Konflikt. Die zentrale Herausforde­rung liegt im Innern der EU, wie der neue Hohe Vertreter Josep Borrell hervorhob.

Die relevanten Führungspositionen in Kommission und Europäischem Parlament sind wie üblich mit Kandidaten und Kan­didatinnen aus den »alten« Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich, Belgien, Italien und Spanien besetzt worden. Die geringe Repräsentanz der mittelosteuropäischen Staaten kann dazu führen, dass deren Befindlichkeiten in der Russland- und USA-Politik noch stärker von jenen der west­europäischen Staaten abweichen. So will Ungarn beispielsweise neben anderen Staa­ten die Einführung qualifizierter Mehrheits­entscheidungen in der GASP verhindern. Zugleich könnten sich die Kommissare, deren Arbeitsbereiche Belange des Binnen­markts betreffen, auch international in den Vordergrund drängen. Dem Hohen Vertre­ter Borrell, der gleichzeitig Vizepräsident der Kommission ist, werden im neuen Kom­mis­sionskollegium drei gleichrangige exe­ku­tive Vizepräsidenten an die Seite gestellt. Statt einer »geopolitischen« entwickelt sich inso­fern eine »geoökonomische« Kommission.

Im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) gibt es bislang 47 Projekte zur Rüstungs- und Entwicklungsforschung im Kontext der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO). Unter der Leitung Thierry Bretons wurde die Generaldirektion »Verteidigungsindustrie und Weltraum« samt einer Rüs­tungs­abteilung geschaffen. Die General­direktion wird unter anderem für die Ver­waltung des Europäischen Verteidigungs­fonds zuständig sein, der nach aktuellem Verhandlungsstand für 2021–2027 mit un­gefähr rund 6 Milliarden Euro ausgestattet sein soll. Abgesehen von diesen relativ be­grenzten finanziellen Mitteln zur Entwicklung eines gemeinsamen Rüstungsmarkts behal­ten sich die Mitgliedstaaten in der GSVP die ausschließliche Kompetenz bei Entscheidungen vor, die Einsatz und Export mili­tärischer Fähigkeiten betreffen.

Aufgrund dieser anhaltenden Schwäche der EU-Entscheidungsverfahren und ‑Ein­satzmittel wächst die Versuchung, auf alter­native intergouvernementale Formate zur Stärkung der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik zu setzen. Ein Beispiel ist die im Juni 2018 auf Anregung Frankreichs beschlossene, außerhalb der EU-Strukturen angesiedelte Europäische Interventions­initiative (EI2), an der zwölf EU-Mitglied­staa­ten sowie Großbritannien und Nor­wegen teilnehmen. Zweck der Initiative ist es, eine gemeinsame Lagebildanalyse für an­spruchsvolle Kriseneinsätze vorzubereiten und die Entwicklung einer Strategie Europas im Kreise dieser Staaten zu fördern. Daneben wird es vielfältige Nato- und VN-Missionen oder Ad-hoc-Koalitionen geben, wie sich etwa mit Blick auf die militärische Terrorismusbekämpfung zeigt. Die EU bleibt auch unter veränderten geopolitischen Bedingungen für die meisten Mit­glied­staaten nur eine von mehreren mög­lichen Strukturen.

Der Brexit und Großbritanniens außenpolitisches Gewicht bieten weitere Anreize, europäische Außen- und Sicherheitspolitik außerhalb der EU zu organisieren. Der deutsch-französische Vorschlag vom Juni 2018, einen EU-Sicherheitsrat unter Betei­ligung Großbritanniens zu gründen, ist mit Vorbehalten zu betrachten. Ein Format, das die Prinzipien und Verfahren der GASP umgeht, wird das »Europa der National­staaten« stärken. Wer effizientere Entscheidungsprozesse will, muss darauf verzichten, dass sämtliche EU-Staaten Rückhalt gewäh­ren. Die Zielkonflikte zwischen Stärkung der supranationalen Institutionen auf der einen Seite und der Informalisierung von EU-Außen- und Sicherheitspolitik auf der anderen bleiben für die deutsche Sicherheitspolitik eine große Herausforderung. Es liegt im Interesse Deutschlands als euro­päischer Zentralmacht, die Gemeinschafts­methode zu stärken sowie West und Ost ebenso wie Nord und Süd politisch ein­zubinden. Dieser hohe Anspruch, die euro­päische Außen- und Sicherheitspolitik auf gemeinschaftlicher und vertraglicher Basis voranzutreiben, sollte unter der deutschen Ratspräsidentschaft zusätzlich durch den Beitritt der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention untermauert werden.

Digitalisierung

Die grundsätzliche Bedeutung der Digitalpolitik für das europäische Werte- und Wirtschaftsmodell ist auf EU-Ebene wenig umstritten. Alle EU-Institutionen heben den Stellenwert der Digitalisierung für den Binnenmarkt und das europäische Gesell­schaftsmodell hervor. Neue Technologien müssen dabei nicht nur effizient sein, sie sollten auch einen Beitrag zu Demokratie und Wahrung der Menschenrechte leisten. Eindrückliche Erfolge der vergangenen Legislaturperiode waren die Datenschutzgrundverordnung und die neuere Cyber­sicherheitsverordnung (siehe SWP-Aktuell 60/2019). Gleichwohl gibt es Konflikte zwischen einzelnen Mitgliedstaaten, wie sich sehr deutlich an der Debatte um den Ausbau der 5G-Netzwerkinfrastruktur zeigt. Die Kommission schlägt mit der »5‑G-Tool­box« zwar strenge Verfahren zur Risiko­kontrolle vor, jedoch behalten sich die Mit­gliedstaaten ihre individuelle Entscheidungs­kompetenz vor. Die EU ist gefordert, für die hochgradig komplexen technologischen Entwicklungen Regulierungen zu treffen, die den digitalen Binnenmarkt offenhalten, aber auch schützen (Resilienz). Dies wird nicht zuletzt aufgrund der wachsenden internationalen Konkurrenz um Märkte und Ressourcen schwieriger, die insbeson­dere zwischen den USA und China herrscht.

Das gilt zuvorderst für die Künstliche Intelligenz (KI). Die Ethik von Algorithmen ist ein zentraler Punkt auf der Digitalisierungsagenda der neuen »geopolitischen Kommission«. Margrethe Vestager, Kom­missarin für Digitales und exekutive Vize­präsidentin, wird gleichzeitig für die Wett­bewerbspolitik verantwortlich sein. Zu­gleich kündigt die EU an, »technologische Führerschaft und strategische Autonomie« zu entwickeln. Die damit verbundenen Konflikte sind nicht auf die Beziehungen zwischen dem Westen und China beschränkt. Auch in den transatlantischen Beziehungen prallen kaum noch miteinander vereinbare Wertvorstellungen aufein­ander, was die Sammlung und Nutzung von Daten betrifft.

Um digitale Souveränität zu erlangen, beabsichtigt die EU, eine europäische Indus­triestrategie zu lancieren. Die Kommission will hierzu eine Daten-Strategie und einen Digital Services Act erarbeiten, die durch einen Europäischen Zukunftsfonds finan­ziell untermauert werden sollen. Ziel sei es, nichtpersonenbezogene Daten über euro­päische Plattformen und Cloudentwicklungen besser zu nutzen. In der Cybersicherheit will Ursula von der Leyen zusätzlich »eine gemeinsame Plattform schaffen, eine erweiterte Cybersicherheitsagentur«, die auch für kritische Komponenten der IT-Infrastruktur wie 5G zuständig sein soll.

Wie viel Kompetenzen in der Cyber­außen- und Sicherheitspolitik an die EU-Ebene abzutreten wären, wird kontrovers diskutiert. Unter deutscher Ratspräsident­schaft soll die seit 2016 angekündigte Stra­tegie zur Internationalen Cyberpolitik auf den Weg gebracht werden. Derzeit verhan­deln fünf EU-Staaten, die in der UN Group of Governmental Experts vertreten sind, wie sich die Budapest-Konvention zur Cyberkriminalitätsbekämpfung des Europarats auf VN-Ebene übertragen lassen könnte.

Während es politische Erklärungen zur Rolle der EU als ethischer Vorreiter im Cyberraum gibt, erodieren die Fundamente der Rechtsstaatlichkeit. Europäische Über­wachungstechnik wird an menschenrechtsfeindliche Regime geliefert und untergräbt Demokratisierungsprozesse in manchen Regionen der Welt. In einigen EU-Mitglied­staaten werden unterdessen illiberale Ent­wicklungswege mit digitalen Technologien befördert, die dazu beitragen, die öffent­liche Debatte zu polarisieren. Gleichzeitig droht nach wie vor eine Schwächung staat­licher Ordnungsansprüche im digitalen Raum. Einzelne Mitgliedstaaten blockieren ein europäisches System zur Besteuerung von Internetgiganten. Die Verlagerung der Kontrolle über Netzinhalte auf Private ist ebenso problematisch wie die Umsetzung der Urheberrechtsrichtlinie durch Ein­führung von Uploadfiltern.

Justiz, Inneres und Migration

Der Widerspruch zwischen Reformambitio­nen und politischer Lähmung ist bei der Migra­tionspolitik der EU besonders aus­geprägt. Die irreguläre Zuwanderung hat in den vergangenen Jahren die Handlungsfähigkeit der EU am stärksten in Frage ge­stellt. Eine grundlegende Reform des soge­nannten Gemeinsamen Europäischen Asyl­systems (GEAS) mit dem Ziel, die Proble­matik ebenso solidarisch wie fair zu regeln, kam trotz zahlloser Versuche nicht zu­stande. Als kleinster gemeinsamer Nenner wurden primär die Kooperation mit Dritt­staaten intensiviert und der Schutz der Außengrenzen verstärkt. Der letzte große Erfolg der EU-Kommission unter Jean-Claude Juncker war die Reform von Frontex, das in den kommenden Jahren über bis zu 10 000 EU-Grenzschutzkräfte verfügen soll (siehe SWP-Aktuell 66/2019).

Die neue Kommission hat einen »Neustart« in der Migrations- und Asylpolitik versprochen, bisher aber bewusst keine Details bekanntgegeben. Der bisherige An­satz einer umfassenden Reform des GEAS dürfte aufgegeben werden. Zunächst wird man lediglich restriktive Maßnahmen för­dern, etwa beschleunigte und erleichterte Rückführungen abgelehnter Asylbewerber. Die sogenannte Lastenteilung und die Revi­sion des Dublin-Regimes werden sich auf absehbare Zeit nur in freiwilligen Koalitionen realisieren lassen. Deutschland hat im Vorgriff auf seine Ratspräsidentschaft vorgeschlagen, im Rahmen einer solchen Koalition neue Erstankunftszentren für irreguläre Zuwanderer in einigen EU-Au­ßengrenzstaaten einzurichten. Nach einer Vorprüfung von Asylanträgen könnten Personen, deren Anträge gute Erfolgs­aussichten haben, von diesen Zentren aus an andere EU-Mitgliedstaaten verteilt wer­den. Ein Erfolg dieser Initiative ist zweifelhaft, nicht zuletzt weil es kaum positive Anreize für jene Staaten gibt, die bisher ver­gleichsweise wenig von der Migrationskrise betroffen waren. Auch eine »Neugründung« Schengens – wie sie Macron wiederholt angesprochen hat, um alle Mitgliedstaaten zu einem umfassenden Engagement in der Flüchtlingspolitik zu bewegen – ist keine glaubwürdige Option.

Das EP ist wie viele nationale Parlamente in der Migrations- und Identitätspolitik ge­spalten. Auch wenn populistische Parteien bei der letzten Wahl schwächer abgeschnit­ten haben, als befürchtet worden war, droht ein höheres Maß an Fragmentierung und Unvorhersehbarkeit der Entscheidungs­findung. Beispielsweise scheiterte im Okto­ber 2019 eine kritische Resolution des neuen Parlaments zur Seenotrettung an einigen wenigen Abweichlern der neugeformten liberalen Fraktion (Renew Europe).

Angesichts der anhaltenden kollektiven Handlungsschwäche in der Migrations­politik muss die neue EU-Kommission die Rechtsstaatlichkeit in der gesamten EU-Innenpolitik bewahren. In den letzten Jah­ren hat die Aushöhlung der Unabhängigkeit der Justiz in einigen Mitgliedstaaten ein kritisches Ausmaß erreicht. Deshalb steht die grenzüberschreitende Zusammenarbeit im sogenannten Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zusehends unter Vorbehalt.

Wirtschafts- und Währungsunion

Die andauernden geopolitischen Spannungen, insbesondere die erratische US-Handels­politik und der Brexit, wirken sich negativ auf die Geschäftsbedingungen und die kollektive Handlungsfähigkeit der EU aus. Das Hauptproblem ist aber nicht nur das langsamste Wachstum in der EU seit 2013, sondern auch dessen ungleiche Verteilung. Während die mittel- und osteuropäischen Länder der EU und Irland nach wie vor rela­tiv hohe (aber sinkende) Wachstumsraten aufweisen, sind sie in vielen westlichen Volkswirtschaften sehr niedrig. Die Länder der südlichen Eurozone stehen noch immer vor erheblichen strukturellen Herausforderungen. Ungeachtet stark asymmetrischer Interessen und seit langem verfolgter Pro­jekte zur wirtschaftlichen Integration (z. B. Bankenunion oder Kapitalmarktunion) will die Kommission zahlreiche neue, ambitionierte Initiativen starten, um den Binnen­markt im Bereich Dienstleistungen zu ver­tiefen. Dazu zählen eine neue Industrie­politik – als Reaktion auf die digitale Revo­lu­tion –, die Gewährleistung einer gerech­ten und wirksamen Besteuerung, die Unter­stützung des grünen Wandels und die Ver­ringerung der gegenwärtig in der EU beste­henden Investitionslücke.

Zugleich herrscht eine gewisse Müdigkeit bei der Agenda zur Reform der Eurozone, die erst auf dem Euro-Gipfel im Juni 2019 erneut bekräftigt wurde. Insbesondere dass Matteo Salvini die vorgesehene Reform des Europäischen Stabilisierungsmechanismus auf innenpolitischer Bühne für seine anti­europäische Rhetorik nutzt, engt den Spiel­raum für Verhandlungen zwischen den Mit­gliedstaaten ein. Ein weiteres Beispiel für politische Blockaden im Euroraum ist das Haushaltsinstrument für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit, dessen Einfluss auf­grund seiner begrenzten Größe jedoch nur symbolisch sein kann. In diesem schwie­rigen Umfeld wird der Präsident der Euro­gruppe nicht mehr tun können, als Mög­lich­keiten für Fortschritte beim Europäischen Einlagensicherungssystem auszuloten.

Paolo Gentiloni, der neue EU-Kommissar für Wirtschaft und Währung sowie für Steuern und Zollunion, wird die Bedeutung unterstreichen, die der Vollendung der Ban­kenunion zukommt, und eine flexible Aus­legung des Stabilitäts- und Wachstumspakts unterstützen. Eine Gelegenheit, die EU-Fiskal­regel zu diskutieren, wird die Überprüfung der »two-pack«- und »six-pack«-Gesetzgebung bieten, deren Ergebnis die Kommission im ersten Quartal 2020 veröffentlichen wird. Gentiloni wird auch eine wichtige Rolle als Leiter der Verhandlungen mit der italienischen Regierung spielen müssen, sollten die Renditen italienischer Staatsanleihen weiter steigen. Christine Lagarde, die neue Präsi­dentin der Europäischen Zentralbank (EZB), versucht unterdessen, einen breiteren Kon­sens über die Geldpolitik wiederherzustellen. Auch für die EZB bleibt die Situation in Italien auf absehbare Zeit die größte Her­ausforderung.